陶玉明

作為深化農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，農(nóng)房不動產(chǎn)登記事關(guān)廣大人民群眾的切實(shí)利益，為農(nóng)民財產(chǎn)編織了“保護(hù)網(wǎng)”。2014年，南京市六合區(qū)被確定為江蘇省首批4個農(nóng)房和宅基地統(tǒng)一登記試點(diǎn)地區(qū)之一。經(jīng)過多年探索，六合區(qū)逐步摸索出“三級確認(rèn)”“人民調(diào)解”等工作方法，成功破解了阻礙農(nóng)房不動產(chǎn)登記的歷史遺留問題。目前，全區(qū)9個街鎮(zhèn)農(nóng)房總計約12.7萬宗，權(quán)籍調(diào)查工作全面完成;初審上報省自然資源廳核定符合登記68928宗，共登簿制證66129本，頒證率達(dá)96%，位列全省第一，基本實(shí)現(xiàn)全區(qū)農(nóng)房不動產(chǎn)登記“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”。

專班聯(lián)動合力攻堅(jiān)

農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作自始至終得到省市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和各部門的高度重視和積極支持。六合區(qū)專門成立了由區(qū)委書記擔(dān)任組長、相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人和各街鎮(zhèn)黨（工）委書記為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺工作方案，明確組織領(lǐng)導(dǎo)、人員和設(shè)備保障要求，確定發(fā)證工作時間節(jié)點(diǎn)，以目標(biāo)倒逼進(jìn)度。

公安部門打破數(shù)據(jù)壁壘，各街鎮(zhèn)派出所以戶為單位，分村組批量提供農(nóng)戶戶籍證明，供收件組現(xiàn)場查詢，節(jié)省辦理時間，加快收件速度;司法部門延伸調(diào)解服務(wù)，各街鎮(zhèn)司法所安排精英骨干，以村為單位下沉到村部進(jìn)行人民調(diào)解，節(jié)約群眾時間、減輕群眾負(fù)擔(dān)。

作為牽頭部門，市規(guī)劃和自然資源局六合分局安排專人定期到各街鎮(zhèn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、設(shè)備調(diào)試和系統(tǒng)維護(hù)工作，確保系統(tǒng)流暢運(yùn)行，并安排專業(yè)技術(shù)人員常駐各街鎮(zhèn)登記大廳，及時修改圖件和數(shù)據(jù)庫，全力保障數(shù)據(jù)圖件準(zhǔn)確、登記有序開展。同時倒排日均發(fā)證量，督促街鎮(zhèn)專班、國土所人員加班加點(diǎn)趕進(jìn)度，按周通報督查，以通報倒逼責(zé)任落實(shí)。

工作落實(shí)在基層、落實(shí)靠基層。各街鎮(zhèn)均成立了由黨（工）委書記任組長的工作專班，結(jié)合各自實(shí)際情況制定工作方案，從各職能部門抽調(diào)至少16名業(yè)務(wù)骨干，成立登記工作小組，圍繞“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”的工作目標(biāo)，時間上采用“5+2”“白+黑”模式，系統(tǒng)錄入采用流水線工作方法提高效率。部分街鎮(zhèn)還采用聘請專業(yè)隊(duì)與街鎮(zhèn)抽調(diào)人員分工合作的方式，全力推進(jìn)。

六個“統(tǒng)一”規(guī)范運(yùn)行

此前，六合區(qū)集體土地使用證與房屋所有權(quán)證由不同部門頒發(fā)，缺少統(tǒng)一的調(diào)查技術(shù)規(guī)范和完整的房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，同時全區(qū)約98%的農(nóng)房已發(fā)生權(quán)利主體、建筑現(xiàn)狀改變等，前期頒發(fā)的權(quán)利證書已失去現(xiàn)勢性，不能充分發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的作用。

堅(jiān)持“工作開展到哪里，工作專班、試點(diǎn)政策就覆蓋到哪里”的工作原則，六合區(qū)先后印發(fā)了《關(guān)于橫梁街道黃中社區(qū)宅基地和房屋統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作相關(guān)問題的處理意見》《關(guān)于橫梁街道上馬社區(qū)等四個村居農(nóng)村宅基地和房屋統(tǒng)一登記擴(kuò)大試點(diǎn)工作相關(guān)問題的處理意見》《六合區(qū)農(nóng)村宅基地和房屋統(tǒng)一登記遺留問題的處理意見》等，從確權(quán)登記必備條件、不予確權(quán)登記的情形、面積認(rèn)定、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定、確認(rèn)程序、人民調(diào)解適用范圍等方面進(jìn)行明確規(guī)定，為登記發(fā)證工作提供了依據(jù)和遵循。

為提高登記數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性，充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，2020年，六合區(qū)按照“統(tǒng)一調(diào)查規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一軟件平臺、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策口徑、統(tǒng)一檔案管理”的“六統(tǒng)一”要求，對全區(qū)所有農(nóng)房統(tǒng)一換發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房不動產(chǎn)登記規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化運(yùn)行。

上門服務(wù)便民利民

有序推進(jìn)農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作，必須贏得群眾的理解和支持。六合區(qū)組織各街鎮(zhèn)專班成員挨家挨戶主動上門宣傳相關(guān)政策，召開群眾動員大會，并將辦理流程等列成清單、印制成冊，送到群眾手中，極大地提高了群眾的參與熱情。

農(nóng)房登記需求集中分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民到區(qū)政務(wù)服務(wù)中心辦理登記業(yè)務(wù)難免需要奔波。為方便大家就近辦理，市規(guī)劃和自然資源局六合分局除了設(shè)立農(nóng)房登記咨詢熱線，還指導(dǎo)各街鎮(zhèn)搭建登記受理工作班子，在各村部開展集中受理登記工作。各街鎮(zhèn)在集中受理點(diǎn)配備了打印設(shè)備，提供免費(fèi)復(fù)印服務(wù)。同時還專門成立了志愿者隊(duì)伍，為年老體弱的村民提供代辦服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)房不動產(chǎn)總登記“一站式”辦理，讓群眾足不出村即可辦理登記事宜。

2020年，六合區(qū)全面完成推進(jìn)農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和登記發(fā)證任務(wù)。今年，在確保疫情防控和安全生產(chǎn)的前提下，六合區(qū)將進(jìn)一步提高收件率，推行農(nóng)房不動產(chǎn)登記常態(tài)化，維護(hù)好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，使農(nóng)民在發(fā)展中共享改革紅利，激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力。

“三級確認(rèn)”保障權(quán)利

針對無審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不全的宅基地和房屋，按常規(guī)程序需補(bǔ)辦完善審批手續(xù)方可登記，而補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)際面臨很多問題。一是規(guī)劃保留村莊外翻改建房屋不符合規(guī)劃無法審批;二是宅基地和農(nóng)房面積超過面積標(biāo)準(zhǔn)無法審批;三是規(guī)劃點(diǎn)內(nèi)符合條件的農(nóng)房補(bǔ)辦審批手續(xù)，需經(jīng)村民小組、村委會、街鎮(zhèn)三級審核，然后報經(jīng)不同部門批準(zhǔn)，申請材料多、程序煩瑣、周期長。

按照六合區(qū)政府出臺的處理意見，對于基本符合宅基地申請條件但無審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不全的宅基地和房屋，以組、村（居）、鎮(zhèn)（街）逐級認(rèn)定的方法，確認(rèn)登記申請人的身份、家庭的人口狀況、房屋建設(shè)年代、登記的面積以及分戶等內(nèi)容。具體流程為：村（居）民申報—村民小組核實(shí)—村（居）委會初審—街道辦事處組織建管所和國土所審核（建管所核定允許登記的房屋面積和幢號，國土所審核土地權(quán)屬性質(zhì)、地類是否非農(nóng)用地、核定宅基地登記面積），經(jīng)公示無異議后確認(rèn)。

“三級確認(rèn)”方法解決了農(nóng)村宅基地權(quán)屬來源證明不齊或缺失的歷史遺留問題，有效保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。一是確保無權(quán)源農(nóng)戶及規(guī)劃點(diǎn)外農(nóng)戶的基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其不動產(chǎn)登記的現(xiàn)實(shí)需求;二是在登記面積認(rèn)定上與現(xiàn)行審批管理政策相銜接，在現(xiàn)行政策框架內(nèi)最大限度保障農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán);三是在操作上符合村民自治原則，簡化程序、縮短周期。

“人民調(diào)解”惠民減負(fù)

“人民調(diào)解”制度是解決農(nóng)戶家庭內(nèi)部不動產(chǎn)權(quán)利歸屬的簡便易行方法，既具有法律效力，也符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求。六合區(qū)在試點(diǎn)地區(qū)已受理的登記發(fā)證案件中，有近10%的宗地存有兩證名稱不一致、繼承、購買、交換等情形，統(tǒng)一登記需對宅基地和房產(chǎn)所有權(quán)人進(jìn)行變更。一般情況下，需要通過權(quán)利人承諾、具結(jié)書或公證程序后，辦理變更或轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但是實(shí)際操作時問題較多。首先，承諾、具結(jié)具有一定的登記風(fēng)險。其次，公證所需費(fèi)用較高，增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。最后，公證程序周期較長。一般符合條件的需15日才能出具公證書。同時，權(quán)證不全或遺失的，按現(xiàn)行的辦證程序和審批制度，無法補(bǔ)辦權(quán)證或完善建房用地手續(xù)的，缺乏公證前置條件，無法公證。

針對兩證名稱不一致、繼承、購買、交換等情況，為實(shí)現(xiàn)“房地一體”和主體一致，在家庭所有成員達(dá)成一致意見的前提下，由村民委員會召集家庭所有成員，街鎮(zhèn)司法所通過逐個詢問制作筆錄，出具《人民調(diào)解協(xié)議書》，作為宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記申請人的身份證明材料，明確統(tǒng)一登記權(quán)利主體。

（作者系南京市規(guī)劃和自然資源局六合分局副局長） 責(zé)任編輯：張寧