何志平，馮國(guó)冠，劉 淼

（ 1.廣州地鐵集團(tuán)有限公司，廣東廣州 510030；2.北京安捷工程咨詢有限公司，北京 100037）

1 研究背景

隨著我國(guó)城市軌道交通工程建設(shè)的深入開展，建設(shè)交付運(yùn)營(yíng)的規(guī)模及頻次不斷增加，工程交付過(guò)程中的問(wèn)題也越來(lái)越突顯，包括工程交付不及時(shí)、交付不完整、遺留問(wèn)題整改滯后等[1-3]，甚至個(gè)別城市出現(xiàn)了實(shí)際交付與法律層面交付脫節(jié)的情況，嚴(yán)重影響我國(guó)城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)工作的持續(xù)健康發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市軌道交通對(duì)工程交付工作的重視程度不足，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較少，對(duì)于交付時(shí)間節(jié)點(diǎn)、交付條件、交付內(nèi)容、交付程序等的規(guī)定不明確，在實(shí)際操作過(guò)程中存在大量銜接問(wèn)題[4-8]。沈秀芳[9]通過(guò)對(duì)城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)銜接中的常見問(wèn)題進(jìn)行深入研究，指出試運(yùn)行時(shí)間不足、專項(xiàng)驗(yàn)收在試運(yùn)營(yíng)前無(wú)法按期完成、各系統(tǒng)間協(xié)同性及接口技術(shù)不完善等問(wèn)題的原因及應(yīng)對(duì)建議。白季波[10]以成都地鐵2座車輛段接管期間影響安全生產(chǎn)、設(shè)備設(shè)施調(diào)試、人員管理等問(wèn)題為基礎(chǔ)，研究了問(wèn)題產(chǎn)生的原因及解決方案。胡傳[11]研究了城市軌道交通新線接管的基本條件及流程，并對(duì)接管過(guò)程中的責(zé)任及問(wèn)題處置進(jìn)行探討。上述研究對(duì)工程交付問(wèn)題處理提供了重要借鑒。

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國(guó)辦發(fā)[2018] 13號(hào)）中[12]明確要求：“加強(qiáng)城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的交接管理，完善交接內(nèi)容和程序”。本文以我國(guó)城市軌道交通工程交付過(guò)程中的問(wèn)題現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研和實(shí)地訪談，總結(jié)工程交付問(wèn)題及原因，提出有針對(duì)性的措施建議，相關(guān)研究可為類似項(xiàng)目提供參考。

2 工程交付問(wèn)題現(xiàn)狀

為查明我國(guó)城市軌道交通工程交付過(guò)程中的普遍問(wèn)題，在2018年6月向全國(guó)已開通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通的34座城市的39家建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位發(fā)放了調(diào)查問(wèn)卷，最終有25家單位反饋。

在反饋的25家單位中，影響交付的主要問(wèn)題有遺留問(wèn)題整改不及時(shí)、交付內(nèi)容不完整、竣工檔案移交不及時(shí)、實(shí)體交付不及時(shí)等，具體情況如圖1所示。

圖1 影響交付的問(wèn)題統(tǒng)計(jì)（單位：家）

2.1 工程遺留問(wèn)題整改不及時(shí)

2.1.1 問(wèn)題基本情況

工程遺留問(wèn)題根據(jù)其影響運(yùn)營(yíng)安全程度不同、整改時(shí)限不同等可分為A、B、C 3類。

（1）A類問(wèn)題（試運(yùn)行之前完成整改）：①不滿足城市軌道交通工程試運(yùn)營(yíng)基本條件；②違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；③直接影響運(yùn)營(yíng)安全的問(wèn)題。

（2）B類問(wèn)題（初期運(yùn)營(yíng)之前完成整改）：①設(shè)備設(shè)施主要功能未實(shí)現(xiàn)、未達(dá)到設(shè)計(jì)使用功能；②間接影響運(yùn)營(yíng)安全的問(wèn)題。

（3）C類問(wèn)題（正式運(yùn)營(yíng)之前完成整改）：①設(shè)備設(shè)施功能未達(dá)到運(yùn)行需求；②有情況說(shuō)明的不具備整改條件或無(wú)法整改的問(wèn)題。

根據(jù)調(diào)研成果，工程遺留問(wèn)題整改進(jìn)度及整改質(zhì)量無(wú)法滿足要求的普遍性最高，如部分線路在移交前未全部完成A類問(wèn)題整改，開通前的問(wèn)題整改率不達(dá)標(biāo)，試運(yùn)營(yíng)滿1年時(shí)仍有遺留問(wèn)題未全部完成整改，部分“已整改”問(wèn)題未達(dá)到運(yùn)營(yíng)單位提出的問(wèn)題整改完成標(biāo)準(zhǔn)。工程遺留問(wèn)題整改不及時(shí)、不到位對(duì)運(yùn)營(yíng)安全存在一定的隱患風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）B類、C類遺留問(wèn)題整改時(shí)間較長(zhǎng)，部分問(wèn)題（如滲漏水）整改不徹底；

（2）建設(shè)與運(yùn)營(yíng)雙方對(duì)整改標(biāo)準(zhǔn)意見不一致，部分問(wèn)題整改不到位；

（3）部分工程遺留問(wèn)題整改存在工程條件限制，難以按期整改；

（4）部分工程遺留問(wèn)題很難整改到位，且較易復(fù)發(fā)。

2.1.2 原因分析

工程遺留問(wèn)題產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的變動(dòng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、施工預(yù)留欠妥、工后養(yǎng)護(hù)不到位等，部分遺留問(wèn)題缺乏必要的整改基礎(chǔ)條件，導(dǎo)致建設(shè)單位無(wú)法整改或無(wú)法按標(biāo)準(zhǔn)整改[13]。此外，建設(shè)工期緊張也是工程遺留問(wèn)題整改不及時(shí)的重要原因，部分遺留問(wèn)題客觀上需要充足的時(shí)間來(lái)完成整改。

2.2 交付內(nèi)容不完整

2.2.1 問(wèn)題基本情況

城市軌道交通建設(shè)工程經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)法按照規(guī)范要求進(jìn)行整體交付現(xiàn)象，一般采取“車輛段/場(chǎng)、主變電站、正線軌行區(qū)車站及附屬設(shè)備設(shè)施”分區(qū)域開展交付，部分線路正線軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施甚至出現(xiàn)“先交付軌行區(qū)后交付車站”“正線軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施分段交付”等形式，并且各階段交付內(nèi)容不全面、不完整。造成接管后工程管理接口部位多，圍蔽工程量大，安全管控風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）個(gè)別站點(diǎn)、區(qū)間或車站出入口工期嚴(yán)重滯后，造成整條新建線路不能同時(shí)交付；

（2）部分附屬工程緩建或甩項(xiàng)；

（3）部分設(shè)備設(shè)施、隨機(jī)附件、備品備件未及時(shí)完成交付；

（4）部分工程未及時(shí)完成系統(tǒng)調(diào)試；

（5）實(shí)物資產(chǎn)移交手續(xù)未及時(shí)辦理。

2.2.2 原因分析

交付內(nèi)容不完整的根源是工程總體的工期緊張，并且工程各區(qū)段施工進(jìn)展情況存在一定差異。

2.3 竣工檔案移交不及時(shí)

2.3.1 問(wèn)題基本情況

目前，絕大多數(shù)城市軌道交通線路在進(jìn)行“指揮權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)”移交時(shí)無(wú)法同步完成圖紙資料、驗(yàn)收資料、結(jié)算決算資料等竣工檔案的同步移交。

2.3.2 原因分析

竣工檔案無(wú)法同工程實(shí)體同步交付的原因主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）竣工檔案涉及施工、監(jiān)理、前期征拆、變更、結(jié)算等各方面，受多種客觀因素制約，收集周期較長(zhǎng)；

（2）竣工檔案移交滯后，驗(yàn)收后施工單位人員明顯不足，個(gè)別施工單位不重視檔案工作，檔案編制不及時(shí)；

（3）竣工檔案組卷歸檔工作周期較長(zhǎng)；

（4）竣工檔案及圖紙數(shù)量大，缺少專業(yè)的移交審核確認(rèn)程序，存在檔案移交不完整現(xiàn)象。

2.4 實(shí)體交付不及時(shí)

2.4.1 問(wèn)題基本情況

（1）眾多城市軌道交通建設(shè)工程無(wú)法按照既定的目標(biāo)時(shí)間（通常車輛段/場(chǎng)開通前18個(gè)月移交，主變電站開通前18個(gè)月移交，軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施開通前6個(gè)月移交）進(jìn)行實(shí)體交付，個(gè)別正線線路區(qū)段移交時(shí)間距離開通時(shí)間甚至不足3個(gè)月；

（2）備品備件及技術(shù)資料交付存在一定滯后；

（3）部分不影響安全和行車的設(shè)備設(shè)施因工期原因無(wú)法及時(shí)交付；

（4）存在緩建或甩項(xiàng)工程。

2.4.2 原因分析

實(shí)體交付不及時(shí)的原因主要是我國(guó)城市軌道交通工程建設(shè)現(xiàn)狀基本都屬于倒排工期，計(jì)劃開通時(shí)間不變，但工程建設(shè)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)征地拆遷問(wèn)題導(dǎo)致施工進(jìn)場(chǎng)晚、外部因素影響施工進(jìn)場(chǎng)及施工開展、施工方案遲遲未確定導(dǎo)致關(guān)鍵工期受影響、土建施工過(guò)程中的特殊地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)等因素導(dǎo)致工期比原計(jì)劃時(shí)間滯后，而開通時(shí)間未調(diào)整導(dǎo)致工期緊張，無(wú)法按計(jì)劃時(shí)間進(jìn)行移交。

2.5 交付流程不規(guī)范

2.5.1 問(wèn)題基本情況

個(gè)別城市軌道交通項(xiàng)目在工程交付過(guò)程中存在交付流程不規(guī)范的現(xiàn)象，如交付手續(xù)不完備、未及時(shí)簽署交付文件或質(zhì)量保修文件等。

2.5.2 原因分析

一體化管理的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)單位未嚴(yán)格履行交付程序，交付過(guò)程中相關(guān)手續(xù)不完善。

3 對(duì)策與建議

通過(guò)我國(guó)城市軌道交通工程在交付過(guò)程中的突出問(wèn)題總結(jié)及原因分析可知，這些問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因在于缺少制度及標(biāo)準(zhǔn)上的約束與規(guī)范，另外，建設(shè)工期緊張、工程質(zhì)量不理想等實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)于工程交付工作也產(chǎn)生了不利影響。因此解決工程交付過(guò)程中存在問(wèn)題的關(guān)鍵在于從制度層面以及實(shí)操層面進(jìn)行規(guī)范與完善。

3.1 建立健全工程交付管理法規(guī)制度

應(yīng)分別在政府層面和企業(yè)層面制定城市軌道交通工程交付工作的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施指南，明確政府部門、建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)單位以及其他相關(guān)方在交付過(guò)程中的權(quán)利和職責(zé)，規(guī)范工程交付流程，細(xì)化工程交付條件及交付內(nèi)容，建立健全考核管理體系，強(qiáng)化遺留問(wèn)題的整改。

城市軌道交通工程建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，開展前瞻性規(guī)劃研究，科學(xué)籌劃，精細(xì)組織，實(shí)施全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理，保證合理工期和造價(jià)，做好建設(shè)與運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)銜接，強(qiáng)化工程交付的過(guò)程管理，在工程滿足交付條件時(shí)再開展交付工作，確保工程質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)安全。

3.2 加強(qiáng)工程交付的實(shí)操管理

3.2.1 加強(qiáng)工期與進(jìn)度管理

（1）建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)工程推進(jìn)現(xiàn)狀，充分評(píng)估前期工作推進(jìn)情況、進(jìn)場(chǎng)條件具備情況及其他風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)工程整體工期的影響，對(duì)于無(wú)法滿足工期需求的應(yīng)及時(shí)提出工期順延要求，保證工程的合理工期，確保工程質(zhì)量安全。

（2）科學(xué)規(guī)劃分步分段交付計(jì)劃，減少管理接口，預(yù)留合理的交付工作時(shí)間進(jìn)程，保證工程交付與后續(xù)各項(xiàng)工作的順利銜接。

（3）建設(shè)單位應(yīng)做好合同管控，確保隨機(jī)附件的按時(shí)到貨及移交。加快變更審批流程、加強(qiáng)過(guò)程資料的及時(shí)收集與整理歸檔，及時(shí)完成移交，以滿足運(yùn)營(yíng)接管后的生產(chǎn)運(yùn)作需要。

3.2.2 加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理

（1）在設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)、建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)與運(yùn)營(yíng)單位的溝通聯(lián)系，確保運(yùn)營(yíng)單位的參與度，使運(yùn)營(yíng)需求能有效落實(shí)到前期設(shè)計(jì)中。

（2）設(shè)計(jì)單位總體統(tǒng)籌各專業(yè)設(shè)計(jì)，保障各專業(yè)設(shè)計(jì)的匹配性，在建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)匹配性問(wèn)題應(yīng)及時(shí)完善設(shè)計(jì)圖紙或變更；設(shè)計(jì)變更后，設(shè)計(jì)單位與施工單位需做好溝通，并將變更后圖紙及時(shí)反饋給施工單位及業(yè)主。

（3）確因現(xiàn)場(chǎng)條件所限，無(wú)法嚴(yán)格按照運(yùn)營(yíng)需求落實(shí)的，設(shè)計(jì)單位需因地制宜提出解決方案，盡力為運(yùn)營(yíng)使用維護(hù)提供條件。

（4）提升設(shè)計(jì)人員的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，設(shè)計(jì)人員需緊跟科技發(fā)展要求及管理提升的需求，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)、提升設(shè)計(jì)水平，確保設(shè)計(jì)的前瞻性，以適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)及各相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的快速發(fā)展。

（5）建立設(shè)計(jì)對(duì)運(yùn)營(yíng)的定期回訪體制（重點(diǎn)針對(duì)既有工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的設(shè)計(jì)問(wèn)題、新增需求類問(wèn)題），并針對(duì)回訪意見的落實(shí)情況建立閉環(huán)跟蹤機(jī)制。

3.2.3 提升工程質(zhì)量

（1）提升工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量要求，在工程施工前及時(shí)根據(jù)最新的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求調(diào)整設(shè)計(jì)，降低設(shè)計(jì)失誤（尤其較大的工程設(shè)計(jì)問(wèn)題）出現(xiàn)的概率。

（2）加強(qiáng)工程施工的過(guò)程質(zhì)量管控，尤其是隱蔽工程質(zhì)量，杜絕因施工工藝把關(guān)不嚴(yán)造成施工缺陷問(wèn)題。將用戶需求做細(xì)做實(shí)，嚴(yán)格把關(guān)設(shè)備質(zhì)量驗(yàn)收環(huán)節(jié)，確保設(shè)備質(zhì)量。

（3）加強(qiáng)工程主體及設(shè)備設(shè)施的養(yǎng)護(hù)與保養(yǎng)，避免在驗(yàn)收及交付期間出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題及功能損壞現(xiàn)象。

3.2.4 健全交付組織機(jī)構(gòu)和管理制度

（1）建議成立獨(dú)立于建設(shè)與運(yùn)營(yíng)單位的第三方管理機(jī)構(gòu)，整體管控建設(shè)與運(yùn)營(yíng)各階段銜接工作。

（2）建立施工、監(jiān)理、供貨商等單位評(píng)價(jià)體系，調(diào)動(dòng)各方內(nèi)部自主性，提高工程質(zhì)量。

（3）制定工程交付工作考核機(jī)制，完善考核標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲制度。

（4）總結(jié)并不斷完善各專業(yè)技術(shù)需求，及時(shí)反饋至新線設(shè)計(jì)工作中，在后續(xù)線路的設(shè)計(jì)前期提前規(guī)避，不斷降低問(wèn)題出現(xiàn)的頻率，提升工程質(zhì)量，降低工程成本。

3.2.5 加強(qiáng)工程遺留問(wèn)題的整改

（1）建設(shè)與運(yùn)營(yíng)雙方應(yīng)共同制定工程遺留問(wèn)題分類標(biāo)準(zhǔn)及整改要求，制定各類問(wèn)題的整改時(shí)限。

（2）建設(shè)單位應(yīng)制定工程遺留問(wèn)題考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于未按原計(jì)劃協(xié)商時(shí)間完成整改的（除客觀原因外）、對(duì)問(wèn)題整改不積極導(dǎo)致整改率低下的，應(yīng)給予處理。

4 結(jié)論

通過(guò)對(duì)我國(guó)城市軌道交通工程交付過(guò)程中存在問(wèn)題的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，分析了問(wèn)題出現(xiàn)的原因并提出相應(yīng)的對(duì)策及建議，主要研究結(jié)論如下：

（1）我國(guó)城市軌道交通工程交付過(guò)程中存在的突出問(wèn)題主要有工程遺留問(wèn)題整改不及時(shí)、交付內(nèi)容不完整、竣工檔案移交不及時(shí)等，上述問(wèn)題出現(xiàn)率達(dá)到50%以上；

（2）造成交付過(guò)程中問(wèn)題的主要原因在于我國(guó)城市軌道交通工程交付相關(guān)的法律法規(guī)不健全，缺少有效的約束制度與指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；

（3）為解決工程交付過(guò)程中的問(wèn)題，建議建立健全工程交付相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善企業(yè)層面的規(guī)章制度體系，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)單位的全過(guò)程協(xié)調(diào)銜接，標(biāo)本兼治。