蒙聰穎

（天津師范大學，天津 300387）

一、行政沒收的相關概念

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）在1996年正式頒布實施，其中規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財物”這類行政處罰方式，在理論界統(tǒng)稱為行政沒收。該條款為行政沒收提供了法律依據(jù)，標志著行政沒收制度在我國立法上終于得以正式確立，從此，行政沒收制度的實行有了明確的法律依據(jù)。

行政沒收在實踐中的主要運用方式是行政主體將違反法律、行政法規(guī)的行政相對人在進行違法活動時所獲得的違法所得以及相關非法財物無償收繳，最終這些沒收的違法所得和非法財物均歸國家所有。[1]該行政處罰行為具有強制性和無償性，沒收所得均要上繳國庫，所有權均屬于國家。

行政處罰是一種具有制裁性的行政處理方式，是行政主體依照法定權限和程序對違反行政法律規(guī)范但尚未構成犯罪的行政相對人給予行政制裁的行政處理。[2]行政處罰本質(zhì)上是行政機關為維護社會和諧穩(wěn)定，對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織所實施的一種懲戒行為。[3]在學理上，大致可以把行政處罰分為四種類型：自由罰、財產(chǎn)罰、行為罰和聲譽罰。行政沒收就屬于行政處罰中的財產(chǎn)罰。

二、我國行政沒收制度實施中出現(xiàn)的問題

為更直觀了解我國行政訴訟案件的發(fā)展趨勢，依據(jù)中國裁判文書網(wǎng)公開的法律文書，由Alpha統(tǒng)計生成表1的大數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月13日之前，從2009年到2018年這十年間，我國各級法院共審判了75186例與行政沒收相關的案件，基本呈逐年增長趨勢。

表1 2009年—2018年行政沒收案件數(shù)量統(tǒng)計表

截至2020年5月7日，通過在北大法寶上對“沒收”一詞進行檢索，地方法規(guī)規(guī)章就有32759篇，其他的規(guī)范性法律文件總數(shù)也是多達上萬篇，數(shù)量龐大，其中大部分均為行政沒收，且規(guī)定的內(nèi)容、實施和執(zhí)行以及救濟各不相同?？梢?，行政沒收制度的完善迫在眉睫。

（一）行政沒收制度的設定權被濫用

1994年，我國在起草《行政處罰法》的過程中，第一次提出了“設定”的概念，首次將“設定”一詞在立法條文中運用。設定權是規(guī)定權的一種，它是一種創(chuàng)設性權力，是指行政機關具有的在沒有任何法律、法規(guī)規(guī)定某種規(guī)范的情況下，享有的創(chuàng)制新的法律規(guī)范的權力。而具體規(guī)定權是在法律、法規(guī)已經(jīng)有了相關規(guī)定的前提下，對相關內(nèi)容作出更加明確具體的細化規(guī)定的權力。[4]

行政沒收制度在我國雖然已有20多年的歷史，但是對于行政沒收的前提主體、范圍、權限的具體設定卻一直含糊不清。《行政處罰法》在第10條至第13條中，對各類行政處罰在各級行政機關中可適用的種類和幅度作了相關規(guī)定。由此，不難看出，行政沒收的設定主體上至全國人大，下至地方政府，十分廣泛。并且涉及剝奪公民財產(chǎn)權的處罰方式本該審慎使用，但目前我國還沒有出臺統(tǒng)一的規(guī)范性文件規(guī)定行政沒收的性質(zhì)、類型、范圍、主體等實踐運用時應注意的問題，層級之間的標準仍比較模糊，這將導致各級機關之間可能會因信息不通暢，對設定行政沒收的種類、幅度等問題存在巨大差別甚至相互矛盾，使得處罰力度不對等、不公平。更嚴重的是有些機關根本沒有設定權，卻也擅自設定了行政沒收的立法性條文，這將嚴重侵害行政相對人的權益。

行政沒收作為一種為了維護社會公共利益而對私人財產(chǎn)剝奪的行政行為，本該被謹慎使用，但現(xiàn)實情況卻是被濫用，甚至一些村規(guī)民約中也有關于行政沒收的相關規(guī)定，很明顯該等級是不屬于《行政處罰法》及《立法法》中規(guī)定的可以設定行政沒收的級別，過分地剝奪公民的私有財產(chǎn)，只會導致公權力對私有財產(chǎn)的過度侵犯和占有，促使行政沒收的隨意化。

（二）行政沒收的范圍不夠明確

《行政處罰法》中對行政沒收的范圍做了如下規(guī)定，即“沒收違法所得、沒收非法財物”，但沒有明確界定何為違法所得，何為非法財物。在執(zhí)行行政沒收的過程中，如何確定行政相對人的合法所有財產(chǎn)和違法所得及合法財物和非法財物，成為執(zhí)法者的一大難題。在沒有相關法律法規(guī)加以界定這一概念的情況下，執(zhí)法者有極大的裁量權，這給人為的主觀判斷提供了巨大的空間，無疑為行政沒收制度帶來了無窮的隱患。

人為的判斷可能出現(xiàn)范圍的過度擴大，促使行政沒收所要實現(xiàn)的公共利益過度侵害個人利益，形成極度的不對等；或是行使的范圍太小，達不到行政處罰中懲罰與教育相結合的目的。因此，如何讓行政沒收實現(xiàn)行政法中的比例原則顯得尤為重要。

（三）行政沒收的聽證制度尚不健全

所謂行政處罰聽證是指行政機關在做出行政處罰決定之前，以類似法庭審判的非正式的會談等方式聽取行政相對人的意見。[5]《行政處罰法》第42條明確規(guī)定的可以要求聽證的有“責令停產(chǎn)停業(yè)”“吊銷許可證或者執(zhí)照”“較大數(shù)額罰款”，而行政處罰的種類遠不止這三種，該條款中并未明確其余的處罰種類是否可以要求聽證，該法中其他條款或是《司法行政機關行政處罰聽證程序規(guī)定》等文件中均沒有關于行政沒收應適用聽證程序的明確規(guī)定。

有法院對沒收較大數(shù)額財產(chǎn)是否應當適用聽證程序發(fā)表了以下觀點：雖然《行政處罰法》第42條沒有明確要求必須舉行聽證，但也并未明確不可申請聽證，而且在列舉的三種后加了“等”字，應當是指與列舉事項產(chǎn)生同等影響力的行政處罰。該法院認為，沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)對公民的切身利益將產(chǎn)生實質(zhì)性影響，與前述三種處罰種類具有同等嚴重性，應當保障行政相對人充分行使陳述權和申辯權，保證行政處罰決定的合法性和合理性。

行政沒收與公民財產(chǎn)權息息相關，聽證程序的不完善會促使社會矛盾的激化，完善相關的聽取意見制度刻不容緩。

三、行政沒收制度的完善路徑

（一）設立《行政沒收實施條例》，實行備案審查制

通過前文的分析，可以看出，有一部分問題的出現(xiàn)是由于沒有設定權的主體設定了行政沒收制度，或是有設定權的主體超越其可以設定的范圍設定行政沒收的幅度。這些問題歸根結底還是我國沒有對行政沒收制度加以詳細化規(guī)范化，使得各級行政機關也不清楚自身是否具有設立行政沒收的權力。設立《行政沒收實施條例》，將與行政沒收相關的問題都加以明文規(guī)定，厘清權利義務關系，具有現(xiàn)實意義。

在憲法備案審查制這個大背景下，也應借鑒憲法審查制的相關精神，加強對相關行政沒收制度的法律法規(guī)的審查，努力實現(xiàn)事前監(jiān)督的作用，將問題在立法層面加以解決，提高立法的質(zhì)量，促進執(zhí)法質(zhì)量的升華。按照《立法法》的規(guī)定，對不符合《行政處罰法》相關規(guī)定的設計行政沒收的規(guī)范，及時撤銷或是廢除，避免糾紛的發(fā)生，實現(xiàn)社會的公平正義。例如湘潭縣人民政府2019年公布的規(guī)范性文件清理結果的決定中，就包括了該縣人民政府2009年8月7日在第十四屆十一次常務會議討論通過的《湘潭縣縣級非稅收入預算管理暫行辦法》，該辦法第14條的規(guī)定明顯屬于沒有行政沒收設定權力的層級擅自設定行政沒收立法性條文的情況。同時，還應發(fā)揮司法機關在案件審判中發(fā)現(xiàn)問題的作用，通過案件去發(fā)現(xiàn)法律漏洞，完善相關規(guī)范。

（二）參照其他法律對沒收范圍進行確認

根據(jù)《行政處罰法》的有關司法解釋，可以把“非法財物”總結為違法行為人所占有的違禁品和實施違法行為的工具、物品，不包括加工、生產(chǎn)的產(chǎn)品和經(jīng)營的商品。但對“違法所得”卻沒有如此詳細的規(guī)定。因此在學術界，違法所得的定義也是百家爭鳴，歸納起來主要有以下幾類：以姜明安教授為代表提出了“利益說”，他認為違法所得是指違法行為人從事非法經(jīng)營等獲得的利益；[6]在此基礎上，葉必豐教授明確指出，該觀點中的“利益”特指物質(zhì)利益；[7]另一種觀點則認為違法所得應當包括違法行為人所投入的成本和產(chǎn)生的收益，此種學說概括為“收入說”，但此種學說將成本也一并歸入違法所得中的做法明顯不符合行政法中比例原則的要求；還有一種比較折中的學說，即“違法所得分析說”，主張的是分情況來區(qū)別對待，認為一般情況下違法所得應當僅指通過違法手段獲得利益的部分，但是在一些特殊情況下，也應考慮將成本納入違法所得的范圍。

在處理行政案件的過程中，應學會采用聯(lián)系的觀點看問題，雖然在行政法中該概念尚不明確，但是法律之間的精神是相通的，可以從其他設定得較為完善的法律及相關規(guī)定中學習借鑒，使行政機關作出的行政行為更符合法理要求。

在“兩高”發(fā)布的違法所得沒收程序司法解釋中做的有關刑事沒收程序的若干規(guī)定中，參考聯(lián)合國相關公約，明確了在刑事案件中“違法所得”認定的三種情形：一是包括實施犯罪直接或者間接產(chǎn)生、獲得的任何財產(chǎn)；二是轉變、轉化后的財產(chǎn)；三是來自違法所得轉變、轉化后的財產(chǎn)收益，或者來自與違法所得相混合財產(chǎn)中違法所得相應部分的收益。

（三）確立行政沒收的聽證制度

行政聽證是程序正義的核心，在充分保障相對人申辯權利的同時，行政聽證使行政處罰的公開性和透明性更強，對執(zhí)法者的約束也更強，從而提升作出決策的合法和合理性，同時緩解執(zhí)法人員和行政相對人的矛盾糾紛。

行政處罰過罰相當才能實現(xiàn)懲戒違法者、維護社會秩序的目的。而在執(zhí)法過程中，要實現(xiàn)“罪責罰相一致”，才能保證處罰符合比例原則，實現(xiàn)社會公正。然而，公正的實現(xiàn)僅靠單個人的主觀能動性加以判斷是不可能的，只有使程序正義最大程度規(guī)范化，才能更靠近實質(zhì)正義。從行政沒收制度來看，行政沒收是國家行政機關作出的行為，其具有強制性與無償性，同時也是對公民財產(chǎn)剝奪的行為，而如何實現(xiàn)適當性，在執(zhí)法中就成為了一個不可回避的問題。只有兼顧公共利益的實現(xiàn)與個人利益的保護，才是真正的公平正義。在這個權衡過程中，為了保證決定作出的程序科學、合理，將聽證制度作為保證程序正義的保證制度，無疑是最佳的選擇。只有允許相對人充分行使抗辯權，聽取相對人的申辯和理由，才能兼顧法理與情理，實現(xiàn)司法審判在法治社會中的目標，即“讓每一個公民都能感受到公平正義”。

四、結語

行政沒收制度在我國已經(jīng)有20多年的歷史，并且被廣泛運用，但一直以來，由于國家沒有出臺相關運用的細則，使得行政沒收制度被濫用，甚至成為權力尋租設租的途徑，如此發(fā)展下去將不利于國家穩(wěn)定和長遠發(fā)展。行政沒收中出現(xiàn)的問題不容忽視，筆者認為應該重視該問題所造成的影響，通過立法層面加以規(guī)范，減少滋生腐敗的空間，運用聽證制度廣泛聽取相對人的意見，謹慎地作出行政處罰決定，才能實現(xiàn)實質(zhì)公平與正義。