□ 民航西北地區(qū)管理局 王 巍/文

2021年1月20日，交通運(yùn)輸部正式發(fā)布了《關(guān)于〈運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，標(biāo)志了我國(guó)民航安保立法工作又取得了重要進(jìn)展。筆者作為政府監(jiān)管人員，根據(jù)多年監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與參與本次修訂工作的心得體會(huì)，嘗試從分析我國(guó)民航安保管理發(fā)展的角度，探討《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（CCAR-329）（以下簡(jiǎn)稱《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》）修訂前存在的問(wèn)題以及修訂擬解決的重要問(wèn)題。

我國(guó)民航安保管理工作的發(fā)展

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)民用航空業(yè)的快速發(fā)展，民航安保運(yùn)行管理模式也產(chǎn)生了巨大變革。在發(fā)展過(guò)程中，民航業(yè)逐步吸收國(guó)際先進(jìn)理念，并結(jié)合中國(guó)民航實(shí)際特點(diǎn)，不斷進(jìn)行實(shí)踐、總結(jié)和完善，逐步形成了一套具有中國(guó)民航特色的航空安保管理體系。

從我國(guó)現(xiàn)行有效的220余部民航安保法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件、政策性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，筆者統(tǒng)計(jì)了1990年至今我國(guó)民航安保領(lǐng)域出臺(tái)的法規(guī)數(shù)量，梳理出法制化進(jìn)程大致經(jīng)歷的三個(gè)重要發(fā)展階段（見(jiàn)圖1），反映30年來(lái)中國(guó)民航安保管理從無(wú)到有、由弱到強(qiáng)的艱辛歷程。

第一階段：深化改革，打基礎(chǔ)

此階段主要是從1990年到2007年，當(dāng)時(shí)我國(guó)逐步深化改革開(kāi)放進(jìn)程，民航業(yè)也全面實(shí)現(xiàn)了政企分離的運(yùn)行管理模式，制定了民航安保一般性運(yùn)行的基本遵循與措施，但是操作規(guī)范內(nèi)容上比較原則性，實(shí)用性較低，完善的管理體系還尚未完成。

第二階段：提質(zhì)增效，促發(fā)展

經(jīng)過(guò)第一階段的發(fā)展，2008年到2014年期間我國(guó)民航安保工作進(jìn)一步接軌、對(duì)標(biāo)國(guó)際民航安保要求。通過(guò)北京奧運(yùn)等大型安保工作的洗禮，民航局細(xì)化完善并發(fā)布了大量具體的安保措施要求。特別是2011～2013年期間，全行業(yè)全力推進(jìn)SeMS（航空安保管理體系）建設(shè)工作，有效提升了民航整體安保水平與防范能力。

第三階段：優(yōu)化創(chuàng)新，增影響

2015年至今是我國(guó)航空安保發(fā)展最引人矚目的幾年，根據(jù)民航局的立法規(guī)劃與實(shí)際工作的需要，民航安保法規(guī)體系架構(gòu)不斷優(yōu)化和完善。修訂下發(fā)的百余件規(guī)章及規(guī)范性文件中，安保管理類(lèi)法規(guī)占比半數(shù)以上。從完善安保管理體系、優(yōu)化工作程序、加強(qiáng)人員培訓(xùn)、改進(jìn)設(shè)施設(shè)備等方面提出了更為系統(tǒng)和具體的要求，整體安保運(yùn)行與管理能力已達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。在各種國(guó)際交流與合作中，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與有效措施也獲得了國(guó)際組織及其他國(guó)家的高度關(guān)注與認(rèn)可。

《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》是安保法規(guī)體系的重要組成部分

民用機(jī)場(chǎng)和公共航空運(yùn)輸企業(yè)是民航運(yùn)輸?shù)膬纱蠛诵念I(lǐng)域，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》作為落實(shí)《民用航空法》、《反恐怖主義法》、《安全生產(chǎn)法》和《民用航空安全保衛(wèi)條例》等法律法規(guī)要求的一部規(guī)章，在明確運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)安保管理與運(yùn)行中，發(fā)揮著重要作用。2009年頒布實(shí)施的試行版《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》和2016年頒布實(shí)施的現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》，恰逢中國(guó)民航安保管理第二階段的關(guān)鍵提升期，在十余年的貫徹執(zhí)行中，極大地推動(dòng)了機(jī)場(chǎng)各企事業(yè)單位的安保管理工作，在劃定責(zé)任，規(guī)范運(yùn)行、推動(dòng)安保設(shè)施投入等方面發(fā)揮了巨大作用，也為這一時(shí)期行業(yè)政府監(jiān)管工作提供了有力支撐，確保了周期內(nèi)民航安保工作的平穩(wěn)有序。

隨著時(shí)間推移，中國(guó)民航機(jī)制體制、運(yùn)行模式也在不斷發(fā)展革新，現(xiàn)有《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》已無(wú)法完全應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的空防安全形勢(shì)，同時(shí)在落實(shí)國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政”“放、管、服”等大政方針中，熱點(diǎn)問(wèn)題突出，亦成為制約深入推進(jìn)航空安保治理體系和治理能力現(xiàn)代化的瓶頸。筆者作為行業(yè)政府監(jiān)管人員，在近幾年的工作實(shí)踐中，明顯感到現(xiàn)有《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》存在管理不適應(yīng)、程序不完善、措施不具體、支撐不充足、銜接不順暢等諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）運(yùn)行模式的變革需要立法支持

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，民航業(yè)深入發(fā)展，企業(yè)集團(tuán)化、板塊化運(yùn)行模式逐步形成，地面服務(wù)、物流運(yùn)輸、機(jī)務(wù)維修、航食配餐等業(yè)務(wù)逐漸從機(jī)場(chǎng)和航司剝離，作為法人單位獨(dú)立運(yùn)行。整體安保管理呈分散化趨勢(shì)，各運(yùn)行主體間安保責(zé)任邊界交叉疊加，航空安保管理工作組織混亂、層次不清、分工模糊等問(wèn)題頻發(fā)。如何適應(yīng)、滿足、支持、維護(hù)民航業(yè)專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，有效管理多種運(yùn)行主體，確保全行業(yè)實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)安保措施得到一致、協(xié)調(diào)執(zhí)行，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)駐場(chǎng)單位最大程度形成安保合力，構(gòu)筑安保命運(yùn)共同體，成為本次立法中的難點(diǎn)問(wèn)題。

（二）新規(guī)章、文件需要立法銜接

近年，民航局相繼發(fā)布《民用航空安全保衛(wèi)審計(jì)規(guī)則》《民用航空安全保衛(wèi)測(cè)試管理規(guī)定》《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、公共航空運(yùn)輸企業(yè)空防安全保障能力評(píng)估辦法》等運(yùn)行管理文件，在豐富監(jiān)管手段，構(gòu)架出立體化監(jiān)管模式的同時(shí)，也對(duì)企業(yè)進(jìn)一步強(qiáng)化自身安保管理工作，不斷提升“造血”功能提出了明確要求。

同時(shí)，修訂發(fā)布的《民用航空安全檢查規(guī)則》《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施》等新規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，也迫切需要在《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接，形成無(wú)縫銜接，確保措施有效落地。

（三）管理理念的提升需要通過(guò)立法推動(dòng)

當(dāng)前，國(guó)際民航安保形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，各種威脅不斷增加。國(guó)際民航組織發(fā)布了全球航空安保計(jì)劃，用以推動(dòng)航空安保管理體系及理念在各締約國(guó)的轉(zhuǎn)化落實(shí)，明確了制定發(fā)布航空安保政策、建立推廣安保文化、實(shí)施績(jī)效管理的具體要求。伴隨我國(guó)航空安保管理水平的持續(xù)提升，安保運(yùn)行系統(tǒng)性、有效性、適應(yīng)性理念不斷強(qiáng)化，安保防范工作已由事中、事后管理，不斷向事前預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、動(dòng)態(tài)防范的風(fēng)險(xiǎn)管理模式推進(jìn)，亟需在《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中納入相關(guān)要求，為行業(yè)安保發(fā)展規(guī)劃路線、指明方向，推進(jìn)管理理念不斷提升。

（四）應(yīng)急處置的強(qiáng)化需要立法的保障

強(qiáng)化航空安保應(yīng)急管理，提升預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是筑牢國(guó)家政治安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的必要基石，更是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。目前安保應(yīng)急管理工作普遍存在多頭管理，銜接不暢，演練評(píng)估運(yùn)用不充分等問(wèn)題，如何打通“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、一體化響應(yīng)、整體協(xié)作防控、全員參與的新格局，也成為安保應(yīng)急管理中迫切需要規(guī)范解決的難題。

可見(jiàn)，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂工作既是應(yīng)對(duì)當(dāng)前安保形勢(shì)的客觀需求，也是適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的必然舉措。目前，新修訂版《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》在民航局推動(dòng)與業(yè)界的期盼下，已完成面向全社會(huì)的意見(jiàn)征求工作，為下一步民航安保高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂解決了行業(yè)幾個(gè)突出問(wèn)題

在本次規(guī)章修訂中，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》從8章160條調(diào)整為7章166條，比原條款增加了6條，各個(gè)章節(jié)都進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整與完善，筆者認(rèn)為此次修訂重點(diǎn)解決了以下突出問(wèn)題界：

（一）重新架構(gòu)責(zé)任邊界

原《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中主體責(zé)任主要在機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，伴隨單位機(jī)構(gòu)改革，出現(xiàn)了駐場(chǎng)安保主體的增加及責(zé)任外包等多種復(fù)雜情況，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂中重新架構(gòu)責(zé)任邊界的呼聲極高。此次修訂中，創(chuàng)新性地提出駐場(chǎng)安保相關(guān)單位概念，對(duì)駐場(chǎng)空管、油料、航食、維修等獨(dú)立法人單位提出了明確安保要求，強(qiáng)化了主體責(zé)任。同時(shí)，在法律責(zé)任一章中，將處罰對(duì)象做出周延化規(guī)定，監(jiān)管處罰更具規(guī)章依據(jù)。

（二）細(xì)化完善安保措施

針對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)部分安保措施進(jìn)行了細(xì)化完善，在控制區(qū)證件、配餐安保、航站樓收寄物品檢查等方面，為行業(yè)關(guān)注的核心問(wèn)題提供了解決方案，為統(tǒng)一操作、規(guī)范執(zhí)行鋪平了道路。如《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》加強(qiáng)了配餐和機(jī)供品的安保措施 ，明確了安全檢查要求、免檢條件和核對(duì)程序制定要求；調(diào)整控制區(qū)通行證件管理規(guī)定，取消了一次性通行證件，改為長(zhǎng)期通行證和臨時(shí)通行證；規(guī)定車(chē)輛通行證的有效期限不得超過(guò)一年；明確了候機(jī)樓小件寄存和收寄物品的檢查要求；調(diào)整地下停車(chē)場(chǎng)的安檢要求，明確規(guī)定候機(jī)樓地下不得設(shè)置公共停車(chē)場(chǎng)，設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)的應(yīng)當(dāng)在入口處對(duì)進(jìn)入車(chē)輛進(jìn)行防爆技術(shù)檢測(cè)；調(diào)整航空器監(jiān)護(hù)的安保要求，明確要求航空器地面安保措施應(yīng)當(dāng)明確劃分責(zé)任，明確執(zhí)行航班任務(wù)和未執(zhí)行航班飛行任務(wù)的航空器的監(jiān)護(hù)責(zé)任。

（三）盯緊盯牢體系管理

針對(duì)航空安保系統(tǒng)性管理的短板，將機(jī)場(chǎng)安保規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等開(kāi)放使用條件，安保文化、質(zhì)控、培訓(xùn)、績(jī)效等運(yùn)行管理要求，統(tǒng)一納入《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》，推動(dòng)企業(yè)進(jìn)一步完善航空安保管理體系，不斷提升管理能力。

（四）銜接理順?lè)ㄒ?guī)對(duì)接

充分吸收借鑒《反恐怖主義法》、《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律的制度與要求，與行業(yè)內(nèi)外涉及安全、安保的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了有效銜接，為配套文件出臺(tái)提供了支撐。

（五）強(qiáng)化主體違法責(zé)任

對(duì)違法后果進(jìn)行了嚴(yán)重性評(píng)估，細(xì)化制定了不同程度的處罰梯度，對(duì)于嚴(yán)重違法行為，對(duì)接了信用管理和聯(lián)合懲戒措施，通過(guò)強(qiáng)化處罰力度，在落實(shí)行業(yè)政府從嚴(yán)管理的同時(shí)，也推動(dòng)了企業(yè)提升自我管理，增強(qiáng)合法合規(guī)運(yùn)行約束力。

習(xí)近平總書(shū)記指出，安全是民航業(yè)的生命線，要站在國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家安全的高度，切實(shí)維護(hù)我國(guó)航空安全?！稒C(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》的修訂充分體現(xiàn)了“規(guī)章制度是守住安全底線的根本保證”，也是深入貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，充分運(yùn)用法治思維、法治方式提升治理水平的具體表現(xiàn)。實(shí)踐證明，做好民航安保的法制工作，一定要盯組織、盯系統(tǒng)，筑牢基礎(chǔ)安保管理工作，緊緊抓住安保管理整體性、層次性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，確保安保工作達(dá)到系統(tǒng)性、適應(yīng)性、有效性的目標(biāo)。

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