王穎 李成梁

(西京學(xué)院會計學(xué)院，陜西 西安 710123)

引言

2021年3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出“要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，充分利用好五年過渡期政策”。鄉(xiāng)村振興成為“十四五”的重中之重，在“十四五”規(guī)劃中明確指出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。此前，習(xí)近平總書記闡述了關(guān)于如何推進全面鄉(xiāng)村振興，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、推動鄉(xiāng)村人才振興、推動鄉(xiāng)村文化振興、推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興、推動鄉(xiāng)村組織振興這“5大振興”的科學(xué)論斷。由此可見，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，勢必要保證鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。近年來，黨中央、國務(wù)院以及國家其它相關(guān)部門也高度重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作的開展，自十九大會議首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始，陸續(xù)出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》以及《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等多項政策文件，以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作的平穩(wěn)順利開展。

前審計長劉家義在全國審計工作會議上首次提出現(xiàn)代國家審計是經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”的重要論斷。其又指出審計監(jiān)督要發(fā)揮好預(yù)防、抵御和揭示3項重要功能。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，尤其是鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作的開展中，審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，其不僅能夠成為我國經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，同樣也可以成為保護我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的“免疫系統(tǒng)”，實現(xiàn)環(huán)境保護過程、領(lǐng)域的“全覆蓋”。本文結(jié)合審計預(yù)防、揭示和抵御的功能，分析了審計在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中源頭防治、過程控制以及末端治理各環(huán)節(jié)發(fā)揮的功效，進而明確了審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的作用機理。并探討了審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的具體實現(xiàn)路徑，為審計如何在鄉(xiāng)村生態(tài)振興中做好常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”給出了具體的建議，從而更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

1 國家審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的作用機理分析

根據(jù)新時代習(xí)近平總書記提出的審計“體檢”論以及前審計長劉家義提出的“免疫系統(tǒng)”論，審計具有預(yù)防、揭示和抵御3項重要功能。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中對于鄉(xiāng)村生態(tài)振興方面的規(guī)劃來看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興則主要著力于實現(xiàn)環(huán)境保護、污染治理和制度優(yōu)化3個目標(biāo)。國家審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的本質(zhì)就是通過審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”3項重要功能促進鄉(xiāng)村環(huán)境治理，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的整個過程。國家審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的作用機理如圖1所示。

1.1 發(fā)揮審計“預(yù)防”功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境保護

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，要實現(xiàn)對鄉(xiāng)村環(huán)境的保護，其關(guān)鍵在于從源頭預(yù)防污染的發(fā)生。長期以來，我國“先污染，后治理”的發(fā)展理念忽視了從源頭環(huán)境治理的必要性與重要性，從而產(chǎn)生了以下2種弊端，對于環(huán)境十分脆弱的部分地區(qū)或部分生態(tài)系統(tǒng)，污染極有可能是不可逆的傷害；要治理或修復(fù)被破壞或污染的生態(tài)環(huán)境需要付出極高的人力、財力、時間成本。這樣的發(fā)展理念不僅無法有效地解決環(huán)境治理問題，而且還會增加環(huán)境末端治理的負(fù)擔(dān)，進而造成沉重的經(jīng)濟代價。因此，在環(huán)境全流程治理理念下，要想實現(xiàn)對鄉(xiāng)村環(huán)境的保護，最迫切的任務(wù)便是要改變“先污染，后治理”的環(huán)境末端治理理念，強調(diào)從源頭上預(yù)防鄉(xiāng)村環(huán)境污染的發(fā)生。

由于審計具有處理處罰等職能以及獨立性、客觀性和權(quán)威性的特征，因此審計可以對苗頭性、傾向性的問題起到強有力的威懾作用，進而實現(xiàn)審計的預(yù)防功能。具體到環(huán)境治理的過程中，審計可以運用處理處罰職能提高鄉(xiāng)村環(huán)境污染行為主體的違法、違規(guī)成本，約束鄉(xiāng)村環(huán)境污染行為主體的機會主義行為，進而達到震懾、預(yù)防鄉(xiāng)村環(huán)境污染行為的作用。利用審計手段可以將污染行為對鄉(xiāng)村環(huán)境的污染程度進行量化，生成可以直觀反映鄉(xiāng)村環(huán)境污染程度的量化指標(biāo)，并利用這些指標(biāo)與鄉(xiāng)村環(huán)境承載能力進行比較來評估污染行為。

1.2 運用審計“揭示”功能，服務(wù)鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理

實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的另一個目標(biāo)是污染治理，而有效控制好鄉(xiāng)村環(huán)境污染的整個過程則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村污染治理目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境治理工作中的過程控制環(huán)節(jié)，強調(diào)在環(huán)境污染的過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題進而達到及時控制環(huán)境污染行為、遏制環(huán)境污染加劇的目標(biāo)。而全流程環(huán)境治理理念下的過程控制環(huán)節(jié)恰好契合了鄉(xiāng)村生態(tài)振興中鄉(xiāng)村污染治理目標(biāo)的實現(xiàn)思路。因此，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作中秉持環(huán)境污染過程控制的理念是鄉(xiāng)村污染治理目標(biāo)的實現(xiàn)基礎(chǔ)。

將審計的揭示與糾偏功能應(yīng)用于環(huán)境治理的過程中，審計可以發(fā)揮揭示功能，揭示環(huán)境治理過程中2個方面存在的問題。審計可以揭示鄉(xiāng)村環(huán)境治理專項資金的實際使用情況與預(yù)算、現(xiàn)行污染治理行為與相關(guān)法律、鄉(xiāng)村污染治理的實際情況與國家重大政策落實情況是否相符等方面存在的問題；審計可以揭示當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理中制度缺陷、機制與管理漏洞、體制障礙等方面存在的問題。通過發(fā)揮審計的糾偏功能，針對上述審計揭示出的問題提出相應(yīng)的整改要求。在體制、機制等方面，審計可以提出相應(yīng)的具有建設(shè)性、科學(xué)性和可操作性的審計建議和意見，從而及時為鄉(xiāng)村環(huán)境治理掃清“路障”。

1.3 通過審計“抵御”功能，促進鄉(xiāng)村環(huán)境保護制度優(yōu)化

鄉(xiāng)村生態(tài)振興的第3個目標(biāo)是優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境保護制度，對鄉(xiāng)村環(huán)境污染在末端環(huán)節(jié)進行治理，通過治理分析鄉(xiāng)村環(huán)境污染的原因并總結(jié)經(jīng)驗則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境保護制度優(yōu)化這一目標(biāo)的基礎(chǔ)。顯然，僅靠“查病、治已病”并不足以實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的鄉(xiāng)村生態(tài)振興環(huán)節(jié)，還需要通過優(yōu)化現(xiàn)有制度或建立起新的長效機制填補空白來實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的良治、久治。全流程環(huán)境治理理念下，對于環(huán)境污染不僅要在末端進行治理，還要分析造成環(huán)境污染的原因以及源頭防治、過程控制2個環(huán)節(jié)緣何失效。由此可見，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境保護制度的優(yōu)化，還需通過環(huán)境污染末端治理總結(jié)的經(jīng)驗為依托。

審計“免疫系統(tǒng)”論中指出，審計具有抵御功能。審計抵御功能的實現(xiàn)則主要依賴于審計建議和審計公開這2項重要職能?；谶@2項重要的審計職能，審計的抵御功能可以從2個方面發(fā)揮作用。通過發(fā)揮建議職能，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理相關(guān)政策的落實情況、鄉(xiāng)村環(huán)境治理專項資金的使用情況、鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成效進行獨立、客觀的評估與評價，在揭示鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題的基礎(chǔ)上分析造成這些問題的原因，進而深入分析當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理存在的缺陷，并根據(jù)這些缺陷提出相應(yīng)的建議。同時，督促審計對象根據(jù)審計建議總結(jié)鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，在后續(xù)鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作中進行適度的改革，進而促進鄉(xiāng)村環(huán)境治理制度的完善與優(yōu)化。通過發(fā)揮公開職能，將審計結(jié)果和整改情況反饋給村民。這既可緩解村民與基層政府信息不對稱的情況，提高村民對于鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作的參與感，充分發(fā)揮公民的監(jiān)督權(quán)，又可以在一定程度上對審計對象形成激勵效應(yīng)，迫使其落實審計整改，最終切實做好鄉(xiāng)村環(huán)境污染末端治理工作。

2 國家審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，審計參與到鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作中具有重要的現(xiàn)實意義。審計是推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要力量，鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實現(xiàn)需要審計充分發(fā)揮職能作用。本文結(jié)合《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》中要求的審計監(jiān)督重點，從審計的預(yù)防、揭示和抵御3大功能出發(fā)，提出審計服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實現(xiàn)路徑，推動審計與鄉(xiāng)村生態(tài)振興“同頻共振”。

2.1 預(yù)防功能：完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案，加大審計問責(zé)與處罰力度

2.1.1 督促相關(guān)主管部門“摸清家底”，完善鄉(xiāng)村自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案

當(dāng)前大多數(shù)自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理和入檔是以縣市為單位，并未延伸到鄉(xiāng)村等基層層面，很大程度上影響了審計對于鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題的量化評估，進而影響審計發(fā)揮追責(zé)、問責(zé)和處罰職能，導(dǎo)致審計的預(yù)防功能“失效”。因此，督促相關(guān)主管部門盡快“摸清家底”，完善鄉(xiāng)村自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案是審計在鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作中有效發(fā)揮預(yù)防功能的關(guān)鍵所在。

鄉(xiāng)村自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案的建立和完善需要從2個方面入手。在縣級審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，督促縣級各個部門將每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)明確區(qū)分，形成各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案庫；督促統(tǒng)計部門規(guī)范自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制制度與工作，將縣、鄉(xiāng)兩級自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制區(qū)分開來。審計部門再對這些數(shù)據(jù)整理，形成資料庫，為審計對于鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題的量化評估提供有力支持，為審計發(fā)揮預(yù)防功能服務(wù)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理、鄉(xiāng)村生態(tài)振興打下基礎(chǔ)。

2.1.2 建立完善的審計問責(zé)機制，強化審計處理、處罰力度

審計之所以具有預(yù)防功能，很大程度上是由于審計的問責(zé)、處理等職能形成的威懾作用。如果審計工作不到位，不僅會形成屢審屢犯的困境，甚至?xí)a(chǎn)生公眾質(zhì)疑審計機關(guān)的局面，影響審計機關(guān)的權(quán)威性和公信力。因此，需要通過明確劃分責(zé)任范圍來完善審計問責(zé)機制，提升審計問責(zé)的效果，避免在審計問責(zé)過程中出現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)難、相互推諉的局面。同時審計機關(guān)要明確處罰的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，做到在審計機關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)精準(zhǔn)行使自身的處罰權(quán)，出具相應(yīng)的審計決定書，強化針對違規(guī)違法行為的處罰力度，杜絕鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題的發(fā)生，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境保護的目標(biāo)。

2.2 揭示功能：統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)，協(xié)同審計技術(shù)創(chuàng)新

2.2.1 強化組織協(xié)調(diào)，形成審計合力

由于鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要涉及多個部門和被審計單位，因此審計工作要強化組織間的協(xié)調(diào)，充分運用內(nèi)外部資源，形成審計合力。充分運用外部資源，建立部門聯(lián)席會議制度，做到“開門搞審計”。通過定期的部門聯(lián)席會議能夠借助各個主管部門的專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗，提高發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題的準(zhǔn)確度；統(tǒng)籌審計機關(guān)內(nèi)部資源。要打破市縣一級審計機關(guān)以及審計機關(guān)內(nèi)部各科室之間的界限，集中全縣審計機關(guān)內(nèi)環(huán)境審計業(yè)務(wù)骨干組成鄉(xiāng)村環(huán)境審計專業(yè)隊伍，最大程度發(fā)揮審計在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的揭示功能。

2.2.2 創(chuàng)新審計技術(shù)方法，實現(xiàn)“科技強審”

在大數(shù)據(jù)時代背景下，鄉(xiāng)村生態(tài)振興審計工作更要創(chuàng)新審計技術(shù)和思路，充分利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)手段，實現(xiàn)科技強審。在鄉(xiāng)村環(huán)境審計實施過程中，審計人員要強化3S技術(shù)(遙感RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球定位系統(tǒng)GPS)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)的運用。通過運用這些專業(yè)的信息技術(shù)手段獲取農(nóng)業(yè)地理信息、林業(yè)測繪數(shù)據(jù)以及河流水質(zhì)監(jiān)測等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并以各專業(yè)部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行對標(biāo)，從而發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題。通過借力大數(shù)據(jù)信息技術(shù)手段，提升審計揭示鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中環(huán)境污染、體制缺陷等問題的能力，以環(huán)境質(zhì)量為支撐點實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

2.3 抵御功能：優(yōu)化審計公開制度，提高審計建議質(zhì)量

2.3.1 推行和完善鄉(xiāng)村審計結(jié)果公告制度

實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，最根本的是運用審計的抵御功能促進鄉(xiāng)村環(huán)境污染末端治理工作的高質(zhì)量開展以及相關(guān)制度的優(yōu)化，抵御相似污染問題發(fā)生。完善的審計公開制度不僅可以增強審計結(jié)果的透明度，形成村民群眾與審計機關(guān)的監(jiān)督合力，還可以迫使基層政府強化相關(guān)制度的優(yōu)化。因此，審計抵御功能的發(fā)揮很大程度上取決于審計結(jié)果公開的程度和質(zhì)量。為此，需要從3個方面入手推行和完善鄉(xiāng)村審計結(jié)果公告制度。要強化審計結(jié)果公告的廣度和深度。在不違反保密原則的基礎(chǔ)上公布更多的審計公告信息，可以一定程度上緩解村民群眾與基層政府信息不對稱局面，保障村民知情權(quán)的同時迫使基層政府強化環(huán)境污染末端治理工作；要簡化審計結(jié)果公告的書寫格式。由于鄉(xiāng)村環(huán)境審計結(jié)果公告的主要受眾是村民，因此簡化書寫格式的審計公告可以保障村民的理解性；審計公告的傳播可以適當(dāng)借助于新媒體手段。由于公眾號、微博等新媒體手段具有及時性、便捷性的特點，通過這些手段可以使村民更及時、便捷地獲取信息。

2.3.2 增強審計人員綜合素質(zhì)，提高審計建議質(zhì)量

不同于以往傳統(tǒng)的財務(wù)審計工作，鄉(xiāng)村環(huán)境審計工作需要審計人員具備更加綜合的專業(yè)知識才能分析出現(xiàn)存問題的原因，進而給出合理的審計整改意見和建議來優(yōu)化當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境保護制度。因此，審計機關(guān)還需強化以下2個方面的工作：加強與各個職能部門的技術(shù)業(yè)務(wù)交流與合作，同時審計人員也要積極學(xué)習(xí)其它專業(yè)知識，充分了解鄉(xiāng)村環(huán)境治理的工作機理，發(fā)揮審計職能；要強化與環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜业暮献鳌？梢远ㄆ谘埾嚓P(guān)行業(yè)專家開展講座，對審計人員進行專業(yè)培訓(xùn)，提升其綜合素質(zhì)，而且在審計人員出具審計建議時也可以咨詢相關(guān)行業(yè)專家，結(jié)合專家意見來提高審計質(zhì)量。

3 結(jié)語

推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，則必須要切實做好鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作。由于當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等方面存在著諸多問題，使得鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實現(xiàn)依然“道阻且長”。審計“免疫系統(tǒng)”3大功能(預(yù)防、揭示、抵御)不僅能夠保護我國經(jīng)濟社會運行，同樣也可以在鄉(xiāng)村生態(tài)振興過程中發(fā)揮重要作用，即通過發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”3大重要功能促進鄉(xiāng)村環(huán)境治理，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。與此同時，審計要想在鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作中充分發(fā)揮積極作用，審計機關(guān)不僅要充分認(rèn)識審計在鄉(xiāng)村生態(tài)振興實現(xiàn)過程中的價值以及作用機理，還需在數(shù)據(jù)管理體系、問責(zé)機制、審計技術(shù)以及審計公開制度等方面強化工作開展，為審計真正參與到鄉(xiāng)村生態(tài)振興相關(guān)工作中提供更多的政策指引以及專業(yè)技術(shù)力量支持。