林琰，董加云

(福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福州 350002)

強(qiáng)制性措施與“一刀切”的生態(tài)補(bǔ)償是傳統(tǒng)林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程的主要手段，但忽視了利益主體間差異化的動(dòng)機(jī)及能力[1-2]，導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)益受到侵害、生計(jì)缺少保障[3-6]，同時(shí)政府監(jiān)管不力也使生態(tài)成果難以維護(hù)[7-11]。因此，充分考慮農(nóng)戶權(quán)益與多主體訴求成為政策可持續(xù)的關(guān)鍵[12-17]。隨著森林生態(tài)保護(hù)政策不斷地完善，政策工具正由管制性工具向市場(chǎng)工具、公眾參與過(guò)渡，鼓勵(lì)將市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制引入生態(tài)補(bǔ)償，并組合利用政策工具以回應(yīng)農(nóng)民的多元訴求[18-22]；同時(shí)，在森林生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施過(guò)程中，政府的主導(dǎo)角色正向以強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)、引導(dǎo)公眾參與、完善社會(huì)保障體系的輔助角色轉(zhuǎn)變[23-25]。然而，鮮有研究關(guān)注地方政府治理能動(dòng)性及其對(duì)生態(tài)成果維護(hù)的成效，且政策工具組合的實(shí)踐也有待補(bǔ)充，聚焦政策可持續(xù)與多主體訴求表達(dá)間關(guān)系，梳理主要利益相關(guān)者訴求、分析政策內(nèi)容與成效以闡述構(gòu)建多元利益協(xié)同共生關(guān)系的實(shí)踐路徑，對(duì)建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。2015年，福建省啟動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林(簡(jiǎn)稱區(qū)位林)的收儲(chǔ)試點(diǎn)，旨在完善森林生態(tài)功能并解決限伐或禁伐的65.16萬(wàn)hm2[26]區(qū)位林中70%的近成過(guò)熟林變現(xiàn)問(wèn)題[26]，破除政府生態(tài)訴求與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)訴求的對(duì)立情況。然而，收儲(chǔ)資金籌措難、模式單一、管護(hù)低效等[27-29]仍威脅著政策延續(xù)性。福建省順昌縣作為南方集體林區(qū)的重點(diǎn)林業(yè)縣，區(qū)位林總面積位居全省縣域排名第4名[26]。2017年，因有限財(cái)政同緊迫的收儲(chǔ)任務(wù)、頻繁的訴求反饋間難適配等問(wèn)題倒逼地方政府確定以順昌縣國(guó)有林場(chǎng)(簡(jiǎn)稱縣國(guó)有林場(chǎng))為施策主體，以國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升項(xiàng)目為政策支點(diǎn)，引入政策性金融、優(yōu)化施策成本-收益結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新定價(jià)機(jī)制及收儲(chǔ)模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶的資產(chǎn)變現(xiàn)訴求與產(chǎn)權(quán)控制訴求，增強(qiáng)了地方政府的治理能效，優(yōu)化了縣國(guó)有林場(chǎng)作為施策者的成本-收益結(jié)構(gòu)，激活了政策活力。順昌縣在區(qū)位林收儲(chǔ)方面的實(shí)踐破除了其他縣在區(qū)位林收儲(chǔ)中農(nóng)民權(quán)益難保障、生態(tài)效益難鞏固的共性問(wèn)題，平衡各方訴求以根除森林生態(tài)保護(hù)政策下各利益相關(guān)者間潛在的矛盾，故治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)省域生態(tài)文明建設(shè)具有借鑒意義。因此，于2018年1—3月、2020年1月及同年5月，通過(guò)對(duì)10位關(guān)鍵人物的半結(jié)構(gòu)式訪談，收集了福建省順昌縣區(qū)位林分布情況、收儲(chǔ)方案與進(jìn)度、農(nóng)戶認(rèn)知與評(píng)價(jià)等相關(guān)材料?；诖耍崂碇饕嫦嚓P(guān)者訴求，然后進(jìn)一步分析政策內(nèi)容與成效，從而探討地方森林生態(tài)保護(hù)政策在實(shí)現(xiàn)多元利益相關(guān)者互惠共生、互利共贏的可行路徑，為各地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供參考。

1 主要利益相關(guān)者訴求及關(guān)系

區(qū)位林收儲(chǔ)的直接利益相關(guān)者包括縣林業(yè)局、縣國(guó)有林場(chǎng)及農(nóng)戶。

1.1 主要利益相關(guān)者的訴求

縣林業(yè)局作為地方公共事務(wù)的治理主體與國(guó)家意志在地方的代表，生態(tài)文明話語(yǔ)體系的構(gòu)建使縣林業(yè)局具有最大化治理效能的訴求，即對(duì)提高生態(tài)價(jià)值和保障農(nóng)民權(quán)益的期許。具體表現(xiàn)為縣林業(yè)局致力于協(xié)調(diào)多利益相關(guān)者訴求以構(gòu)建兼具公平性與靈活性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系，以化解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間矛盾，提高森林的生態(tài)公共服務(wù)供給能力。

縣國(guó)有林場(chǎng)作為國(guó)家培育和保護(hù)森林資源的縣屬國(guó)有林業(yè)企業(yè)，受縣林業(yè)局的行政引領(lǐng)，是林業(yè)政策的具體執(zhí)行者，其主要訴求體現(xiàn)在生態(tài)訴求和經(jīng)濟(jì)訴求兩方面。在具有公益性質(zhì)的生態(tài)訴求方面，表現(xiàn)為縣國(guó)有林場(chǎng)的功能性質(zhì)賦予其對(duì)保障空間、提升生態(tài)質(zhì)量與改善生態(tài)功能的訴求；在具有營(yíng)利性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)訴求方面，表現(xiàn)為縣國(guó)有林場(chǎng)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的全民所有制企業(yè)，其在主張森林生態(tài)功能的同時(shí)也希望通過(guò)收儲(chǔ)提升村企合作粘合度，并依托國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升項(xiàng)目開(kāi)展林下經(jīng)濟(jì)、大徑材培育等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以克服施策的邊際成本、實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益。

農(nóng)戶作為區(qū)位林的權(quán)屬人，在區(qū)位林收儲(chǔ)試點(diǎn)中始終處于被動(dòng)地位，其主要訴求包括以兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)訴求和對(duì)產(chǎn)權(quán)差異化的控制訴求，故收儲(chǔ)價(jià)格及模式所能實(shí)現(xiàn)的訴求回應(yīng)程度是影響農(nóng)戶對(duì)區(qū)位林經(jīng)營(yíng)決策的關(guān)鍵因素。

1.2 主要利益相關(guān)者的關(guān)系

縣林業(yè)局、縣國(guó)有林場(chǎng)、農(nóng)戶均對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的生態(tài)質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。然而，不同利益主體對(duì)森林資源的價(jià)值判斷存在分歧，并演化為縣林業(yè)局與縣國(guó)有林場(chǎng)、縣林業(yè)局與農(nóng)戶、農(nóng)戶與縣國(guó)有林場(chǎng)間復(fù)雜的利益關(guān)系。

首先，縣林業(yè)局與縣國(guó)有林場(chǎng)間存在行政關(guān)聯(lián)，具有對(duì)立、統(tǒng)一的訴求。第一，行政配置與權(quán)力壓制下縣國(guó)有林場(chǎng)成為政策執(zhí)行者，落實(shí)政策以優(yōu)化生態(tài)結(jié)構(gòu)成為二者的一致訴求。然而，收儲(chǔ)任務(wù)被納入年終考評(píng)范疇并與績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，而有限資源難同任務(wù)指標(biāo)相匹配，致使雙方關(guān)系趨于緊張。第二，縣國(guó)有林場(chǎng)在收儲(chǔ)山場(chǎng)的管理中扮演重要角色，政策效能最大化需以治理主體的協(xié)同性、能動(dòng)性為前提，而且縣林業(yè)局需對(duì)縣國(guó)有林場(chǎng)關(guān)于增加組織資源、最小化施策成本的訴求作出回應(yīng)。

其次，縣林業(yè)局與農(nóng)戶間存在顯著的利益沖突，其主要源自于多主體間有限理性結(jié)果的不一致。行政區(qū)劃過(guò)分干預(yù)農(nóng)戶對(duì)林地、林木的權(quán)利配置，強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感使農(nóng)戶產(chǎn)生最大化生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V求，并同預(yù)算約束下縣林業(yè)局的有限治理相沖突。

最后，農(nóng)戶與縣國(guó)有林場(chǎng)間存在潛在矛盾?？h國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)嵌于縣域內(nèi)的各自然村，限制性保護(hù)政策下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)價(jià)值的兌現(xiàn)程度直接影響二者的長(zhǎng)期博弈均衡，并作用于改革后期的生態(tài)成果維護(hù)工作。

2 收儲(chǔ)政策中多元利益共生的實(shí)現(xiàn)路徑

2.1 以金融支持與政策組合優(yōu)化治理主體協(xié)同性

2.1.1 利用政策性金融優(yōu)化政策效能

2016年，順昌縣被確定為區(qū)位林收儲(chǔ)的省級(jí)試點(diǎn)單位，獲得由福建省林業(yè)廳按1.58萬(wàn)元/hm2標(biāo)準(zhǔn)逐年劃撥的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。然而，參照同年順昌縣對(duì)1～3年樹(shù)齡的區(qū)位林的收儲(chǔ)價(jià)格，專項(xiàng)補(bǔ)助僅可抵扣65.83%的收儲(chǔ)單價(jià)，資金缺口需由縣林業(yè)局自行填補(bǔ)。在財(cái)政約束下，區(qū)位林收儲(chǔ)試點(diǎn)計(jì)劃的任務(wù)目標(biāo)(即從2016年起至2025年結(jié)束，每年籌集2000萬(wàn)元的資金、贖買(mǎi)666.67 hm2的區(qū)位林)極難實(shí)現(xiàn)。2016年，順昌縣僅完成104.09 hm2區(qū)位林的收儲(chǔ)工作，年度收儲(chǔ)量同縣域內(nèi)1.77萬(wàn)hm2的區(qū)位林總面積差距懸殊，收儲(chǔ)試點(diǎn)亟需攻克財(cái)政困境這一難題。

2017年，福建省南平市政府高度重視收儲(chǔ)試點(diǎn)工作，出臺(tái)了《南平市國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程項(xiàng)目工作方案》《南平市國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程項(xiàng)目重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買(mǎi)項(xiàng)目實(shí)施辦法(試行)》和《南平市國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程項(xiàng)目國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款項(xiàng)目資金管理辦法(試行)》等政策，將區(qū)位林收儲(chǔ)列為儲(chǔ)備林項(xiàng)目的主要任務(wù)并規(guī)范了收儲(chǔ)范圍、集資、方式、程序。這些政策激發(fā)了順昌縣獲取政策性金融、破除集資困境、推動(dòng)多元化制度創(chuàng)新的積極性。

表1 順昌縣區(qū)位林收儲(chǔ)資金來(lái)源構(gòu)成/萬(wàn)元

2017年，順昌縣依托儲(chǔ)備林項(xiàng)目以4.90‰的月利率從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸得1.07億元的林業(yè)貸款(表1)；與2016年相比，2017年、2018年區(qū)位林的收儲(chǔ)金額分別增長(zhǎng)至1.15億元和0.46億元，實(shí)現(xiàn)了7.82倍與2.53倍的顯著增長(zhǎng)；同時(shí)，2016—2018年，順昌縣區(qū)位林收儲(chǔ)項(xiàng)目獲得的省廳專項(xiàng)補(bǔ)助資金占收儲(chǔ)總金額的比例分別為61.69%、7.08%、6.91%?？梢?jiàn)，順昌縣區(qū)位林年度收儲(chǔ)總金額大幅提升，而且引進(jìn)政策性銀行貸款后，政策性銀行貸款占收儲(chǔ)總金額的平均比例達(dá)到93.00%，收儲(chǔ)項(xiàng)目所需資金不再占用林業(yè)部門(mén)自有資金，顯著弱化了收儲(chǔ)項(xiàng)目對(duì)上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的依賴度。此外，2017年，順昌縣以4 612.98萬(wàn)元的收儲(chǔ)資金超額完成南平市安排的區(qū)位林年度收儲(chǔ)任務(wù)，其中實(shí)際贖買(mǎi)面積占計(jì)劃面積的164.00%，實(shí)際租賃面積占計(jì)劃任務(wù)的102.93%。說(shuō)明儲(chǔ)備林項(xiàng)目使順昌縣的財(cái)力資源與政治任務(wù)得以整合優(yōu)化，收儲(chǔ)政策效能顯著提高，緩解了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)訴求間的矛盾。

2.1.2 以政策“組合拳”最小化施策成本

基于縣國(guó)有林場(chǎng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、技術(shù)專業(yè)性以及政策敏銳度，順昌縣林業(yè)局統(tǒng)籌多項(xiàng)扶持政策，削減縣國(guó)有林場(chǎng)的施策負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化縣國(guó)有林場(chǎng)與縣林業(yè)局間的治理協(xié)同性，具體表現(xiàn)為：第一，縣林業(yè)局充分利用造林補(bǔ)助、撫育補(bǔ)助、森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升示范項(xiàng)目補(bǔ)助及營(yíng)造林貸款貼息政策以削減施策主體的邊際成本；第二，由縣國(guó)有林場(chǎng)對(duì)收儲(chǔ)后的區(qū)位林按生態(tài)林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)營(yíng)管理方案，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)可預(yù)期性以獲取采伐指標(biāo)的優(yōu)先審批權(quán)，從而削弱森林生態(tài)保護(hù)政策的變現(xiàn)約束。

對(duì)施策成本最小化的把控激活了縣國(guó)有林場(chǎng)對(duì)盤(pán)活森林資產(chǎn)的積極性，強(qiáng)化了優(yōu)化生態(tài)結(jié)構(gòu)的政策初衷。順昌縣人民政府《關(guān)于印發(fā)順昌縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買(mǎi)實(shí)施方案的通知》要求，對(duì)采伐受限的區(qū)位林實(shí)施擇伐、小塊狀皆伐并補(bǔ)種鄉(xiāng)土綠化樹(shù)種、非木質(zhì)利用樹(shù)種，以滿足闊葉林覆蓋率不低于40%的區(qū)位要求。改造提升對(duì)林分結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提升了森林的生態(tài)景觀功能，成為縣國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游的新契機(jī)，并最終回應(yīng)了縣林業(yè)局對(duì)治理效能最大化的根本訴求。

2.2 構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以整合多元價(jià)值取向

2.2.1 生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化以兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值

表2 順昌縣I、II類地幼齡林贖買(mǎi)價(jià)格變動(dòng)/萬(wàn)元·hm-2

收儲(chǔ)價(jià)格是對(duì)森林產(chǎn)權(quán)價(jià)值的貨幣體現(xiàn)，是政策對(duì)農(nóng)戶訴求回應(yīng)的直觀表現(xiàn)，是農(nóng)戶參與政策的關(guān)鍵動(dòng)力。為此，順昌縣林業(yè)局采取以市場(chǎng)價(jià)格為指導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)公允值對(duì)區(qū)位林的贖買(mǎi)最高指導(dǎo)價(jià)格予以逐年調(diào)整，從而弱化行政干預(yù)下生態(tài)效益外部性對(duì)農(nóng)戶的權(quán)益侵害，以彌合農(nóng)戶同縣林業(yè)局間就森林資源價(jià)值取向產(chǎn)生的分歧。具體表現(xiàn)為：在同樹(shù)齡的贖買(mǎi)價(jià)格層面，2016—2018年，順昌縣區(qū)位林贖買(mǎi)幼齡林(樹(shù)齡1～10年)的價(jià)格提升0.67～1.19倍(表2)，中齡林(樹(shù)齡11～20年)、近成過(guò)熟林(樹(shù)齡21年以上)的贖買(mǎi)價(jià)格也至少上漲1倍；在平均贖買(mǎi)價(jià)格層面，2017年順昌縣區(qū)位林贖買(mǎi)平均單價(jià)10.54萬(wàn)元/hm2，較2016年的0.08萬(wàn)元/hm2上漲了34.39%，是永安市、武夷山市等地區(qū)贖買(mǎi)平均單價(jià)的數(shù)倍。此外，順昌縣對(duì)優(yōu)質(zhì)林地、林木資源預(yù)留價(jià)格上調(diào)空間，即以交易指導(dǎo)價(jià)格為最高限價(jià)、允許贖買(mǎi)價(jià)格上浮5%～10%，從而強(qiáng)化了政策對(duì)農(nóng)戶關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)訴求的回應(yīng)。

2.2.2 收儲(chǔ)模式多元化以回應(yīng)差異化訴求

實(shí)施多元區(qū)位林收儲(chǔ)模式，以回應(yīng)群體對(duì)貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)控制的差異化訴求，提高施策精準(zhǔn)性。順昌縣區(qū)位林收儲(chǔ)模式包括一次性贖買(mǎi)、租賃、合作造林，能分別滿足農(nóng)戶對(duì)一次性兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值式出讓、產(chǎn)權(quán)完全讓渡式短期合作、股份參與式長(zhǎng)期合作的不同需求。⑴一次性贖買(mǎi)適用于對(duì)產(chǎn)權(quán)控制訴求弱、短期變現(xiàn)訴求強(qiáng)的農(nóng)戶。產(chǎn)權(quán)明晰、面積集中連片且不低于2 hm2、經(jīng)營(yíng)年限不低于5年(經(jīng)營(yíng)年限不足者需自行同集體協(xié)商以延長(zhǎng)承包期)的區(qū)位林，經(jīng)由縣國(guó)有林場(chǎng)技術(shù)人員的價(jià)值評(píng)估，將按年度公示的贖買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行一次性贖買(mǎi)償付與收儲(chǔ)。其本質(zhì)在于利用財(cái)政手段兌現(xiàn)林權(quán)價(jià)值，以克服森林生態(tài)保護(hù)政策下農(nóng)戶資產(chǎn)的變現(xiàn)渠道阻滯問(wèn)題，修正農(nóng)戶與縣林業(yè)局間就經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的價(jià)值分歧。由于一次性償付能較好回應(yīng)農(nóng)戶對(duì)資產(chǎn)的短期變現(xiàn)需求，贖買(mǎi)已成為農(nóng)戶參與區(qū)位林收儲(chǔ)的主要方式。2016—2017年，順昌縣共有53戶農(nóng)戶選擇了贖買(mǎi)，累計(jì)獲得贖買(mǎi)補(bǔ)償款5 081.91萬(wàn)元。⑵租賃適用于對(duì)產(chǎn)權(quán)控制訴求弱、短期變現(xiàn)訴求弱的農(nóng)戶。區(qū)位林的權(quán)屬人同縣國(guó)有林場(chǎng)簽訂為期三年、一次性給付的租賃協(xié)議，約定租期內(nèi)以不改變林木所有權(quán)為前提，明晰出讓方對(duì)山場(chǎng)的管護(hù)責(zé)任，并向縣國(guó)有林場(chǎng)完全讓渡山場(chǎng)的林地、林木使用權(quán)。租賃的本質(zhì)是以租約形式實(shí)現(xiàn)林地、林木經(jīng)營(yíng)權(quán)的短期讓渡，以貨幣補(bǔ)償兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，同時(shí)短期合作也能較好回應(yīng)農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)權(quán)控制的訴求，弱化農(nóng)戶的相對(duì)剝奪感。由于短期租賃中資金回籠速度慢，個(gè)體農(nóng)戶決策仍不考慮租賃，而集體決策需權(quán)衡成員訴求變化并保留部分對(duì)森林資產(chǎn)的控制權(quán)，故農(nóng)戶多以小組、聯(lián)戶形式參與租賃。以洋口鎮(zhèn)謝坊村和嵐下鄉(xiāng)夏墩村為例，這兩個(gè)村均將林改前向大戶和企業(yè)集中流轉(zhuǎn)的集體林，在林木采伐前預(yù)先分給村民，并由小組整合后租賃給林場(chǎng)。截至2017年12月31日，順昌縣共完成區(qū)位林租賃30筆，合計(jì)租賃林地727.40 hm2，發(fā)放租賃補(bǔ)助51.83萬(wàn)元，其中以村集體為租賃出讓方的區(qū)位林面積占6.53%。⑶合作經(jīng)營(yíng)適用于對(duì)產(chǎn)權(quán)控制訴求強(qiáng)、短期變現(xiàn)訴求弱的農(nóng)戶，包括針對(duì)中幼林的林木合作經(jīng)營(yíng)與針對(duì)采伐跡地的林地合作經(jīng)營(yíng)(表3)，具有農(nóng)戶保留股份不高于40%的基本要求。其本質(zhì)是以持續(xù)的林業(yè)資產(chǎn)性收益增加農(nóng)戶的生計(jì)保障，提高村財(cái)收入的穩(wěn)健性，發(fā)揮貨幣與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)對(duì)農(nóng)戶行為的引導(dǎo)，從而緩和社會(huì)生態(tài)需求同經(jīng)濟(jì)需求間矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，合作經(jīng)營(yíng)收益更多。但是，截至 2018年，順昌縣區(qū)位林的合作經(jīng)營(yíng)還比較少，且未有農(nóng)戶業(yè)務(wù)。原因在于：合作經(jīng)營(yíng)的回報(bào)周期長(zhǎng)、手續(xù)繁雜，對(duì)于農(nóng)戶而言不如一次結(jié)清或轉(zhuǎn)投其他方便。因此，農(nóng)戶的參與意愿極低，縣國(guó)有林場(chǎng)基層場(chǎng)是施行合作經(jīng)營(yíng)的主要對(duì)象。2018年，縣國(guó)有林場(chǎng)與元坑林場(chǎng)達(dá)成首筆面積為9.53 hm2的區(qū)位林合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，與農(nóng)戶的合作經(jīng)營(yíng)尚在推進(jìn)中。

表3 2018年順昌縣林地合作經(jīng)營(yíng)的分紅方式

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié)論

森林生態(tài)保護(hù)收儲(chǔ)政策中多元利益共生的實(shí)現(xiàn)路徑為：第一，引入政策性金融，滿足施策者的物質(zhì)需求，增強(qiáng)組織資源與任務(wù)指標(biāo)的適配性，以實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)改善治理效能的訴求；第二，利用政策“組合拳”，最小化治理主體的施策負(fù)擔(dān)，激活生態(tài)產(chǎn)品的創(chuàng)新活力，強(qiáng)化治理主體的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)治理主體對(duì)生態(tài)效益的一致訴求；第三，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)態(tài)定價(jià)機(jī)制，以回應(yīng)農(nóng)戶對(duì)足額貨幣補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)訴求；第四，構(gòu)建多元的區(qū)位林收儲(chǔ)模式，利用貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，滿足農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)權(quán)控制的差異化訴求。

3.2 政策啟示

順昌縣區(qū)位林收儲(chǔ)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的可操作性和可復(fù)制性。第一，縣國(guó)有林場(chǎng)作為傳統(tǒng)森工企業(yè)的現(xiàn)代形式，在地方林業(yè)發(fā)展中具有重要作用，在森林資源經(jīng)營(yíng)管理中也普遍具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)及人才優(yōu)勢(shì)等。但學(xué)界鮮有關(guān)注縣國(guó)有林場(chǎng)在森林生態(tài)保護(hù)中的優(yōu)勢(shì)，南方集體林區(qū)的改革試點(diǎn)應(yīng)加大對(duì)此類地方特色資源的開(kāi)發(fā)。第二，順昌縣依托國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程爭(zhēng)取的政策性銀行貸款，為政策實(shí)施提供穩(wěn)定、充足的資金來(lái)源。國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程輻射范圍為南平市轄區(qū)，順昌縣收儲(chǔ)的融資方式對(duì)同片區(qū)改革試點(diǎn)具有較強(qiáng)參考價(jià)值。開(kāi)發(fā)性和政策性金融貸款的支持范疇包括儲(chǔ)備林建設(shè)、森林質(zhì)量提升及其他各類林業(yè)和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策性融資路徑的探索。

3.2.1 發(fā)揮地方政府在公共事務(wù)中的治理能動(dòng)性

地方政府是位處國(guó)家與社會(huì)交界面上的直接行政主體[30]，壓力型體制下不相匹配的政治資源與政治任務(wù)誘生出地方政權(quán)的策略主義[31]，模糊了政策失敗、低效的原因。新時(shí)代背景下，林業(yè)保護(hù)性政策應(yīng)突出地方政府在維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益中的重要作用，重新審視官僚體系中“政治人”的特長(zhǎng)與觀點(diǎn)，側(cè)重對(duì)生態(tài)保護(hù)與民生指標(biāo)的考核評(píng)估，以晉升激勵(lì)驅(qū)動(dòng)地方政策創(chuàng)新[32]。同時(shí)，中央政府應(yīng)積極營(yíng)造寬松的改革環(huán)境，通過(guò)下放政治資源、分散行政權(quán)威，激勵(lì)地方政策創(chuàng)新對(duì)中央宏觀調(diào)控的靈活補(bǔ)充，鞏固地方政府在生態(tài)保護(hù)中權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主體角色[33-34]。

3.2.2 鼓勵(lì)激勵(lì)型政策工具的組合應(yīng)用

由于國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)制性政策工具使用已陷入困境，發(fā)展以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)型激勵(lì)和公眾參與式社區(qū)契約共管勢(shì)在必行。同時(shí)，林業(yè)多功能特性使利益主體產(chǎn)生異質(zhì)性訴求，而生計(jì)資本與生計(jì)壓力的復(fù)雜組合也使農(nóng)戶適應(yīng)性呈顯著差異，并對(duì)政府的多樣性制度供給提出要求。因此，以激勵(lì)為導(dǎo)向的政策工具組合應(yīng)用是保障農(nóng)戶權(quán)益、回應(yīng)多元訴求、突破生態(tài)保護(hù)瓶頸的重要手段。雖然，森林生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施已由以限制、禁止為特征的強(qiáng)制性工具逐漸過(guò)渡為以可持續(xù)森林認(rèn)證、碳匯交易、生態(tài)稅為代表的市場(chǎng)工具和以社區(qū)共管契約為代表的公眾參與[35]，多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展拓展了農(nóng)戶自主選擇空間[36]，也促進(jìn)了外部性的內(nèi)部化。但是，國(guó)內(nèi)對(duì)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)型工具的探索仍較滯后，政府應(yīng)扶持與引導(dǎo)生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品市場(chǎng)的建設(shè)，利用激勵(lì)型政策工具的組合以引導(dǎo)社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)[37]。

3.2.3 強(qiáng)調(diào)地方特色資源的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮

地方特色資源一般內(nèi)生于本土，適應(yīng)于地區(qū)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化，對(duì)行為人的決策具有正式或非正式的約束作用[38]。例如，彝族的畢摩文化在森林資源管理中起到重要約束作用，政府應(yīng)積極引導(dǎo)現(xiàn)代森林生態(tài)保護(hù)政策與傳統(tǒng)文化規(guī)范間的良性互動(dòng)，營(yíng)造多利益主體間、人與自然間的互利共生氛圍[39]。此外，普遍存在于南方集體林區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)，扎根于基層、服務(wù)于基層林業(yè)，同地區(qū)居民、村集體建立長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，在森林資源的經(jīng)營(yíng)管護(hù)上兼具信息優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)等。因此，各地在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中應(yīng)充分利用并發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)作用。