李泉

引言：肘腋之疾還是心腹之患？

2020年，是“五月花號(hào)”抵達(dá)美洲大陸400周年，也是里根當(dāng)選40周年。然而17世紀(jì)以降逐漸形成的主流文化敘事和上世紀(jì)80年代開(kāi)啟的新保守主義革命，如今卻都難以為繼。2021年，是蘇聯(lián)解體30周年。但對(duì)今日美國(guó)而言，“冷戰(zhàn)紅利”已經(jīng)消失殆盡，其主導(dǎo)的全球化不僅面臨深度重構(gòu)的壓力，美國(guó)在現(xiàn)有全球體系中的地位和角色也日益受到質(zhì)疑。

在這樣的時(shí)代背景下，從媒體到學(xué)術(shù)界，關(guān)于西方世界以及美國(guó)現(xiàn)狀的考察與反思雖然早已汗牛充棟，但最為精練的刻畫(huà)莫過(guò)于特朗普2017年的就職演講。他不僅抨擊華盛頓政客中飽私囊卻不顧美國(guó)工作流失的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)還許諾重振美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，大幅增加美國(guó)的工作機(jī)會(huì)，通過(guò)“買美國(guó)貨、雇美國(guó)人”讓美國(guó)再次偉大。四年之后回望這個(gè)演講，特朗普所許諾的改變基本上全面落空：從2017年1月到2020年2月新冠肺炎疫情暴發(fā)前，制造業(yè)雇用人數(shù)僅僅增加了43萬(wàn)人，大規(guī)模減稅法案反倒進(jìn)一步加大了貧富差距。

除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域乏善可陳，特朗普對(duì)美國(guó)造成的最大沖擊可能發(fā)生在政治領(lǐng)域。新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)不力、圍繞選舉舞弊的爭(zhēng)議以及1月6日特朗普支持者沖擊國(guó)會(huì)山等事件，讓美國(guó)面臨著前所未有的全方位質(zhì)疑。各種討論展現(xiàn)的基本共識(shí)認(rèn)為，美國(guó)并不是因?yàn)樾鹿诜窝滓咔槎?，疫情只不過(guò)進(jìn)一步暴露了美國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的頑疾;除非對(duì)美國(guó)的政治體制進(jìn)行重大變革，否則美國(guó)很難走出當(dāng)下的困境。共識(shí)之外，討論的分歧在于美國(guó)面臨的困境究竟是肘腋之疾還是心腹之患？美國(guó)到底是處于周期性波動(dòng)的低谷，還是面臨從國(guó)家制度、經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的總危機(jī)？拜登就任美國(guó)總統(tǒng)之后雖信誓旦旦地宣稱美國(guó)已經(jīng)回歸，但我們?nèi)圆唤穯?wèn)：美國(guó)回歸的可能性究竟幾何？

表層制度危機(jī)

對(duì)于上述分歧，福山和菲奧里納是持前一觀點(diǎn)的代表。延續(xù)《政治秩序的起源》的理論框架，福山認(rèn)為美國(guó)在國(guó)家能力（state capacity）、法治（rule of law）和政府責(zé)任（accountability）這三方面的失衡或缺失，是導(dǎo)致自身深陷治理困境的原因。這種失衡狀態(tài)是兩大因素作用的結(jié)果：制度僵化（institutional rigidity）和再世襲化（repatrimonialization）。美國(guó)的選舉人團(tuán)制度、初選制度、參議院的議事規(guī)則、政治獻(xiàn)金制度以及長(zhǎng)年累月所形成的疊床架屋的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)制，都陷入了難以改革的困境，此謂制度僵化。再世襲化的出現(xiàn)，則是因?yàn)槊绹?guó)政治在很大程度上已經(jīng)被組織良好的利益集團(tuán)所綁架，蛻化為被內(nèi)部人控制（insider capture）的精英政治。精英們通過(guò)美國(guó)政體中無(wú)處不在的否決點(diǎn)，不僅為自己攫取不相稱的利益，更阻止了整個(gè)體系回應(yīng)更廣大民眾的訴求。美國(guó)目前國(guó)家治理能力下降和政府責(zé)任缺失，正是上述發(fā)展趨勢(shì)順理成章的結(jié)果。在2021年最新的分析中，除了延續(xù)上述觀點(diǎn)，福山引入了“后真相”和“身份政治”兩個(gè)新的因素：新的通信手段和自媒體平臺(tái)將過(guò)去對(duì)立的政策分歧，變?yōu)槟軌蚩刂坪团でF(xiàn)實(shí)認(rèn)知的文化身份認(rèn)同，進(jìn)一步激化了政治沖突。

通行的“極化”概念一般將當(dāng)下美國(guó)的政治分裂和沖突，理解為從大眾到精英、自上而下的普遍性分裂。然而，菲奧里納通過(guò)分析美國(guó)全國(guó)選舉調(diào)查數(shù)據(jù)（American National Election Studies）指出，美國(guó)即使存在政治極化或文化戰(zhàn)爭(zhēng)，分裂也只發(fā)生在上層，也就是國(guó)會(huì)議員、州議員、政治捐款人和政黨活躍分子這些群體確實(shí)分裂為兩個(gè)涇渭分明的派別。民主、共和兩黨沿著不同議題立場(chǎng)上的分歧，經(jīng)過(guò)重組之后，政黨內(nèi)部成員同質(zhì)化程度升高，兩黨之間異質(zhì)化程度加深，導(dǎo)致雙方妥協(xié)的空間愈加狹小。盡管1984年以來(lái)的數(shù)據(jù)表明，美國(guó)民眾主體在主要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)議題上的立場(chǎng)并沒(méi)有發(fā)生明顯的分裂和移動(dòng)。但由于發(fā)生政黨極化，兩黨都傾向于推出政治立場(chǎng)更加極端的候選人參選，民眾被迫做出選擇，導(dǎo)致從選舉結(jié)果上看大眾也極化了。

在菲奧里納看來(lái)，美國(guó)近十多年來(lái)的政治和社會(huì)亂象，在美國(guó)歷史上其實(shí)并不鮮見(jiàn)。從1886年到1894年，美國(guó)選舉也出現(xiàn)過(guò)極度不穩(wěn)定的時(shí)期，當(dāng)時(shí)民主、共和兩黨也像現(xiàn)在一樣在國(guó)會(huì)中無(wú)法獲得穩(wěn)定的多數(shù)，從而導(dǎo)致施政困難。和今天的全球化以及信息與自動(dòng)化革命帶來(lái)的沖擊類似，當(dāng)時(shí)美國(guó)因?yàn)榈谝淮喂I(yè)革命經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型，人口大規(guī)模從農(nóng)村流向城市，并在19世紀(jì)80年代迎來(lái)了新一輪移民高峰。從19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)初的鍍金時(shí)代，收入不平等和種族矛盾也像今天一樣十分尖銳。

福山是新保守主義思潮的代表學(xué)者，菲奧里納是運(yùn)用實(shí)證研究方法的主流政治學(xué)者，兩人的分析不約而同地聚焦在美國(guó)政治的制度運(yùn)行層面，提出的解決辦法也停留在具體的制度運(yùn)作層面，比如改革選舉人制度，通過(guò)克服國(guó)會(huì)中的“冗長(zhǎng)議事”（filibuster）來(lái)避免政治僵局。他們認(rèn)為，這樣美國(guó)就可以走出當(dāng)前的困境，而不需要做出革命性的變革。

深層次正當(dāng)性危機(jī)

雖然福山和菲奧里納的分析不乏洞見(jiàn)，但兩人都回避了造成美國(guó)政治僵局和亂象的結(jié)構(gòu)性前提。在這個(gè)方面，西方馬克思主義學(xué)者的研究更全面也更深刻，他們一度更傾向于判斷美國(guó)將會(huì)爆發(fā)總體性危機(jī)。

19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)第一個(gè)十年，是美國(guó)資本主義制度全面建成的年代。其間和此后，美國(guó)雖然屢次遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至“大蕭條”，但通過(guò)內(nèi)部改革和外部擴(kuò)張，加上兩次世界大戰(zhàn)期間的戰(zhàn)時(shí)需求和戰(zhàn)后重建的拉動(dòng)，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了前所未有的繁榮和強(qiáng)大，直到20世紀(jì)70年代才迎來(lái)真正的整體性危機(jī)。從國(guó)家理論的視角出發(fā)，西方馬克思主義學(xué)者借助結(jié)構(gòu)功能主義、工具主義、馬克思主義基本原則等不同理論工具，對(duì)該整體性危機(jī)的根本矛盾展開(kāi)了多層次分析。結(jié)合馬克思關(guān)于利潤(rùn)率趨向下降的規(guī)律與西方資本主義的發(fā)展史，這些學(xué)者指出資本主義國(guó)家為了避免利潤(rùn)率下降帶來(lái)的周期性危機(jī)，在不同的歷史階段會(huì)發(fā)展出新的功能以及實(shí)現(xiàn)這些功能的新的制度形式。換言之，由于資本主義生產(chǎn)方式的危機(jī)傾向，在其歷史發(fā)展過(guò)程中一方面不斷產(chǎn)生危機(jī)，另一方面則通過(guò)不斷重塑其經(jīng)濟(jì)形式和國(guó)家形式來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。在哈貝馬斯正當(dāng)性危機(jī)理論的基礎(chǔ)上，沃爾夫發(fā)現(xiàn)，從19世紀(jì)到20世紀(jì)70年代，為了緩和或避免危機(jī)，資本主義依次發(fā)展出六種不同的國(guó)家形態(tài)。

“積累的國(guó)家”產(chǎn)生于18世紀(jì)末工業(yè)資本家、商業(yè)集團(tuán)和貴族的斗爭(zhēng)與聯(lián)盟。此時(shí)的國(guó)家通過(guò)立法確保工業(yè)資本積累的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，并為工業(yè)提供直接補(bǔ)貼。但隨著無(wú)產(chǎn)階級(jí)人數(shù)的擴(kuò)大，積累的國(guó)家很快發(fā)現(xiàn)自己缺少一個(gè)正當(dāng)性理論來(lái)處理和無(wú)產(chǎn)階級(jí)的關(guān)系。因此到了19世紀(jì)中期，隨著第二次工業(yè)革命完成，工業(yè)資本在國(guó)家中占據(jù)了完全優(yōu)勢(shì)，積累的國(guó)家便逐漸向“和諧的國(guó)家”過(guò)渡。在這一階段，為了緩和工業(yè)資本家及其政府與不斷壯大的無(wú)產(chǎn)階級(jí)之間的沖突，不同版本的和諧理論被發(fā)明出來(lái)，試圖論證如果允許企業(yè)和公司的控制人追求私利，那么其他所有人的一般利益也應(yīng)該得到保證。1870年前后，關(guān)于和諧國(guó)家的主張分裂成兩派，一派強(qiáng)調(diào)自由放任，一派強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)采取措施提高社會(huì)和諧。雖然最后自由放任思潮占據(jù)上風(fēng)，但由于其本質(zhì)上反國(guó)家的立場(chǎng)與達(dá)成所有階級(jí)利益和諧的目標(biāo)背道而馳，和諧的國(guó)家到1890年左右走到了盡頭。

伴隨19世紀(jì)末西方資本主義國(guó)家的全球殖民擴(kuò)張，“擴(kuò)張主義的國(guó)家”開(kāi)始興起，它們?cè)噲D通過(guò)對(duì)外擴(kuò)張來(lái)緩解國(guó)內(nèi)矛盾。俾斯麥混合福利國(guó)家立法、政治鎮(zhèn)壓和帝國(guó)主義對(duì)外政策的模式，被廣泛接受并被不同程度地復(fù)制。但擴(kuò)張主義的國(guó)家的內(nèi)在矛盾在于，為了推動(dòng)對(duì)外擴(kuò)張，國(guó)家必須扮演更積極的角色，需要更加積極地介入與調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，但這就造成在邏輯和實(shí)踐上都很難在國(guó)內(nèi)阻止無(wú)產(chǎn)階級(jí)要求通過(guò)國(guó)家介入迫使資產(chǎn)階級(jí)做出更多讓利。隨著“一戰(zhàn)”爆發(fā)，擴(kuò)張主義的國(guó)家也走進(jìn)了死胡同。“一戰(zhàn)”讓資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)到，除了必須面對(duì)更多來(lái)自底層的壓力之外，大資本和小資本、工業(yè)資本和農(nóng)業(yè)資本、金融資本和制造業(yè)資本以及不同資本主義國(guó)家之間也存在激烈的沖突。為了維持資本積累過(guò)程和尋找新的正當(dāng)性來(lái)源，而且鑒于社團(tuán)主義的解決方案負(fù)面效果居多，20世紀(jì)30年代的全球大蕭條迫使“授予特權(quán)的國(guó)家”走上前臺(tái)。從“二戰(zhàn)”期間到20世紀(jì)50年代，資本主義國(guó)家將部分公權(quán)力授予私人組織（如各種行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)），由這些私人組織協(xié)調(diào)各自內(nèi)部的緊張和矛盾，從而達(dá)到維護(hù)整體層面積累的效果。但授予私人組織特權(quán)這種方式最終還是沒(méi)能解決戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)沖突帶來(lái)的對(duì)資本積累的沖擊。

“二元國(guó)家”由此登場(chǎng)。在沃爾夫的描述中，二元國(guó)家有著兩副面孔：一個(gè)是為資本精英服務(wù)的安靜而高效的國(guó)家，一個(gè)是為安撫大眾而營(yíng)造的充滿眼花繚亂的戲劇性表演的國(guó)家。前者隱秘，后者公開(kāi);前者負(fù)責(zé)資本積累，并保護(hù)執(zhí)行積累的機(jī)構(gòu)和組織，后者嘗試爭(zhēng)取大眾對(duì)政治秩序的支持。美國(guó)在20世紀(jì)60年代初期完成了二元國(guó)家的轉(zhuǎn)型。但秘密國(guó)家的運(yùn)作方式違反了其自身宣稱的民主原則，一旦公眾對(duì)政府的期望被摧毀，二元國(guó)家隱秘的一面便難以維續(xù)。所以，隨著五角大樓有關(guān)越南戰(zhàn)爭(zhēng)文件的泄露以及水門(mén)事件的爆發(fā)，二元國(guó)家在1973年達(dá)到高峰之后很快走到了盡頭。最后走上歷史舞臺(tái)的是“跨國(guó)界的國(guó)家”。這類國(guó)家通過(guò)與日益增多的跨國(guó)公司配合，在全球?qū)用婢徑鈨?nèi)部積累和正當(dāng)性之間的矛盾。在這一過(guò)程中，前述五種國(guó)家形態(tài)的特征都得到了部分體現(xiàn)。但在沃爾夫看來(lái)，既然前五種形態(tài)都沒(méi)有解決正當(dāng)性和積累之間的矛盾，跨國(guó)界的國(guó)家這種綜合形式同樣也不能解決問(wèn)題，反而把資本積累的內(nèi)在矛盾擴(kuò)散到了全球。

和沃爾夫類似，杰索普也考察了資本主義國(guó)家如何通過(guò)改變其形式以及干預(yù)手段，來(lái)應(yīng)對(duì)資本積累的內(nèi)在矛盾。因?yàn)槌蓵?shū)年代更晚，杰索普的研究擴(kuò)大到了沃爾夫未能涵蓋的1977年以后的時(shí)期。杰索普考察了20世紀(jì)30年代以后誕生的凱恩斯主義福利民族國(guó)家（Keynesian welfare national state）中存在的內(nèi)部矛盾，指出這種模式的福利國(guó)家始終面臨陷入一種“有機(jī)危機(jī)”的趨勢(shì)，包括喪失國(guó)家團(tuán)結(jié)、國(guó)家效能下降、代表性危機(jī)和正當(dāng)性危機(jī)。然而，隨著西方特別是美國(guó)克服了20世紀(jì)70年代的整體性危機(jī)并贏得了“冷戰(zhàn)”，學(xué)術(shù)界對(duì)于新的整體危機(jī)的性質(zhì)和走向的判斷，顯得愈發(fā)謹(jǐn)慎和模棱兩可。比如杰索普就暗示凱恩斯主義福利民族國(guó)家正在向熊彼特式工作福利后國(guó)家體制（Schumpeterian workfare postnational regimes）過(guò)渡，后者通過(guò)在社會(huì)政策上進(jìn)一步減少面向非勞動(dòng)力的福利開(kāi)支，加強(qiáng)教育和勞動(dòng)市場(chǎng)的流動(dòng)性以增強(qiáng)國(guó)家整體的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)建立基于創(chuàng)新和開(kāi)放的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，可以繼續(xù)緩解資本主義國(guó)家的內(nèi)在根本矛盾。杰索普指出，在熊彼特式工作福利后國(guó)家體制中，出現(xiàn)了“治理”和“元治理”的新趨勢(shì)：前者指包括國(guó)家、私營(yíng)主體及社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體互動(dòng)合作的公私網(wǎng)絡(luò)，后者則是通過(guò)組織一個(gè)制度性框架和規(guī)則來(lái)整合并平衡不同利益的治理模式。他認(rèn)為，資本主義國(guó)家可以通過(guò)治理和元治理的方式執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，并盡可能克服市場(chǎng)失靈和政府失靈。這意味著雖然市場(chǎng)、社會(huì)和國(guó)家的緊張狀態(tài)會(huì)一直存在，資本關(guān)系中的結(jié)構(gòu)性矛盾也不會(huì)消失，但通過(guò)元治理，資本主義國(guó)家也許可以找到克服“奧菲悖論”的辦法，并繼續(xù)維持資本增值和勞動(dòng)力的社會(huì)再生產(chǎn)。

空心國(guó)家、碎片化治理與解決方案的前景

新冠肺炎疫情暴發(fā)后不久，斯蒂芬·沃爾特在《外交政策》上撰文，指出美國(guó)睥睨全球的權(quán)力來(lái)源之一是其國(guó)家能力。他認(rèn)為，美國(guó)對(duì)全球的影響基于三個(gè)支柱：經(jīng)濟(jì)和軍事力量的結(jié)合，聯(lián)盟體系，對(duì)美國(guó)國(guó)家能力的信心。在他看來(lái)，基于強(qiáng)大國(guó)家能力的信譽(yù)和聲譽(yù)是國(guó)家力量的倍增器。美國(guó)的這個(gè)聲譽(yù)源于之前幾十年的積累：從強(qiáng)大的工業(yè)生產(chǎn)能力到曾經(jīng)傲視全球的基礎(chǔ)設(shè)施，從創(chuàng)立各種國(guó)際組織到實(shí)施馬歇爾計(jì)劃，都在世人面前塑造了美國(guó)人知道如何設(shè)定遠(yuǎn)大目標(biāo)并成功實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的印象。但在過(guò)去的25年中，美國(guó)卻因?yàn)橐幌盗惺д`逐漸浪費(fèi)了這些聲譽(yù)，如克林頓的桃色丑聞、安然公司破產(chǎn)、卡特琳娜颶風(fēng)應(yīng)對(duì)失誤、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、新波音737設(shè)計(jì)缺陷等。沃爾特雖然指出了美國(guó)國(guó)家能力下降的事實(shí)，但沒(méi)有給出背后的原因。

沃爾夫指出，晚期資本主義國(guó)家的核心問(wèn)題既不是其政府規(guī)模，也不是特定政策，而是政府特征的變化。雖然資本主義國(guó)家的潛在權(quán)力一直在增長(zhǎng)，但國(guó)家真正能夠掌握的選擇項(xiàng)卻在減少。人們所能觀察到的各種國(guó)家活動(dòng)的增長(zhǎng)，并不意味著為解決積累和正當(dāng)性之間矛盾的方式和手段增加了。恰恰相反，從積累的國(guó)家到跨國(guó)界的國(guó)家，資本主義國(guó)家做得越多，卻日益發(fā)現(xiàn)其實(shí)際能做的越少。資本主義國(guó)家發(fā)現(xiàn)其需要肩負(fù)的功能日益增加，卻也日益喪失了執(zhí)行這些功能的能力，大型政府最終走向無(wú)能政府。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，沃爾夫觀察到的西方國(guó)家政府的這一特征不僅沒(méi)有減緩，反而有日益加劇的趨勢(shì)。里根當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)之后，配合“新自由主義”減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)這一核心主張，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)將市場(chǎng)邏輯和競(jìng)爭(zhēng)引入公共服務(wù)和行政管理，通過(guò)“外包”等市場(chǎng)化手段大幅削弱了國(guó)家在公共事務(wù)管理中的核心地位和職能?！翱招膰?guó)家”這一概念于是被發(fā)展出來(lái)，用以描述和解釋“新公共管理”運(yùn)動(dòng)影響下西方國(guó)家的一些普遍性做法和后果，比如與第三方組織（通常是私營(yíng)公司）簽訂合同，向后者購(gòu)買公共服務(wù)。由于國(guó)家不再直接提供公共服務(wù)，在稅收和最終由稅收支撐的公共服務(wù)之間產(chǎn)生了許多中間環(huán)節(jié)，由國(guó)家財(cái)政支撐的公共服務(wù)演變成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的供應(yīng)商集群。除了公共服務(wù)，各級(jí)政府的很多其他功能也被外包給私人承包商、咨詢公司和非營(yíng)利性組織，國(guó)家的任務(wù)自此從管理服務(wù)變成了與服務(wù)商談判合同。國(guó)家內(nèi)部不再是一個(gè)命令和控制的中央系統(tǒng)，而是變成了由各個(gè)政府機(jī)構(gòu)與更多數(shù)量服務(wù)商之間的分散化合同管理。雖然國(guó)家管理的各種表面特征依然存在，但管理的質(zhì)量卻只能由供應(yīng)商和服務(wù)商決定。例如，2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)大量雇用私人軍事承包商的安保人員，一度超過(guò)3萬(wàn)人，讓他們承擔(dān)保護(hù)特定官員、運(yùn)送物資、修建前進(jìn)基地、訓(xùn)練伊拉克警察和士兵等任務(wù)。此舉表面上為美軍節(jié)省了大量人力物力，實(shí)際上卻由于發(fā)包過(guò)程缺乏透明度而導(dǎo)致腐敗，并大大增加了協(xié)調(diào)與管理的難度;甚至帶來(lái)了國(guó)際法方面的問(wèn)題，比如私人安保人員是否可以被定義為戰(zhàn)斗人員或雇傭軍。2007年，美軍的承包商還曾因在巴格達(dá)打死、打傷17名平民，引發(fā)嚴(yán)重外交糾紛。

除此之外，美國(guó)還面臨著另一個(gè)獨(dú)特的問(wèn)題，即由于司法系統(tǒng)不斷增加的干預(yù)和利益集團(tuán)政治的影響不斷擴(kuò)大而導(dǎo)致的行政碎片化問(wèn)題。根據(jù)福山的分析，美國(guó)行政質(zhì)量下降的根本原因在于美國(guó)如今是一個(gè)斯科羅內(nèi)克首先注意到的“法院與政黨”式國(guó)家（a state of“courts and parties”）。首先，精英控制下的利益集團(tuán)通過(guò)與國(guó)會(huì)共謀，以法律的形式為行政部門(mén)制定了無(wú)數(shù)自相矛盾的政策目標(biāo)。其次，行政司法化（iudicialization of administration）導(dǎo)致訴訟橫行，多頭訴訟不僅使法院的判決不一致，而且降低了行政部門(mén)的決策效率。這兩個(gè)現(xiàn)象疊加在一起，就出現(xiàn)了一幅惡性循環(huán)的圖景：行政司法化和利益集團(tuán)操縱損害了美國(guó)民眾對(duì)政府的信任，而這種廣泛的不信任導(dǎo)致人們一方面要求法院對(duì)行政部門(mén)施加更多的司法審查，另一方面又要求國(guó)會(huì)給行政部門(mén)施加更多的規(guī)制;結(jié)果導(dǎo)致行政部門(mén)進(jìn)一步喪失自主權(quán)，因此變得更加僵化，也更無(wú)力回應(yīng)民眾的訴求，這又更進(jìn)一步降低了人們對(duì)政府的信任。并且，和其他國(guó)家相比，美國(guó)人信奉的普通法傳統(tǒng)使得人們更易于接受法院介入行政部門(mén)的政策制定和執(zhí)行過(guò)程。從國(guó)會(huì)的角度出發(fā)，無(wú)論是在創(chuàng)制聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，還是在設(shè)計(jì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的政策制定權(quán)時(shí)，也都傾向于給予法院更多的監(jiān)督和執(zhí)行功能，這在客觀上讓法院能更名正言順地介入行政過(guò)程。從結(jié)果上來(lái)看，美國(guó)的公共政策過(guò)程，就變成了由未經(jīng)選舉且享有終身任期的法官們主導(dǎo)的，不僅不透明而且高度部門(mén)化和碎片化的治理形式。美國(guó)至今醫(yī)保費(fèi)用高企，但同時(shí)仍有3000萬(wàn)人沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，這與行政司法化和黨爭(zhēng)有莫大關(guān)系。奧巴馬2010年簽署醫(yī)保改革法案的當(dāng)天，共和黨就在佛羅里達(dá)和弗吉尼亞兩個(gè)州分別發(fā)起訴訟，希望借由法院整體否決奧巴馬的方案。雖然最高法院在2012年維護(hù)了奧巴馬醫(yī)改，但也沒(méi)能阻止特朗普和多達(dá)18個(gè)州的共和黨州務(wù)卿為了選舉動(dòng)員的需要而在法案通過(guò)10年之后繼續(xù)展開(kāi)纏訟。

不僅在聯(lián)邦體系內(nèi)部，而且在全國(guó)層面，美國(guó)的利益集團(tuán)式自由主義正在顛覆公共利益，并導(dǎo)致美國(guó)政府的公共權(quán)威出現(xiàn)全面危機(jī)。一方面，大小不同的利益集團(tuán)在聯(lián)邦一州—地方這三級(jí)混亂且互相割裂的環(huán)境中興旺發(fā)達(dá);另一方面，各級(jí)政府和公共部門(mén)被不同的利益集團(tuán)俘獲之后，由于利益訴求的矛盾和沖突，最終形成碎片化治理的局面，讓國(guó)家逐漸喪失了整體治理能力。

在這種局面之下，杰索普提出的治理或元治理方案，不過(guò)是面對(duì)國(guó)家空心化之后的治理危機(jī)的一種被動(dòng)無(wú)奈反應(yīng)。沒(méi)有了各級(jí)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的能力支撐，治理實(shí)際上變成了無(wú)根之木。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中，美國(guó)出現(xiàn)的種種亂象也就不足為奇了：曾經(jīng)享譽(yù)全球的美國(guó)疾控中心推出的新冠檢測(cè)劑一度無(wú)法使用;無(wú)論是特朗普還是拜登都需要通過(guò)動(dòng)用《國(guó)防生產(chǎn)法》才能迫使各個(gè)公司生產(chǎn)更多的口罩和呼吸機(jī);巨額財(cái)政補(bǔ)貼支持的疫苗能否有效遏制疫情現(xiàn)在仍是未知數(shù)。這些無(wú)不都是空心國(guó)家和治理碎片化的結(jié)果?？上攵?，杰索普所設(shè)想的通過(guò)元治理的方式克服美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾的解決方案，面臨著多大的障礙。

沃爾夫提出的解決之道，是通過(guò)增加民眾參與這樣一種再政治化過(guò)程來(lái)讓資本積累民主化，進(jìn)而克服積累與正當(dāng)性之間的矛盾。但美國(guó)經(jīng)濟(jì)中日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)不平等正在不斷加劇政治回應(yīng)上的不平等，國(guó)會(huì)正在通過(guò)更多對(duì)普通民眾利益造成更大損害的公共政策，形成更大的經(jīng)濟(jì)不平等，由此形成一種惡性循環(huán)。最后的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)不平等挫傷了美國(guó)的平等主義理想，損害了正常的政治過(guò)程，造成政治冷漠。在失望和冷漠情緒彌漫時(shí)，沃爾夫的解決辦法似乎也難以施行。

正如《推特治國(guó)》一書(shū)指出的，美國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)形成了一個(gè)“富人有、富人治、富人享”的財(cái)閥政府（plutocracy）。并且，財(cái)閥中立場(chǎng)最極端的一小部分人現(xiàn)在已經(jīng)控制了共和黨，一方面通過(guò)共和黨維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益，另一方面利用社會(huì)分裂回避大眾的實(shí)質(zhì)訴求?？紤]到美國(guó)原始的政治制度設(shè)計(jì)為少數(shù)派否決多數(shù)派提供了各種機(jī)制和途徑，很難想象這些已經(jīng)占據(jù)了要津的財(cái)閥會(huì)主動(dòng)放棄已到手的政治權(quán)力。那么，福山所設(shè)想的制度運(yùn)行層面的改革同樣面臨很大困難。

結(jié)論

美國(guó)眾議院日前剛剛通過(guò)了拜登為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情而提出的1.9萬(wàn)億美元的救助計(jì)劃。不過(guò)由于在參議院中兩黨各有50個(gè)議席，民主黨僅僅依靠副總統(tǒng)哈里斯的一票占據(jù)微弱優(yōu)勢(shì)，拜登的救助計(jì)劃會(huì)被如何修改還處于未知狀態(tài)。不過(guò)有一點(diǎn)可以確定的是，拜登所希望的把聯(lián)邦最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高到每小時(shí)15美元的計(jì)劃，基于現(xiàn)有的參議院議事規(guī)則，將肯定無(wú)法在共和黨的阻撓之下獲得通過(guò)。

圍繞最低工資標(biāo)準(zhǔn)的斗爭(zhēng)所反映的，正是美國(guó)國(guó)內(nèi)既要維持資本積累又要維護(hù)體制正當(dāng)性之間的矛盾。增加最低工資會(huì)損害資本或特定資本集團(tuán)的利益，不增加則會(huì)削弱民眾特別是底層民眾對(duì)美國(guó)體制和政治秩序的支持和認(rèn)同。無(wú)論從深層次的資本邏輯還是從表層的制度運(yùn)行邏輯來(lái)看，美國(guó)目前無(wú)疑已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)整體性危機(jī)時(shí)期?！翱招膰?guó)家”所反映的國(guó)家能力下降，利益集團(tuán)政治導(dǎo)致的“治理碎片化”，以及財(cái)閥政治引發(fā)的經(jīng)濟(jì)不平等和政治不平等之間的惡性循環(huán)，使得各種制度改革措施都難以施行，資本積累和正當(dāng)性之間的失衡狀況因此難以在短時(shí)間內(nèi)得到快速改善。從復(fù)雜系統(tǒng)的視角來(lái)看，我們很難判斷目前美國(guó)的失衡狀況是否已經(jīng)超過(guò)臨界點(diǎn)，或者依然還存在修復(fù)的空間。政治就是可能和行動(dòng)的藝術(shù)。作為現(xiàn)有全球體系的中心國(guó)家，美國(guó)的未來(lái)何去何從，將取決于美國(guó)內(nèi)外博弈各方的選擇與互動(dòng)。