趙欣

引 言

隨著新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)，加劇世界經(jīng)濟(jì)的低迷，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向低速增長，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”。在新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)背景下，要素驅(qū)動和效率驅(qū)動難以滿足山東省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，必須實(shí)現(xiàn)新跨越，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式建設(shè)，引領(lǐng)山東經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展?，F(xiàn)階段山東省實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，構(gòu)建多元化的創(chuàng)新資金投入體系，逐步完善創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)，提高創(chuàng)新資源條件，引導(dǎo)各創(chuàng)新行為主體持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新功能。但是，在實(shí)踐中仍然存在著創(chuàng)新質(zhì)量和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展效率較低等問題，需要政府加大扶持力度，進(jìn)行制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，采取精準(zhǔn)化、積極有效的調(diào)控手段，推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，提振疫后經(jīng)濟(jì)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

目前，政府使用財稅政策手段促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)得到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛認(rèn)同。關(guān)于這一領(lǐng)域的研究有很多，通過對國內(nèi)外專家學(xué)者的研究現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)國外的研究則更側(cè)重于財稅政策對企業(yè)成本、相關(guān)投資的實(shí)際影響，國內(nèi)的研究更側(cè)重于測度財稅政策對自主創(chuàng)新的實(shí)際效用。由于財稅政策影響創(chuàng)新發(fā)展的作用機(jī)理和實(shí)現(xiàn)路徑具有復(fù)雜性，學(xué)者們對財稅政策影響區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的研究尚未形成一致的結(jié)論，且研究內(nèi)容多集中在財稅政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響，缺乏對區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新戰(zhàn)略驅(qū)動的影響效應(yīng)及作用機(jī)理的研究。本課題將從微觀創(chuàng)新主體和宏觀政策兩個層面，深入探索財稅政策對微觀創(chuàng)新主體創(chuàng)新活動的激勵效應(yīng)，進(jìn)而對不同政府財稅政策驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的作用路徑進(jìn)行深入研究，探尋適合山東省創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的財稅激勵機(jī)制，為現(xiàn)行財稅政策提出針對性、精準(zhǔn)化的建議。

山東省財稅政策激勵創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研

山東省激勵創(chuàng)新發(fā)展財稅政策及措施

進(jìn)入新時期以來，為充分發(fā)揮財政職能作用，精準(zhǔn)施政，推進(jìn)新時代現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)，自2016年起，山東省政府各部門陸續(xù)出臺了《山東省企業(yè)研究開發(fā)財政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、《山東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)省級財政科技創(chuàng)新資金整合的實(shí)施意見》、《關(guān)于支持八大發(fā)展戰(zhàn)略的財政政策》、《山東省企業(yè)研究開發(fā)財政補(bǔ)助實(shí)施辦法》等一系列政策措施，涵蓋財政體制、資金投入、稅費(fèi)調(diào)節(jié)、基金保障、金融平臺建設(shè)等各個方面，助力企業(yè)自主創(chuàng)新，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。

山東省新舊動能轉(zhuǎn)換及創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)狀

山東省堅定不移的建設(shè)創(chuàng)新型省份，政府財稅政策充分發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用。

1.加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略

近幾年來，山東省政府出臺系列財稅政策，推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，取得豐碩成果。山東省發(fā)明專利申請數(shù)量、發(fā)明專利授權(quán)申請數(shù)量、PCT國際專利申請量、有效發(fā)明專利擁有量逐年增加，平均每萬人口有效發(fā)明專利量達(dá)到12.4件，同比增加2.3件。

2.促發(fā)展提質(zhì)增速，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力

山東省堅定不移建設(shè)創(chuàng)新型省份，發(fā)揮財稅政策激勵作用，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。加快建設(shè)大科學(xué)研究中心，啟動首批5家省級實(shí)驗室。支持建設(shè)國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地、省級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)共同體、科技企業(yè)孵化器等，整合組建新的齊魯工業(yè)大學(xué)、山東第一醫(yī)科大學(xué)。出臺“人才興魯”等政策，持續(xù)引進(jìn)兩院院士、海外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)院士、國家級和省級領(lǐng)軍人才等高層次人才。

3.加速新舊動能轉(zhuǎn)換，培育提升新動能

加強(qiáng)新舊動能轉(zhuǎn)換綜合示范區(qū)建設(shè)，動能轉(zhuǎn)換初見成效。通過政策引導(dǎo)，促進(jìn)工業(yè)技改投資，著力發(fā)展四新經(jīng)濟(jì)，充分提高經(jīng)濟(jì)增加值，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，布局培育十強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

調(diào)研結(jié)果及存在問題分析

山東省政府高度重視企業(yè)創(chuàng)新，持續(xù)增加財政資金投入力度，出臺一系列稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)山東省加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，全面建設(shè)創(chuàng)新型大省。但在實(shí)際的執(zhí)行過程中，還存在結(jié)構(gòu)固化、投向分散、效率不高、缺乏考核機(jī)制等問題，影響了資源配置的整體性、協(xié)同性和有效性。

財稅政策促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展效率的提升，但其影響具有行業(yè)異質(zhì)性和門檻效應(yīng)

企業(yè)是創(chuàng)新的主體，財稅政策促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展效率的提升，但財稅政策激勵在不同行業(yè)中產(chǎn)生的效應(yīng)不同，存在行業(yè)異質(zhì)性。相對于資源與勞動密集型行業(yè)，其在資本與技術(shù)密集型行業(yè)中具有更高的激勵效應(yīng)。且財稅政策激勵在科技研發(fā)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化階段促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的效應(yīng)也存在明顯差異。相比于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化效率，財稅政策激勵對科技研發(fā)效率的提升效應(yīng)更強(qiáng)。

財政資金投向分散，稅收優(yōu)惠政策手段單一，財稅政策效率不高，缺乏協(xié)同效應(yīng)

財稅政策支持結(jié)構(gòu)不同，稅收優(yōu)惠具有普惠性，常以“面”為支持形式，而財政資金補(bǔ)貼一般作用于特定的對象，偏重于資助“點(diǎn)”。結(jié)合目前實(shí)施的財稅政策發(fā)現(xiàn)，財政補(bǔ)貼彈性較差，易造成效率低下和擠出效應(yīng)，還可能會引發(fā)公司“騙補(bǔ)”行為和官員濫用職權(quán)，弱化政府政策的信號效應(yīng)。并且，財政補(bǔ)貼連貫性較差，難以形成支持企業(yè)自主創(chuàng)新的長效機(jī)制。而稅收優(yōu)惠政策措施單一，且設(shè)置量化指標(biāo)，將部分弱勢公司排除在外，在企業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域易造成“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的局面，另外，由于門檻限定的硬性要求，使得部分公司將主要精力投向于資質(zhì)認(rèn)定方面，而非科研創(chuàng)新。

財稅政策模式固化，缺乏創(chuàng)新，未能充分發(fā)揮激勵作用

經(jīng)調(diào)研目前財稅政策主要集中在財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策等方面，且財稅政策模式單一，涵蓋范圍較窄，力度較小。財政資金投向存在重生產(chǎn)輕人才的特點(diǎn)，尤其是對科研人員以及科研成果獎勵的財政補(bǔ)助和稅收減免力度較小，科研人員是創(chuàng)新的核心要素，科研人員的素質(zhì)和積極性直接決定創(chuàng)新發(fā)展的潛力，當(dāng)前的財稅政策未能充分激發(fā)人才創(chuàng)新紅利。

財政資金使用效率缺乏預(yù)估和考核機(jī)制

財政資金的有限性決定了財政資金應(yīng)在扶持產(chǎn)業(yè)成長后，逐步減少甚至退出相應(yīng)領(lǐng)域，而調(diào)研的過程中卻發(fā)現(xiàn)財政補(bǔ)貼具有一定“慣性”，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中造成了少部分產(chǎn)業(yè)投資過剩，其他產(chǎn)業(yè)資金缺乏的現(xiàn)象，影響了產(chǎn)業(yè)升級改造，未能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持，反映出財政資金錯配和配置效率不足的問題。

促進(jìn)財稅政策激勵創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展效率提升的對策建議

聚焦創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，精準(zhǔn)發(fā)力支持重點(diǎn)項目

政府施政應(yīng)厘清政府與市場邊界，更好發(fā)揮財稅政策作用。財政資金和稅收優(yōu)惠集中應(yīng)用于公共服務(wù)和市場失靈領(lǐng)域，在重大原始創(chuàng)新、重大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、重大技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)及產(chǎn)業(yè)化、重大創(chuàng)新平臺項目等領(lǐng)域發(fā)揮政策激勵作用，同時采取多種市場化手段，進(jìn)行調(diào)節(jié)引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

加強(qiáng)財稅政策系統(tǒng)整合，提高政策實(shí)施效應(yīng)

全面評估現(xiàn)行財稅政策，根據(jù)政策實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行調(diào)整整合，優(yōu)化財稅政策結(jié)構(gòu)，提高政策執(zhí)行效率，匯集財政資源投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域，充分發(fā)揮財政資金效益，釋放政策紅利，加強(qiáng)政策后續(xù)監(jiān)管，提高政策效應(yīng)水平。

強(qiáng)化正向激勵導(dǎo)向，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

樹立正向的激勵導(dǎo)向，充分發(fā)揮財稅政策的作用，滿足企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展不同階段的創(chuàng)新需求，建立政策投入的穩(wěn)定增長機(jī)制積極構(gòu)建有利于高質(zhì)量發(fā)展的財稅體制機(jī)制，多種財稅政策組合并舉，促進(jìn)科技創(chuàng)新人才引進(jìn)、科研成果獎勵、創(chuàng)新成果落地轉(zhuǎn)化等，充分調(diào)動各方面積極性，齊心協(xié)力支持實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。

加強(qiáng)績效管理，完善預(yù)估和考核機(jī)制

調(diào)整激勵思路，拓展財稅政策支持模式；提高資金支持精準(zhǔn)度，構(gòu)建資金使用考核體系，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)控和績效評價，充分利用現(xiàn)代化信息手段，提高納稅服務(wù)水平，支持打造良好營商環(huán)境。全面落實(shí)減稅降費(fèi)政策，充分減稅讓利，建立長效機(jī)制，最大限度發(fā)揮政策和資金效益。

[本文系山東省重點(diǎn)研發(fā)計劃（軟科學(xué)項目），項目名稱：新舊動能轉(zhuǎn)換背景下財稅政策支持山東創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略路徑研究（項目編號：2020RKB01297）研究項目。]

（山東協(xié)和學(xué)院）

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