劉如，周京艷

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；2.北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心）

面對(duì)世界和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)展“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。而數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素和重要的國(guó)家戰(zhàn)略性資產(chǎn)，發(fā)展基于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)新格局成為我國(guó)贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)依賴于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)亟需了解全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策趨勢(shì)及國(guó)際合作機(jī)制，分析我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策與主流跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策之間的沖突，并找到解決沖突的對(duì)策與方法，以加快形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的發(fā)展新格局。

一、全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì)與政策趨勢(shì)

（一）全球發(fā)展態(tài)勢(shì)：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的重要特征

隨著新一代信息技術(shù)的發(fā)展和信息基礎(chǔ)設(shè)施的普及，數(shù)據(jù)的全球化屬性和流動(dòng)屬性日益增強(qiáng)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)日漸成為推動(dòng)新型全球化的重要特征。根據(jù)美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)研究，從2009至2018年，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度高達(dá)10.1%。麥肯錫全球研究院（MGI）指出，自2008年以來，數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的跨國(guó)貿(mào)易和跨國(guó)投資。尤其是新冠疫情以來，全球貿(mào)易下降11%左右，但是數(shù)字貿(mào)易卻逆勢(shì)上升。數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新突飛猛進(jìn)、交融應(yīng)用，創(chuàng)造了新的需求和供給，加速了生產(chǎn)、分配、貿(mào)易、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的重構(gòu)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和人類生活方式發(fā)生重大變化，提升了數(shù)據(jù)流動(dòng)速率和資源配置效率，帶來生產(chǎn)力的極大躍升和生產(chǎn)關(guān)系的深刻調(diào)整，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)處于不可逆的熵變過程，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)化博弈的關(guān)鍵要素，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向動(dòng)態(tài)平衡進(jìn)化，使之成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的重要特征。

（二）全球政策趨勢(shì)：數(shù)據(jù)資源將成為大國(guó)博弈的角力點(diǎn)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無論是貨物貿(mào)易還是服務(wù)貿(mào)易，都離不開數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。近年來，國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)能帶來巨大收益，但也可能對(duì)國(guó)家安全和個(gè)人隱私造成威脅。因此，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)采取了新的政策。

一是數(shù)據(jù)保護(hù)與開放成為跨境數(shù)字的博弈焦點(diǎn)。歐盟積極推進(jìn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)政策，由《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）與《非個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動(dòng)框架條例》共同奠定歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)流動(dòng)的基本框架。英國(guó)出臺(tái)《英國(guó)2016—2021年國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)以國(guó)家安全為目標(biāo)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)中立原則”的廢除和《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（CLOUD法案）的簽署等一系列舉措，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)將出現(xiàn)新形態(tài)。國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的多變將給數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的制定帶來巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的主張，總結(jié)出全球在這個(gè)爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)的主要分歧和總體舉措，如表1所示。

二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈決定了具有分歧的跨國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)政策。在大國(guó)博弈的戰(zhàn)場(chǎng)上，中美沖突最為突現(xiàn)，由于中美利益和優(yōu)勢(shì)的不同，在跨國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)方面存在根本的分歧。美國(guó)處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈中高端，比較優(yōu)勢(shì)是數(shù)字服務(wù)貿(mào)易，其核心的訴求是“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”。美國(guó)是數(shù)字技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)專利、數(shù)字內(nèi)容、商業(yè)規(guī)則等關(guān)鍵要素的主要輸出國(guó)，也是全球數(shù)字貿(mào)易最大的參與國(guó)和受益者，實(shí)現(xiàn)“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”可以保持美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，美國(guó)重點(diǎn)引入與數(shù)據(jù)流動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)的內(nèi)容，著力推動(dòng)“數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備以及數(shù)字技術(shù)非強(qiáng)制本地化”“保證網(wǎng)絡(luò)自由接入”等有助于促進(jìn)數(shù)字服務(wù)輸出和消減數(shù)字貿(mào)易壁壘的相關(guān)規(guī)則。而中國(guó)處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈中低端，比較優(yōu)勢(shì)是基于互聯(lián)網(wǎng)從事的貨物貿(mào)易，其核心的訴求是“數(shù)據(jù)主權(quán)”。因此會(huì)更加關(guān)注能促進(jìn)跨境貨物貿(mào)易便利化等的相關(guān)規(guī)則，如：“低價(jià)值貨物免關(guān)稅”“完善法律及金融支付機(jī)制”“構(gòu)建跨境電商爭(zhēng)端解決機(jī)制”等。

三是對(duì)于跨境數(shù)據(jù)的治理呈“長(zhǎng)臂管轄”趨勢(shì)。尤其是以美國(guó)為代表，通過“長(zhǎng)臂管轄”擴(kuò)張其跨境數(shù)據(jù)執(zhí)法，加劇了與他國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)管轄權(quán)、執(zhí)法權(quán)的沖突。例如，美國(guó)2019年頒布的《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（CLOUD法案）規(guī)定，美國(guó)政府有權(quán)調(diào)取存儲(chǔ)于他國(guó)境內(nèi)數(shù)據(jù)，這相當(dāng)于建立了一個(gè)可以繞過數(shù)據(jù)所在國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將美國(guó)執(zhí)法效力擴(kuò)展至數(shù)據(jù)所在國(guó)的“治外法權(quán)”。美國(guó)此舉將在很大程度上改變?nèi)驍?shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則。

二、主要經(jīng)濟(jì)體跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策與實(shí)踐

一是美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策更加強(qiáng)調(diào)在安全規(guī)則下的跨國(guó)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。憑借在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)領(lǐng)域的全球優(yōu)勢(shì)，美國(guó)推崇全球數(shù)據(jù)自由流動(dòng)政策。美國(guó)先后出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案（2015）》《2016年聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》《加強(qiáng)聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》《美國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》等，將“網(wǎng)絡(luò)安全”所指范圍由“信息系統(tǒng)安全”調(diào)整為“信息系統(tǒng)安全和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全”兩大部分，強(qiáng)調(diào)在安全規(guī)則下對(duì)于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的共享。在數(shù)據(jù)流動(dòng)方面，美國(guó)在G8國(guó)家共同簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》的基礎(chǔ)上，于2014年制定《美國(guó)開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》，主張“數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)”和“消減數(shù)字貿(mào)易壁壘”。此外，美國(guó)通過“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”和龐大的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格限制涉及重大科技及基礎(chǔ)領(lǐng)域的技術(shù)數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移。例如2018年簽署的《出口管制改革法案》規(guī)定，科技數(shù)據(jù)傳輸?shù)骄惩夥?wù)器必須獲得商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局的許可。

二是歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策更加側(cè)重在歐盟達(dá)到充分認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家之間、歐盟內(nèi)部之間數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。歐盟的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略主張推進(jìn)歐盟乃至全球的數(shù)字單一市場(chǎng)，并引領(lǐng)制定國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)和保護(hù)規(guī)則。2018年，歐盟頒布《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），在“歐洲數(shù)據(jù)自由流動(dòng)倡議”框架下消除非個(gè)人數(shù)據(jù)在儲(chǔ)存和處理方面的地域限制，推動(dòng)歐盟范圍的數(shù)據(jù)資源自由流動(dòng)。2020年，歐盟發(fā)布“數(shù)字新政”（《歐盟數(shù)字化總體規(guī)劃》《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《人工智能白皮書》），進(jìn)一步強(qiáng)化歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)本地化，并領(lǐng)導(dǎo)全球制定相關(guān)跨國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，構(gòu)建一個(gè)全球范圍的數(shù)據(jù)規(guī)制體系。

三是中國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策更加注重?cái)?shù)字空間的主權(quán)維護(hù)。中國(guó)以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基本保障，定義了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的基本概念，以《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》為行為準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)維護(hù)國(guó)家安全，以《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》為合作方略，深化國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全合作推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系改革。中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理較為嚴(yán)格，《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估。與歐美相比，中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)受到國(guó)家有關(guān)部門的嚴(yán)格審查，以保障數(shù)據(jù)貿(mào)易中個(gè)人隱私安全與國(guó)家安全。

三、我國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)中的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與障礙

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)中，中國(guó)具有數(shù)字資源、數(shù)字技術(shù)和數(shù)字市場(chǎng)三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。一是數(shù)據(jù)資源是我國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的最大優(yōu)勢(shì)。國(guó)際數(shù)據(jù)公司IDC研究顯示，2018—2025年，我國(guó)數(shù)據(jù)總量年均增速高達(dá)30%，遠(yuǎn)高于全球平均水平。其中，2018年，中國(guó)共產(chǎn)生7.6ZB數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)2025年數(shù)據(jù)總量有望增至48.6ZB，占全球27.8%，其總量遠(yuǎn)超美國(guó)的30.6ZB。二是中國(guó)在5G技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域處于世界第一梯隊(duì)。在5G領(lǐng)域，由于華為、中興、OPPO和中國(guó)電信科學(xué)技術(shù)研究院在“標(biāo)準(zhǔn)必要專利”方面的突出貢獻(xiàn)，我國(guó)5G技術(shù)已經(jīng)走在世界前列。我國(guó)在5G技術(shù)規(guī)則制定和5G基礎(chǔ)設(shè)施方面，為數(shù)字貿(mào)易提供了強(qiáng)大的支撐力量。三是中國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具活力的電子商務(wù)市場(chǎng)?！?018—2019中國(guó)跨境電商市場(chǎng)研究報(bào)告》顯示，2018年中國(guó)跨境電商交易規(guī)模達(dá)到9.1萬(wàn)億元。全球十大電商公司中，阿里巴巴以26.6%的市場(chǎng)份額成為全球第一電商公司，京東以3.8%的份額排在第四。

然而，與我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)相比，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策和治理存在一些障礙。一是我國(guó)“數(shù)據(jù)本地化”政策不符合現(xiàn)行的主流貿(mào)易規(guī)則，數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)未完全打通。參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)可以分享國(guó)際分工的紅利，有一個(gè)重要的前提就是國(guó)際貿(mào)易自由化。我國(guó)基于數(shù)據(jù)屬地原則和數(shù)據(jù)主權(quán)的考慮，制定了“數(shù)據(jù)本地化”相關(guān)政策法規(guī)，這不僅難以支持WTO聲明中“謀求禁止數(shù)據(jù)本地化”的主張，也導(dǎo)致我國(guó)難以參與發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的雙邊/多邊合作框架，如歐盟主導(dǎo)的GDPR、APEC主導(dǎo)的CBPR，以及強(qiáng)調(diào)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的新一輪貿(mào)易協(xié)定。二是我國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)中處于價(jià)值鏈中低端，數(shù)字服務(wù)能力較弱，擴(kuò)大外循環(huán)受制于人。從全球產(chǎn)業(yè)鏈看，我國(guó)目前尚處于全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的中低端位置，一些關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)品仍高度依賴進(jìn)口，數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)存在“卡脖子”問題。此外，美國(guó)針對(duì)中國(guó)在外循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的數(shù)字服務(wù)（微信與TikTok），提出清潔網(wǎng)絡(luò)（Clean Network）計(jì)劃和5G清潔路徑(5G Clean Path)計(jì)劃，構(gòu)成美國(guó)維護(hù)和鞏固其數(shù)字霸權(quán)的關(guān)鍵措施，阻礙我國(guó)數(shù)字服務(wù)的外循環(huán)擴(kuò)張。

四、對(duì)策建議

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)規(guī)制是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的核心內(nèi)容之一。究竟是推動(dòng)“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”還是加強(qiáng)“數(shù)據(jù)本地化”，如何在安全性和收益性中實(shí)現(xiàn)平衡，考驗(yàn)著各國(guó)政府的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維和治理能力?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)規(guī)制也將對(duì)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)，必須要形成完善的國(guó)際合作機(jī)制，推動(dòng)建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的數(shù)據(jù)治理框架。

一是依托我國(guó)電子商務(wù)第一大國(guó)地位的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)階段重點(diǎn)推動(dòng)跨境電商多邊貿(mào)易規(guī)則的制定。以跨境電子商務(wù)為切入點(diǎn)，率先構(gòu)建跨境電商全口徑統(tǒng)計(jì)、稅收、貿(mào)易便利化及消費(fèi)者保護(hù)等一系列制度，逐步形成符合世界貿(mào)易組織有關(guān)原則的標(biāo)準(zhǔn)體系，搶占全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定的主動(dòng)權(quán)。

二是充分發(fā)揮“數(shù)字絲綢之路”等國(guó)際合作新平臺(tái)的帶動(dòng)作用，提出“‘一帶一路’數(shù)字空間戰(zhàn)略研究和創(chuàng)新議程”倡議?；诩扔械摹皵?shù)字絲綢之路”國(guó)際合作平臺(tái)，由科技部牽頭，“一帶一路”相關(guān)國(guó)家聯(lián)合發(fā)布數(shù)字空間科技創(chuàng)新合作倡議，協(xié)商制定數(shù)字空間領(lǐng)域科技創(chuàng)新中的共同優(yōu)先事項(xiàng)，面向“一帶一路”相關(guān)國(guó)家利益推廣“新基建”理念和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。

三是積極將符合我國(guó)利益的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則嵌入國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中，打通數(shù)字經(jīng)濟(jì)外循環(huán)。鑒于當(dāng)前世界各國(guó)立場(chǎng)存在較大差異，短期內(nèi)無法形成協(xié)調(diào)的全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策體系，我國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策應(yīng)以自貿(mào)談判為契機(jī)，深度嵌入雙多邊貿(mào)易協(xié)定。如在中日韓FTA等多雙邊貿(mào)易談判中，增加數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的談判內(nèi)容，積極與重要貿(mào)易伙伴國(guó)達(dá)成數(shù)據(jù)流動(dòng)認(rèn)證協(xié)定，促進(jìn)數(shù)據(jù)合法有序流動(dòng)。特別是隨著近年來“一帶一路”倡議由“硬聯(lián)通”轉(zhuǎn)向“軟聯(lián)通”，應(yīng)著力推進(jìn)“一帶一路”合作框架下的數(shù)據(jù)流通的協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)數(shù)字互聯(lián)互通，構(gòu)建數(shù)字空間命運(yùn)共同體。