◎鄧大才

華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，武漢430079

反貧困、救濟窮人是國家的重要職能，但是對于如何反貧困、救濟窮人，西方發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家有重大區(qū)別，前者注重再分配和社會福利政策的調(diào)整，后者注重國家全方位介入市場和社會。在反貧困研究領(lǐng)域，二者存在重大差異，前者注重研究窮人的權(quán)利和機會獲得，后者注重考察扶貧政策和政府舉措；前者注重政治學(xué)的理論探討，后者注重非政治學(xué)的政策研究。本文試圖將理論與政策、政治權(quán)利和社會政策、政府與窮人結(jié)合起來，找到一條反貧困和救濟窮人的“第三條道路”。對此，本文以中國地方政府脫貧攻堅戰(zhàn)略為研究對象，考察政府和窮人在扶貧中的角色、功能及其組合模式。

一、文獻(xiàn)梳理與問題意識

(一)文獻(xiàn)梳理

學(xué)術(shù)界對于反貧困和救濟窮人的研究成果極為豐富，從主體來看主要有三類研究。

1.有效國家與反貧困。濟貧、扶貧是現(xiàn)代國家的重要職能，但該職能的確立是長期歷史發(fā)展下的實踐產(chǎn)物。古典經(jīng)濟學(xué)家主張“市場調(diào)節(jié)”和“小政府”，政府只當(dāng)“守夜人”“守門人”，能不管就不管，能少管就少管。市場調(diào)節(jié)失靈使人們認(rèn)識到，“市場調(diào)節(jié)”和“小政府”可能無法解決市場失靈問題?？枴げㄌm尼明確提出，要使“自由調(diào)節(jié)”的市場不致“毀滅”，國家要扮演更“積極”的“強制”角色，賦予“公民權(quán)利”[1]。20世紀(jì)30年代的大危機促使學(xué)者和政府對自由放任的市場經(jīng)濟進行反思，各國開始實施“新政”，政府通過財政支出及社會政策擴大就業(yè)，為窮人提供“公共保護”[2]。這類新政是對“市場調(diào)節(jié)”“小政府”理論的反動，學(xué)術(shù)界稱為“凱恩斯主義”。20世紀(jì)80年代，彼得·埃文斯等學(xué)者再次呼吁“找回國家”，主張實施“有效干預(yù)”，建立“有效國家”[3]。

波蘭尼、凱恩斯、埃文斯提出的“有效國家”是政府與市場、國家與社會的總體發(fā)展框架，保障窮人的再分配和社會政策只是服務(wù)于經(jīng)濟增長、發(fā)展和秩序目標(biāo)的手段。因此，學(xué)者專門從扶貧和反貧困的角度研究國家干預(yù)和有效國家。一是從經(jīng)濟增長和發(fā)展的角度考察有效國家。Yuen Yuen Ang認(rèn)為，“增長的良好治理”和“良好治理的增長”都無法解釋中國的發(fā)展，中國得以擺脫貧困在于建立起了一套適應(yīng)性極強的、“有指揮的即興發(fā)揮”的政治系統(tǒng)，即形成了所謂“中央搭臺，地方唱戲”的減貧與發(fā)展模式[4]。二是從打破社區(qū)隔離和社會排斥的角度考察有效國家。Cynthia M.Duncan的研究表明，要打破社區(qū)的隔離、社會排斥及代際貧困，需要外部干預(yù)，特別是需要聯(lián)邦政府制定反貧困政策，如舉辦公立學(xué)校、進行人力資本投資、投資公共領(lǐng)域和建立非營利性組織等[5]254-259。三是從政策類型的角度考察有效國家。Khoo Boo Teik的研究挑戰(zhàn)了“華盛頓共識”，指出減少貧窮最有效的辦法是實施普遍性社會政策，而不是針對性的、應(yīng)享盡享的辦法，而實施普遍性的社會政策需要強大的國家能力[6]。四是從制度安排的角度考察有效國家。Onalenna Selolwane指出，博茨瓦納的反貧困成效來源于有效的國家干預(yù)，其中，民主制度的擴大與問責(zé)起到了重要作用，政治性因素在反貧困方面的作用排在首位[7]。還有學(xué)者明確提出，反貧困最根本的途徑就是競爭性選舉和公共資源的制度化安排，前者建議從庇護主義扶貧轉(zhuǎn)向民主選舉和問責(zé)督促扶貧，后者體現(xiàn)為規(guī)范官僚的自由裁量權(quán)，實現(xiàn)公共資源的制度化安排，二者可以增強政府和官僚反貧困的自治水平和能力[8]。

還有學(xué)者從貧困產(chǎn)生的個人主義和結(jié)構(gòu)主義根源的角度考察國家和社會有效干預(yù)的必然性。David Brady等人批駁了個人主義的貧困理論，認(rèn)為貧困是一種政治結(jié)果，國家政治使貧困制度化，因此需要福利國家的慷慨和左派政治行動者的力量共同緩解貧困，包括國家管理風(fēng)險、以平等的方式組織資源分配并使之制度化等[9]180-181。Edward Royce反對貧困的個人主義觀點，堅持結(jié)構(gòu)主義觀點，認(rèn)為貧困是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和文化力量交織作用的結(jié)果，與貧困作斗爭最好的辦法不是改造窮人，而是改造社會，通過收入支持政策、公共產(chǎn)品政策、機會平等政策和賦權(quán)政策反貧困[10]2-3。

2.積極公民與反貧困。扶貧和反貧困是主體之間的多邊互動過程，有效國家雖然重要，但是公民的參與更為重要。Cynthia M.Duncan建議，扶貧需要打破隔離和社會排斥，需要更多的社區(qū)團體和組織通過培育民主參與習(xí)慣，建立公民參與規(guī)則，增進社區(qū)內(nèi)部的相互信任和積極溝通。在此基礎(chǔ)上，Cynthia M.Duncan提出了“積極公民”的概念[5]253-257。部分國內(nèi)學(xué)者也對扶貧過程中的公民積極參與進行了探討，如黃承偉、孫德超等人認(rèn)為，扶貧要注重調(diào)動貧困群體自身的能動性和主體性，通過在項目制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)賦予貧困群體知情權(quán)、選擇權(quán)、表達(dá)權(quán)和實踐權(quán)等，激發(fā)貧困群體的自主參與，以實現(xiàn)扶貧工作的長效化[11]。

更多的學(xué)者從貧困產(chǎn)生的個人主義和結(jié)構(gòu)主義根源的角度探討公民、窮人在扶貧中的角色問題。貧困的個人主義理論主張以個人行為解釋貧困，認(rèn)為貧窮是一種個人失敗，即貧窮是個人選擇或者行為的結(jié)果，如OECD(經(jīng)合組織)強調(diào)貧困者和家庭的個人特點，包括個人不努力、不思進取、不愿意工作、等靠要等行為是產(chǎn)生貧困的根本原因[9]14-16。

在OECD國家中，美國是不平等程度最高和窮人比例最高的國家。美國的反貧困為什么成效差，成為發(fā)達(dá)國家的“例外”？Alberto Alesina等人認(rèn)為，主要在于美國的個人主義文化：窮人就是懶惰，因此美國人不愿意通過再分配推動減貧[12]。Edward Royce認(rèn)為，對于許多美國人和政策制定者來說，貧窮是一種象征，是個人失敗的副產(chǎn)品。窮人遭受的苦難源于他們自己的缺點，政府只能適當(dāng)伸出援助之手，幫助窮人克服缺陷，但最終窮人要依靠自己實現(xiàn)自我完善，而不是依靠社會改革。Edward Royce則反對貧窮是由于窮人的道德缺陷、不良行為和劣等能力而造成的說法，認(rèn)為貧窮是一個社會問題[10]2-3。

這些學(xué)者的觀點可以概括為兩個方面：一是貧困的根源在于窮人的態(tài)度和選擇，窮人不是“積極公民”；二是反貧困先要改變窮人的態(tài)度和行為，促使其成為“積極公民”。學(xué)者們充分肯定了公民積極的心態(tài)和精神對于脫貧的重要作用。

3.有效國家與積極公民結(jié)合反貧困。很多學(xué)者從國家和窮人結(jié)合的角度進行研究。Steffen Mau通過對德國和英國的比較研究認(rèn)為，國家需要對窮人慷慨，并提供體面的生活，但是窮人也應(yīng)該努力工作，擺脫貧困[13]。Thomas A. Bryer從公民角度進行研究，認(rèn)為反貧困要重視公民權(quán)利，重視窮人參與，政府要向窮人授權(quán)，同時國家還要向地方政府和社區(qū)分權(quán)，從“最大可行參與”轉(zhuǎn)向“最大授權(quán)參與”[14]。雖然參與是公民個人的意愿和選擇，但是授權(quán)并提供參與的機會則需要負(fù)責(zé)任的政府。有學(xué)者認(rèn)為，將社會主義與資本主義結(jié)合起來，可以解決貧困問題[15]。前者是指有效國家，后者指有效市場。

Duncan認(rèn)為，要解決貧困問題，不能只有有效國家，也不能只有積極公民，要將二者有機結(jié)合起來，才能有效地反貧困。在他看來，所謂積極公民，是將個人和國家聯(lián)系在一起的權(quán)利和義務(wù)組合，包括納稅、遵守法律以及行使所有的政治權(quán)、公民權(quán)和社會權(quán)，對于積極公民的考察視角主要包括兩個維度，即參與和組織。所謂有效國家，是指能夠保障安全和法治，能夠設(shè)計和實施有效戰(zhàn)略確保包容性經(jīng)濟增長的國家。有效國家包括兩個維度，即責(zé)任和能力[5]11-15。

(二)本文的問題意識

從上述文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，解決貧困問題有三種方案：一是有效國家方案，大部分學(xué)者寄希望于國家推動減貧、脫貧；二是積極公民方案，貧困是窮人自己的選擇和行為的結(jié)果，反貧困最終要寄托于自我完善、自我解決；三是有效國家與積極公民結(jié)合方案。對此，Duncan有深入的研究，并明確提出了有效國家和積極公民結(jié)合共同減貧、脫貧的觀點。其中，有效國家主要指能力有效、責(zé)任有效；積極公民是指積極參與、積極加入組織。Duncan的研究并沒有向前拓展，尚未解決的問題有三點：一是有效國家、積極公民究竟包括哪些要件；二是有效國家、積極公民的要件組合對“有效性”“積極性”會產(chǎn)生什么影響；三是有效國家和積極公民的要件組合的扶貧效果如何。本文在Duncan的開拓性研究基礎(chǔ)上，聚焦于“有效政府”(有效地方政府的簡稱)和“積極窮人”，以中國地方政府的反貧困戰(zhàn)略為研究對象回答上述三個問題。

二、有效政府的要件與組合模式

西方學(xué)者的反貧困研究中對地方政府的考察并不多見，對于地方政府在反貧困中的作用，最具代表性的觀點是主張中央政府應(yīng)向地方政府放權(quán)、分權(quán)，賦予地方政府更多的資源及分配資源的權(quán)力[5]99-101。由于中央與地方分權(quán)及二者的目標(biāo)、偏好和權(quán)力資源差異，實際上，有效國家并不等于有效政府。有效政府需要有新的衡量標(biāo)準(zhǔn)及要件組合。

(一)有效政府的要件

Duncan將有效國家概括為能力和責(zé)任兩個要件。其中，能力表現(xiàn)為地方政府的自主性，責(zé)任體現(xiàn)為對地方政府的約束性。對于中國的脫貧攻堅戰(zhàn)略而言，能力和責(zé)任要件對于地方政府有不同的要求和內(nèi)涵：

1.地方政府的能力。脫貧攻堅是黨和國家的戰(zhàn)略，中央政府承擔(dān)扶貧經(jīng)費的主體支出，地方政府則承擔(dān)經(jīng)費配套、執(zhí)行脫貧政策和組織實施脫貧攻堅工程等職責(zé)。因此，地方政府脫貧攻堅能力主要指三個內(nèi)容：一是扶貧資金的配套能力。按照《中央財政專項扶貧資金管理辦法》的規(guī)定，省、地、縣各級政府要對扶貧資金進行配套，沒有資金配套能力，即使中央有扶貧資金下來，也無法完成扶貧任務(wù)[16]。二是執(zhí)行和規(guī)劃能力。地方政府要落實和執(zhí)行國家整體脫貧攻堅戰(zhàn)略和規(guī)劃，但是僅有執(zhí)行并不足以完成任務(wù)，還需要地方政府有政策策劃、配套、執(zhí)行、監(jiān)督的能力。三是動員、組織能力。要完成脫貧攻堅任務(wù)，地方政府還必須有強大的動員、組織能力，即組織貧窮家庭參與、動員社會力量參與、組織體制內(nèi)外的資源和人力參與。綜合來看，地方政府的脫貧攻堅能力體現(xiàn)為財政能力、政策能力、動員和組織能力。

2.地方政府的責(zé)任。Duncan沒有具體闡釋責(zé)任的內(nèi)涵，只是提出了相關(guān)主體有責(zé)任“回應(yīng)”窮人的需求。按照西方政治學(xué)理論，政府責(zé)任就是對選民負(fù)責(zé)，選民對民選官僚進行問責(zé)。中國地方政府的責(zé)任與西方略有不同，主要包括兩個方面：一是地方政府對上級黨委和政府負(fù)責(zé)，其責(zé)任既有行政責(zé)任，也有政治責(zé)任。前者由國家的法律所規(guī)定，地方政府執(zhí)行上級政府的扶貧規(guī)劃、戰(zhàn)略和政策；后者是指地方黨委、政府還具有政治責(zé)任，黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，下級黨委對上級黨委負(fù)責(zé)，并執(zhí)行上級黨委的政治路線和方針、政策。脫貧攻堅戰(zhàn)略是黨中央全面部署的政策，因此地方黨委、政府負(fù)有堅決執(zhí)行的政治責(zé)任。黨中央明確規(guī)定，國家級貧困地市、縣的領(lǐng)導(dǎo)在脫貧前不得提拔。地方黨委、政府如不能按照規(guī)定時間完成脫貧攻堅任務(wù)，或在脫貧攻堅過程中出現(xiàn)執(zhí)行偏差、執(zhí)行不當(dāng)、群眾投訴等，上級黨委或者上級主管政府部門要實行問責(zé)。二是地方政府對轄區(qū)內(nèi)的公民負(fù)責(zé)。從理論上講，地方政府由地方人民代表選舉產(chǎn)生，要對轄區(qū)的公民負(fù)責(zé)。具體到脫貧攻堅戰(zhàn)略，地方黨委、政府和扶貧官員要接受建檔立卡貧困戶的問責(zé)，后者可以向上級黨委、政府反映和投訴問題，或者通過借助媒體報道以及在脫貧相關(guān)事項中拒絕簽字、配合等方式，向地方黨委、政府和扶貧官員施加壓力和問責(zé)。從脫貧攻堅實踐來看，上級黨委、政府的行政和政治問責(zé)力度最大，公民的問責(zé)力度較弱，但是上級的“強問責(zé)”會彌補公民的“弱問責(zé)”。

(二)整體組合：責(zé)任與能力組合模式

脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施績效在很大程度上取決于地方黨委、政府的能力和責(zé)任，二者共同決定著地方政府的有效性?？梢杂秘?zé)任和能力建構(gòu)一個二維矩陣，并根據(jù)其有效性(程度)形成四類地方政府(見表1)。

A類，地方政府扶貧責(zé)任大，扶貧能力比較強。東部沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)或者大中城市的地方政府屬于這種類型。A類地方政府是真正意義上的有效政府，其脫貧攻堅的績效最好。

B類，地方政府能力比較強，但是責(zé)任比較小。國家級貧困村、建檔立卡貧困戶少的地方政府屬于這種類型。此類有能力、無責(zé)任的地方政府，其扶貧績效往往不太好。

C類，地方政府能力比較弱，但是責(zé)任比較大。國家級貧困村、建檔立卡貧困戶比較多的中西部地方政府屬于這種類型。如果中央政府能夠在扶貧資金、官僚行政人員等方面給予大力支持，可以在一定程度上彌補地方政府的能力缺陷或者提升地方政府的扶貧能力。在責(zé)任較大的情況下，C類地方政府會盡力利用中央的政策和資源，通過治理來彌補能力的不足。其脫貧績效雖不及A類地方政府，但會好于B類、D類地方政府。

D類，地方政府能力比較弱，責(zé)任也比較小。在脫貧攻堅以前，中西部一些地方屬于這種類型，但是脫貧攻堅戰(zhàn)略實施以后，地方政府的責(zé)任均加大，這種類型的地方政府比較少見。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，有效政府排序從大到小依次為A、C、B、D。在脫貧攻堅方面，A類政府屬于“有效政府”，D類政府屬于“無效政府”，B類政府屬于“低效政府”，C類政府屬于“大責(zé)政府”。如果將A類政府(有效政府)和D類政府(無效政府)作為一個線段的兩個端點，所有地方政府均位于A類與D類之間，靠近A類，則有效性提高；靠近D類，則有效性降低。

(三)具體組合：能力與責(zé)任

責(zé)任的大小取決于問責(zé)及問責(zé)的來源。在脫貧攻堅戰(zhàn)略上，地方政府面臨自上而下的問責(zé)和自下而上的問責(zé)，因此其責(zé)任可以分為對上的脫貧責(zé)任和對下的脫貧責(zé)任。責(zé)任又有大小之別，將對上、對下的責(zé)任與能力組合，可以形成八類地方政府(見表1)。

表1 地方政府的責(zé)任與能力組合方式

如果地方政府能力比較強，根據(jù)其責(zé)任程度會形成四類地方政府。一是對上責(zé)任比較大，對下責(zé)任比較大，則會形成有效的地方政府，即E類政府的脫貧績效比較好。E類政府處于“壓力中心”，如果權(quán)力與責(zé)任不對稱，則會出現(xiàn)“責(zé)任超載”。二是對上責(zé)任比較大，對下責(zé)任比較小，即貧困村和家庭對官僚的問責(zé)力度小，脫貧攻堅成效低于E類政府，但是上級的行政和政治問責(zé)壓力會督促地方政府盡力而為，脫貧績效也會比較好，則形成F類政府。在這種情況下，其脫貧戰(zhàn)略和政策可能只“唯上”、不“唯下”，出現(xiàn)“扶貧供給”與“脫貧需求”脫節(jié)以及“強制脫貧”現(xiàn)象。三是對上責(zé)任比較小，對下責(zé)任比較大，貧困村和家庭及社會的問責(zé)固然對官僚有較強的約束，但是約束力不及上級政府的問責(zé)，這會形成G類政府，其脫貧績效低于F類政府，在這種情況下最有可能出現(xiàn)偽造數(shù)據(jù)、農(nóng)民“假脫貧”現(xiàn)象。四是對下、對上責(zé)任均小，這類政府屬于“無效政府”，脫貧攻堅績效最差。

在地方政府能力強的條件下，各類地方政府按照有效性從大到小排序為E、F、G、H。E類政府屬于“有效政府”，H類政府屬于“無效政府”。如果將E、H視為一個線段的兩個端點，能力較強的地方政府均可以在E與H之間找到自己的位置。在中國脫貧攻堅實踐過程中，F(xiàn)類政府是最可能出現(xiàn)的政府類型。

如果地方政府能力比較弱，根據(jù)其責(zé)任程度會形成四類地方政府，即H、I、J、K。按脫貧績效排序分別為H、I、J、K。能力強弱不同的八類政府無法同時進行精準(zhǔn)排序?？梢钥隙ǖ氖牵珽類政府脫貧績效最好，K類政府脫貧績效最差。假定E與K是一個線段的兩個端點，則中國所有的地方政府均可以在E與K之間找到自己的位置：向E靠近，政府有效性增強；向K靠近，政府有效性降低。

三、積極窮人的要件與組合模式

反貧困不僅需要有效政府，還需要有“積極窮人”。Duncan將后者稱為“積極公民”“活躍公民”?！胺e極公民”主要有兩個特點：一是參與；二是組織。本文在此將積極公民范圍縮小，稱為“積極窮人”，并進一步考察Duncan尚未分析的“積極窮人”具體要件及其組合性對“積極性”的影響。

(一)積極窮人的要件

窮人“積極”與否主要可以從兩個方面衡量，即精神和行動，也就是有脫貧的想法和脫貧的行動。脫貧的想法是指貧窮家庭和成員有脫貧的內(nèi)在需求，有迫切脫貧的欲望。其脫貧的行動包括積極參與市場活動，積極參與政府或社區(qū)提供的發(fā)展活動或者就業(yè)，積極參與社區(qū)、社會的各類組織。可以將脫貧的想法、精神融入脫貧的行動中，即積極參與、積極加入組織。因此，“積極窮人”的要件就是參與和組織。

1.積極窮人的參與。個人主義貧困理論認(rèn)為，貧窮的根源在于窮人的懶惰、消極及隔離，其不愿意做事、不愿意溝通、不愿意改變。因此，脫貧的關(guān)鍵就是改變窮人的精神，促使其積極參與。從中國脫貧攻堅過程來看，窮人的積極參與主要包括四個方面：一是積極參與市場經(jīng)濟活動。貧窮家庭及其成員積極利用自己的資源參與到市場經(jīng)濟活動中，獲得力所能及的收入。二是積極就業(yè)。貧窮人口在地方政府及社區(qū)的幫助下積極就業(yè)，包括在國家貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程中就業(yè)，在地方政府、社區(qū)開發(fā)的“公益崗位”就業(yè)，而不是在家中“等靠要”。三是積極參與政府組織的發(fā)展項目。對于國家級貧困縣、貧困村及建檔立卡的貧困戶，地方政府均有扶助其脫貧的發(fā)展項目，如種植、養(yǎng)殖、加工或者營銷、電商等，貧窮家庭要積極參與發(fā)展項目，而不是消極對待甚至拒絕。四是參與社區(qū)的經(jīng)濟、社會及治理活動。按照帕特南的觀點，參與社區(qū)活動是改變貧窮家庭的社會聯(lián)系、增強其社會資本的最好途徑[17]。貧窮家庭和人口打破隔離、社會排斥，積極參與社區(qū)經(jīng)濟、社會治理活動，也是積極窮人最重要的體現(xiàn)。

2.積極窮人的組織。組織與組織化是反貧困的重要途徑，Duncan更是將組織視為積極窮人的要件。在中國農(nóng)村，每個村莊都有一個集體經(jīng)濟組織，窮人自動屬于這個組織。不同村莊的集體經(jīng)濟組織發(fā)達(dá)程度不同，其濟貧助困的力度也不同。村集體經(jīng)濟組織是國家脫貧攻堅的基本經(jīng)濟單元，具有資源重組和經(jīng)濟再分配的功能。除了積極參與關(guān)心集體經(jīng)濟組織以外，“積極窮人”還可以加入如下組織：一是自我組織，貧困村和建檔立卡貧困戶可以自我組織、互助合作。二是參加社區(qū)、社會的扶貧組織，如社區(qū)婦女組織、老年人組織以及各類慈善組織、社區(qū)娛樂組織等。三是參與市場經(jīng)濟組織，如產(chǎn)業(yè)協(xié)會、服務(wù)組織、合作社等經(jīng)濟組織。窮人積極參加組織將獲得組織的力量、信息和幫助，改變自己獲得資源的機會和發(fā)展的條件。

(二)積極窮人的要件組合

積極窮人有兩個要件，即參與和組織。使用參與和組織兩個要件建構(gòu)一個二維矩陣，形成了四種窮人類型(見表2)：一是積極窮人A，如果窮人積極參與而且積極加入組織，則形成積極窮人。二是被動窮人B，窮人加入組織，但是不愿意參與經(jīng)濟、社會活動。這一類型的窮人會因隨大流或被動消極地加入經(jīng)濟、社會組織，雖然加入了組織，但是不積極參與組織活動。三是個體化窮人C，這類窮人不愿意加入組織，但是會以個人的名義參與市場、社會和社區(qū)的活動。四是消極窮人D，這類窮人不愿意參與，也不積極加入各類組織。

表2 四種窮人類型的要件及其組合

從積極性的角度來看，積極窮人A和消極窮人D視為一條線段的兩個端點，所有窮人均位于積極窮人和消極窮人之間。按照積極性的程度可以將四類窮人進行排序：積極性最大的是A，最小的是D，B、C位于A與D之間。從脫貧攻堅績效來看，如果在有效政府的幫助下，積極窮人脫貧攻堅績效最好，消極窮人脫貧攻堅績效最差，被動窮人、個體化窮人的脫貧效果則取決于其接受、運用有效政府政策的程度。

四、有效國家、積極窮人與脫貧攻堅模式

有效的反貧困戰(zhàn)略需要有效國家和積極窮人的結(jié)合，但是二者結(jié)合既不是最優(yōu)的結(jié)合，也不是最差的組合，而是不同程度有效性和不同程度積極性的無窮無盡的組合。這包括兩個方面：一是不同要件的組合會形成不同的脫貧戰(zhàn)略及成效；二是要件的不同有效性、積極性的組合會形成不同的脫貧模式。針對有效國家的兩個要件——能力(大或小)與責(zé)任(大或小)，積極窮人的兩個要件——參與(積極或消極)和組織(積極或消極)，通過四個要件及其屬性變化，可以建構(gòu)多列、多行的矩陣(見表3)。根據(jù)有效政府和積極窮人的要件數(shù)量可以形成5個層級16種脫貧模式(見表4)。

表3 有效國家和積極窮人的組合脫貧模式

表4 要件數(shù)量與組合脫貧模式

第一個層級：最有效的脫貧模式。地方政府的扶貧能力比較強，責(zé)任比較大，同時窮人積極參與、積極加入組織。這種模式是由有效政府和積極窮人組合而成，具有最多的組合要件(4個要件)，它是最有效的脫貧模式(A)。在脫貧攻堅戰(zhàn)略中，最有效的模式比較少見。

第二個層級：較有效的脫貧模式。B、C、E、I脫貧模式都有3個要件，但是3個要件分布不同。第一，政府偏向的脫貧模式，E、I模式是有效政府和不完全積極窮人的組合結(jié)果。此模式包括2個要件的有效政府和1個要件的不完全積極窮人(2G+1P)(1)G是Government(政府)的簡稱，P為Poor(窮人)的簡稱，以下相同。，窮人在E模式下積極參與，在I模式下積極加入組織。第二，窮人偏向的脫貧模式，B、C模式是不完全的有效政府和積極窮人組合的結(jié)果，此模式包括1個要件不完全的有效政府和2個要件的積極窮人(1G+2P)。從短期來看，政府偏好的脫貧模式的績效要優(yōu)于窮人偏好的脫貧模式，因為政府的外部干預(yù)可以打破隔離和社會排斥、促進減貧。從長期來看，政府偏好的脫貧模式的績效遜于窮人偏好的脫貧模式，因為脫貧及可持續(xù)發(fā)展離不開積極窮人?？梢钥隙ǖ氖?，第二個層級的脫貧模式的績效要遜于第一個層級。

第三個層級：一般成效的脫貧模式。D、F、G、J、K、M都有2個要件，2個要件的組合模式也分為三類：第一，有效政府的脫貧模式，即有效政府的2個要件均存在，但是積極窮人的2個要件均不存在，D模式是單純的有效政府脫貧模式(2G)；第二，積極窮人的脫貧模式，即有效政府的2個要件均不存在，但是積極窮人的2個要件均存在，M模式是單純的積極窮人脫貧模式(2P)；第三，非完全有效政府和非完全積極窮人的脫貧模式，即構(gòu)成有效政府、積極窮人的2個要件中均有1個要件存在，F(xiàn)、G、J、K模式屬于這種類型(1G+1P)。本層級的三類脫貧模式的績效很難進行精確比較，但是如果從脫貧必須有一定的外力干預(yù)來看，有效政府模式(2G)大于單一要件組合模式(1G+1P)，單一要件組合模式(1G+1P)大于積極窮人模式(2P)。從五個層級來看，本層級脫貧模式的績效低于第一、第二層級。

第四個層級：較無效的脫貧模式。H、L、N、O都有1個要件，要么屬于有效政府的要件，要么屬于積極窮人的要件。第一，不完全有效政府的脫貧模式，如N、O，前者指地方政府能力較強，后者指地方政府責(zé)任較大。第二，不完全積極窮人的脫貧模式，如H、L，前者指窮人積極參與，后者指窮人積極加入組織。按照打破貧困陷阱需要外力干預(yù)來看，不完全有效政府的脫貧模式的績效好于不完全積極窮人的脫貧模式的績效，即N、O脫貧模式優(yōu)于H、L脫貧模式?？傮w來看，第四個層級的脫貧績效劣于前三個層級。

第五個層級：最無效的脫貧模式。在P模式中，既沒有有效政府的要件，也沒有積極窮人的要件。因此這類貧困村莊和貧困戶則繼續(xù)處于貧困的惡性循環(huán)之中，難以跳出“貧困陷阱”，即貧困被鎖定。

五、基本結(jié)論

通過上述研究，我們可以得出本文的四個基本的結(jié)論：

第一，政府的有效性影響脫貧成效。反貧困和扶貧需要政府的外部強力干預(yù)，在其他因素不變的情況下，政府干預(yù)的有效性或者政府的有效性會影響脫貧成效。如果有效性的2個要件均具備，則屬于有效政府，有效政府的脫貧績效最好。如果只有構(gòu)成有效性的1個要件，則屬于不完全有效政府，脫貧有一定的成效，但其成效遜于有效政府。如果有效性的2個要件均不存在，則屬于無效政府，其脫貧成效很差。中國各地方政府的脫貧攻堅模式及成效均處于有效政府和無效政府之間：地方政府的責(zé)任和能力越靠近有效政府，其脫貧攻堅績效越好；地方政府的責(zé)任和能力越靠近無效政府，其脫貧攻堅績效就越差。

第二，窮人的積極性影響脫貧成效。反貧困和脫貧還需要窮人自身的努力和積極參與。在其他因素不變的情況下，窮人自身努力程度決定著脫貧成效。如果構(gòu)成窮人積極性的2個要件均存在，則是積極窮人，積極窮人的脫貧績效最好。如果只有構(gòu)成窮人積極性的1個要件，則屬于不完全積極窮人，其脫貧績效遜于積極窮人。如果構(gòu)成窮人積極性的2個要件均不存在，則屬于消極窮人，其脫貧績效最差。在中國脫貧攻堅戰(zhàn)略下，建檔立卡的窮人的脫貧行為及成效均處于積極窮人與消極窮人之間：窮人的想法和行為越靠近積極窮人，脫貧攻堅成效越好；窮人的想法和行為越靠近消極窮人，其脫貧攻堅成效就越差。

第三，地方政府的有效性和窮人的積極性決定脫貧攻堅模式。地方政府脫貧攻堅戰(zhàn)略成效取決于地方政府的有效性和窮人的積極性。地方政府的有效性和窮人的積極性及其要件共形成了5個層級16種組合式脫貧模式。一是從層級來看，按照脫貧績效從高到低排序分別為最有效脫貧模式、較有效脫貧模式、一般成效脫貧模式、較無效脫貧模式和最差脫貧模式。二是在5個層級內(nèi)部，有較多有效政府要件的脫貧模式的績效要優(yōu)于有較少有效政府要件的脫貧模式，即政府有效性偏好的脫貧模式優(yōu)于窮人積極性偏好的脫貧模式。三是有效政府和積極窮人(2G+2P)的組合是最優(yōu)脫貧攻堅模式，無效政府和消極窮人的組合是最無效脫貧攻堅模式，中國各地方政府脫貧攻堅模式均可以在兩種模式之間找到自己的位置：越靠近最有效脫貧模式，其脫貧績效越好；越靠近最無效脫貧模式，其脫貧績效越差。

第四，提高政府有效性和窮人積極性是提高脫貧攻堅成效的重要途徑。有效的反貧困是政府和窮人共同努力的結(jié)果，提高政府的有效性和窮人的積極性是提高脫貧成效的兩條重要途徑。提高政府有效性可以從改善政府能力、強化政府責(zé)任(特別是自下而上的責(zé)任)著手；提高窮人積極性可以從參與和組織著手，鼓勵窮人積極參與政府、社會和社區(qū)的項目、活動，鼓勵窮人積極加入各類組織。在4個要件中，每個要件的改善和提高都會提高政府的有效性或者窮人的積極性，進而提高脫貧攻堅的成效。

Duncan認(rèn)為，反貧困、扶貧績效與模式取決于有效政府和積極公民，前者包括能力和責(zé)任，后者包括參與和組織。本文的研究證明了Duncan的觀點，但是也發(fā)現(xiàn)中國脫貧攻堅不是有效政府和積極公民的簡單組合，不是構(gòu)成要件的機械聯(lián)結(jié)，而是政府有效性、窮人積極性及其要件無窮無盡的有機組合，這些組合形成了多種多樣的脫貧攻堅模式。本文對Duncan的拓展性研究超越了貧困的個人主義理論和結(jié)構(gòu)主義理論的解釋，擺脫了以社會政策為導(dǎo)向的“救助型反貧困”和新型發(fā)展型國家“發(fā)展型反貧困”的傳統(tǒng)敘事。