劉釗煒

（華北電力大學人文與社會科學學院，北京 102206）

1. 廣州市地攤經(jīng)濟發(fā)展的特點

地攤經(jīng)濟是一種常見的經(jīng)濟形式，一般而言指從業(yè)者通過擺地攤的方式售賣商品獲取收入。張玉磊認為所謂地攤經(jīng)濟，“指的是通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經(jīng)濟形式。由于人類勞動分工的存在和個體生產(chǎn)力的差異產(chǎn)生了物品的交換”。[1]王巖認為“現(xiàn)代城市里的地攤經(jīng)濟，指城市中外來人群或者本市低收入人群為了在城市中生存發(fā)展而采取的一種低成本、經(jīng)營自由的商業(yè)經(jīng)濟模式，是一種典型的自雇就業(yè)經(jīng)濟形式，即城市弱勢群體在城市街頭通過自己勞動、向社會提供服務或銷售商品獲利謀生”。[2]在政府層面，廣州市較少在官方政策文件中使用“地攤經(jīng)濟”這種詞匯，而是使用“流動商販”等詞語進行表述[3]。綜合上述各種定義，可以將地攤經(jīng)濟定義為一種自由商業(yè)模式，具有低成本、靈活性、流動性等特點。它包含流動攤販、固定攤販等形式，并主要出現(xiàn)在城市等人口大規(guī)模聚集的地區(qū)。

地攤經(jīng)濟作為一種伴隨城市化發(fā)展而變化的經(jīng)濟形式，和廣州一起經(jīng)歷了多個發(fā)展的階段。具體而言地攤經(jīng)濟在多年以前呈現(xiàn)出泛濫的情況，地攤隨處可見。之后伴隨著廣州城市規(guī)范化的管理和對城市環(huán)境更高的要求，地攤經(jīng)濟在政府一刀切的打擊下在法律邊緣曲折發(fā)展,相關從業(yè)者甚至被稱為“走鬼”?，F(xiàn)如今，隨著廣州市城市治理水平的上升，國家政策的變化，目前廣州的地攤經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新的情況。同時由于疫情的沖擊，流動商販等地攤經(jīng)濟的從業(yè)者收入受到顯著影響，整體地攤經(jīng)濟經(jīng)歷了一段時間的低迷期。具體來說目前的地攤經(jīng)濟狀況有以下三個特點。

1.1 流動商販總量下降，擺攤地點趨于固定，售賣物品趨于單一

和中國許多大城市類似，廣州市的地攤總量逐漸呈現(xiàn)出下降的趨勢。和以前遍地可見的“走鬼”狀況相比，如今廣州的地攤已經(jīng)沒有那么尋?？梢姟Ｆ浔澈笤蚬倘挥兄鴱V州經(jīng)濟發(fā)展帶來民眾消費層次的提高，但更多的是政府為了實現(xiàn)創(chuàng)建文明城市、舉辦各種大型盛事所持續(xù)對流動攤販的打擊。

在這樣的背景下，仍然走在灰色地帶的流動攤販呈現(xiàn)出了固定聚集的特點。這些地點往往人流量較大，但是管理相對較為松散，例如地鐵出口、公交站、老舊社區(qū)旁邊、天橋等等。此外，通過對這些地區(qū)的走訪和觀察，這些地攤類型以三無食品及水果為主，其余像售賣小商品的情況則是較為少見。

1.2 設立流動商販臨時疏導區(qū)

廣州地攤經(jīng)濟的重要特點便是流動商販臨時疏導區(qū)的設立（詳見圖1）。所謂流動商販臨時疏導區(qū)，指的是政府通過劃定一定的區(qū)域給流動商販，使其在區(qū)域內(nèi)集中經(jīng)營并受到相關單位的集中管理的區(qū)域。在疏導區(qū)內(nèi)，各個商販需要接受管理，具體形式有簽署責任書、交付租金、受到管理人員巡視檢查、保障店面及周圍衛(wèi)生、不準出售三無產(chǎn)品等等。疏導區(qū)的大小各個不同，其攤位數(shù)量則有十余個到數(shù)十個等。

流動商販臨時疏導區(qū)的建設是廣州城市治理近幾年來的成果。在疫情常態(tài)化期間的2020年6月份正式出臺設立臨時疏導區(qū)的政策文件[4]。具體而言，目前的臨時疏導區(qū)有60個，分布在廣州各個區(qū)，其中荔灣區(qū)、南沙區(qū)和增城區(qū)最多。經(jīng)營類型十分廣泛，涵蓋蔬菜、食品、日用品、水果等十余種（詳見圖2）。

在疏導區(qū)的設置上，政府根據(jù)實際情況進行建設，位置集中于地鐵口、社區(qū)、廣場等地區(qū)，給周邊居民帶來很大的便利。除了目前正式公布的60個臨時疏導區(qū)，廣州還有大量沒有經(jīng)過正式公布但實際運行的疏導區(qū)存在，目前流動商販臨時疏導區(qū)已經(jīng)設置攤位8400多個，惠及1.2萬余人。

圖1 2020年廣州流動商販臨時疏導區(qū)數(shù)量及分布圖

圖2 流動商販經(jīng)營類型

1.3 舉辦主題性臨時地攤夜市

在疫情常態(tài)化期間，特別是中央政府支持地攤經(jīng)濟發(fā)展后，帶有主題性質(zhì)的地攤夜市作為地攤經(jīng)濟的新形式發(fā)展得十分迅猛。這種夜市和一般流動地攤以及流動商販臨時疏導區(qū)不同，它具有商業(yè)性、臨時性、主題性的特點。具體而言，這種夜市由企業(yè)等商業(yè)組織進行籌辦，地點設置在重要商圈、旅游景點等地區(qū)以起到吸引人氣帶動消費的作用。在這種夜市中，體現(xiàn)主題明確，例如小吃、手工品等，并體現(xiàn)出整齊、干凈、繁華甚至藝術性的環(huán)境。從業(yè)人員也和一般流動商販不同，以企業(yè)人員、年輕人居多，提供具有特色的商品和服務。這種夜市的臨時性體現(xiàn)在有著明確的營業(yè)時段，往往持續(xù)一周到數(shù)月不整，不屬于臨時疏導區(qū)那種有著正式店面并長期經(jīng)營的類型。

2. 廣州市地攤經(jīng)濟多中心治理的舉措

廣州對地攤經(jīng)濟的治理經(jīng)歷了從政府缺位下的市場調(diào)節(jié)到完全以政府為主的取締管理到現(xiàn)在政府、社會、市場協(xié)同治理的過程。目前大體上形成了以政府為領導，社區(qū)具體管理流動商販臨時疏導區(qū)，企業(yè)舉辦主題性夜市的多中心的治理格局。

多中心治理理論指的是“依賴多個社會治理主體而非僅僅依賴單一的政府（或市場）治理主體參與公共事務治理，使公共事務得到充分、合理和有效的利用，并使其保持可持續(xù)性，同時，也使相關各方的利益能夠得到滿足?！盵5]該理論由奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立。該理論有別于傳統(tǒng)的單純政府管理和單純市場調(diào)節(jié)這種“單中心”，提出建立政府、市場、社會多主體的多元治理模式，通過多元化的公共物品和公共服務供給以克服政府失靈和市場失靈的問題。

2.1 城管部門對流動商販進行管理和引導

城管部門對流動商販進行管理和引導是傳統(tǒng)意義上的政府管制。具體而言，政府通過城管直接管理流動商販，對其進行宣傳、引導、依法取締等等。這種治理主要針對目前仍游離在管理之外，自行擺攤的流動商販。目前盡管該類對象隨著十幾年的打擊和引導數(shù)量已大幅減少，但仍是整個地攤經(jīng)濟的一個構成部分，同時也是需要治理的重點對象。

2.2 社區(qū)承擔管理流動商販臨時疏導區(qū)的職能

在這幾個治理中心中，政府主要通過發(fā)布政策來領導社區(qū)等具體社會主體實現(xiàn)對于臨時疏導區(qū)的治理。具體而言，廣州市制定相關政策文件，規(guī)定了臨時疏導區(qū)的設置、管理、運行等，確立了臨時疏導區(qū)制度。在整個治理模式中，承擔主要管理的是不同的社會主體，其中以社區(qū)為主。每個臨時疏導區(qū)都有一個對應的管理單位，該單位會根據(jù)實際情況制定管理辦法，設置保安亭或管理辦公室，并派遣保安、志愿者等人員巡查管理。通過這種治理結構，政府減少了行政投入，同時也激發(fā)了社區(qū)管理的活力，提高了治理效果，緩解了地攤從業(yè)者的生計需要同高質(zhì)量市容市貌管理之間的矛盾。

2.3 企業(yè)牽頭舉辦臨時性主題夜市

臨時性主題夜市是地攤經(jīng)濟的重要組成部分，是對臨時疏導區(qū)形式的補充。在這個結構中，發(fā)揮治理主要作用的是市場。通過市場的調(diào)節(jié)，企業(yè)以舉辦及管理臨時性的夜市實現(xiàn)了對地攤經(jīng)濟的治理。在疫情進入常態(tài)化后，面對蕭條疲軟的線下實體經(jīng)濟的困境，各種商圈通過在附近舉辦夜市吸引人氣，互補發(fā)展，有力地推動了地攤經(jīng)濟的回暖和創(chuàng)新。市場本身追求效率的特點，使得在管理上能更加包容個性化的地攤經(jīng)濟從業(yè)者，整體的檔次也更高。市場主體的治理，使得地攤經(jīng)濟能夠更加多樣化發(fā)展，是一種新生且具有生命力的治理形式。

3. 多中心治理模式存在的問題

3.1 政府的主導作用沒有得到充分發(fā)揮

根據(jù)實際調(diào)研情況，無論是流動攤販臨時疏導區(qū)內(nèi)的商販還是流動商販，基本對于有關地攤經(jīng)濟及流動攤販治理等相關政策文件不了解。甚至在疏導區(qū)內(nèi)部的商販對于疏導區(qū)本身的管理規(guī)范和細節(jié)要求同樣不太了解。相對于前兩者，在臨時主題夜市經(jīng)營的商販對于夜市的管理規(guī)定較為了解，但是對于政策本身也只停留于新聞對地攤經(jīng)濟的零星報道之上。這些現(xiàn)象暴露出盡管政府在各種平臺發(fā)布并宣傳相關政策，但是這些都沒有下沉到具體的從業(yè)者面前，實際宣傳效果十分有限。同時，政策執(zhí)行不夠落實的問題也十分突出。盡管疏導區(qū)實現(xiàn)了對大量流動商販的引導，但是目前仍存在的流動商販未得到有效的管理。

3.2 社區(qū)治理攤販的水平有待提高

流動商販臨時疏導區(qū)是整個地攤經(jīng)濟的核心，是廣州市這些年治理地攤的重要成果。然而目前臨時疏導區(qū)所起到安置流動商販的功能是有限的。首先，由于社區(qū)及其他管理主體對于攤位經(jīng)營的管理沒有針對性吸納原地攤從業(yè)者，因此有限性體現(xiàn)在臨時疏導區(qū)內(nèi)的商販構成，即原流動商販占整個疏導區(qū)攤位的比重不高。很多商販已經(jīng)在疏導區(qū)內(nèi)經(jīng)營多年，并在筆者調(diào)研時并不認為自己是流動商販，并完全將生意作為正常商鋪進行經(jīng)營。其次，社區(qū)在臨時疏導區(qū)的準入門檻的經(jīng)濟成本方面設置過高，限制了收容流動攤販的效果。根據(jù)管理規(guī)章，在臨時疏導區(qū)內(nèi)經(jīng)營需要繳納申請費用以及月租，這些費用相對于流動商販而言較高，和正常商鋪相比又不算低，因此客觀上阻礙了將流動商販納入臨時疏導區(qū)的效果。

3.3 政府和社區(qū)管理覆蓋面間存在灰色地帶

流動商販臨時疏導區(qū)的設立目的之一就是為了將流動商販固定到具體區(qū)域，從而更好地整治市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生。因此，各個臨時疏導區(qū)的管理公告里往往有禁止在疏導區(qū)周邊擺攤的規(guī)定。然而實際情況往往大相徑庭，在臨時疏導區(qū)周圍往往能看到規(guī)模不等的流動商販擺攤現(xiàn)象。從本質(zhì)來看，這是由不同治理主體的管理覆蓋面間的漏洞引起的。由于疏導區(qū)內(nèi)部管理由社區(qū)等單位負責，疏導區(qū)外由政府的城管負責，因此在疏導區(qū)外但又在社區(qū)內(nèi)的區(qū)域變成了兩不管的灰色地帶。在那里的攤販因為缺乏管理所導致其行為不受約束，對市容市貌造成更大的不利影響。

4. 完善多中心治理地攤經(jīng)濟的路徑

4.1 充分發(fā)揮政府主導和監(jiān)管作用

具體而言，政府作為核心需要強化其政策的制定和更新修改，以便更好地對全局起到有效的引領作用，例如對流動商販臨時疏導區(qū)制度的進一步完善，對現(xiàn)存的流動商販加強管理和引導等。并且，政府還應強化監(jiān)管職能來進一步保障政策執(zhí)行的效果，使基層的街道辦、城管等落實各項規(guī)定。對于仍在擺攤的流動攤販，需要城管對其依法登記，保障其合法擺攤的權利。并通過分析擺攤位置攤位數(shù)量、人流量等大數(shù)據(jù)，來引導流動商販乃至建立新的臨時疏導區(qū)。

4.2 創(chuàng)新社區(qū)管理攤販的方式

流動商販臨時疏導區(qū)制度作為整個地攤經(jīng)濟治理的核心，需要根據(jù)實際情況的變化而進一步創(chuàng)新。基于目前疏導區(qū)吸納流動商販所具有的局限性，以及“流動攤販與正規(guī)商鋪之間存在著集聚分布現(xiàn)象，兩者互為補充并共享市場”[6]的情況，應作出以下調(diào)整。第一，調(diào)整疏導區(qū)攤位的注冊以及月租費用，使其和正常商鋪的使用費用拉開差距以區(qū)分實體店和攤販的區(qū)別，降低流動商販的經(jīng)濟準入門檻。第二，對疏導區(qū)攤位結構進行區(qū)分，在現(xiàn)有基礎上開辟出空位，在保障環(huán)境衛(wèi)生等基本情況下對流動商販進行開放，以針對性滿足不需要正式攤位的水果、賣花等攤販類型，和原有的固定攤位進行互補。第三，建立考核清退制度。即“定期對流動攤販的產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平、環(huán)境衛(wèi)生等進行考核”[7]，根據(jù)考核結果依規(guī)整改乃至清退不合格商販，實現(xiàn)疏導區(qū)商販結構的優(yōu)化，增強流動性。

4.3 明確政府和社區(qū)的責任和范圍

目前雖然政府和社區(qū)分工明確，分別從政策和具體的管理，公共區(qū)域和臨時疏導區(qū)進行分工，但是在具體的細節(jié)方面需要進一步的明確治理責任和管理范圍。對于社區(qū)而言，要強化其在臨時疏導區(qū)內(nèi)的管理責任，解決例如轉租、商品監(jiān)管等具體問題。而政府需要著重厘清管理區(qū)域，將流動商販臨時疏導區(qū)的外圍空間納入城管等政府部門的管理范圍，減少流動商販在其中擺攤的現(xiàn)象，解決“兩不管”的問題，維護好通過建立臨時疏導區(qū)而變得更加美觀的市容市貌。對于“兩不管”區(qū)域往往處在社區(qū)的問題，需要街道辦等政府部門和社區(qū)管理人員協(xié)調(diào)，做好管理區(qū)域無死角、全覆蓋。

4.4 調(diào)動市場參與地攤經(jīng)濟發(fā)展的積極性

隨著經(jīng)濟水平的上漲，人們已經(jīng)不只滿足于地攤提供的便捷且廉價的商品，而對其藝術性、文化性、商品的差異性有了更高的要求。在這種背景下很多主題性的臨時夜市應運而生，并在疫情常態(tài)化期間爆火。對于這種具有生命力的地攤經(jīng)濟形式，在保證適當?shù)恼芾硐掳l(fā)揮市場的作用，給企業(yè)松綁，支持并鼓勵舉辦類似的夜市活動。讓企業(yè)通過市場作用自發(fā)尋找商機，舉辦規(guī)模更大、形式更多樣、內(nèi)容更特色的主題夜市。例如“在高檔商場周邊發(fā)展引導形成‘藝術范’‘潮流味’濃厚的個性化攤主集聚區(qū)”[8]，和商圈形成差異化競爭，發(fā)展上互補，推動地攤經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。