（海南大學 海南 ?？?570228）

自《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》頒布后，海南自貿(mào)港建設(shè)對人才的需求快速增長，省內(nèi)及各地方政府開始密集出臺相關(guān)政策，既要引進外來人才，又要扶持本地人才。在推進人才引進政策的深化改革層面，鄭遠強、郭軍等學者認為，要以用為核心，充分發(fā)揮人才效用，通過對人才引進戰(zhàn)略、目的、策略、政府角色等關(guān)鍵要素進行包容性的廣義化定位，確保海南自貿(mào)區(qū)贏得并釋放“人才紅利”，促成人才由“引進來”向“主動來”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人才引進效用的最大化[1]。從高層次人才方面來看，我國對高層次人才的培養(yǎng)和引進已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。長遠來講，我國人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略目標要實現(xiàn)，必須做好自主培養(yǎng)工作，這是國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在，因為核心技術(shù)是我們用錢買不來的，也是引不進來的[2]。政策的構(gòu)成包括了政策制定、政策對象、政策目標和政策工具四個要素，政策的實施效果，在很大程度上會受這些因素內(nèi)部之間相互作用、相互制約關(guān)系的影響。對此，楊山石等學者提出要加強配套政策的實施。不僅要制定緊密相關(guān)的政策，還要真正把政策落實；要對人才引進政策開展實施效果評價，對政策效益進行跟蹤管理，并作后續(xù)評估[3]，從而及時發(fā)現(xiàn)實際問題，及時解決問題，避免形成難題，促進這些政策的有效實施。

一、政策對海南政府績效的影響

（一）政府績效評估的指標體系綜述

政府績效的具體指標評估是實施政府內(nèi)部管理的有效手段，政府目標任務(wù)的下達、官員和部門的考核，都是通過這些指標來實現(xiàn)的。政府績效的有關(guān)指標，很多時候是與其他地區(qū)的比較過程中產(chǎn)生價值，指標一旦出現(xiàn)比較明顯的下降，領(lǐng)導、官員及各個部門都會相繼面臨較大的壓力。專家學者對指標體系的設(shè)計大多偏重于定性指標的獲取，大多是宏觀的、籠統(tǒng)的。楊婷、沈杰對我國政府績效評估體系的現(xiàn)狀做出了相關(guān)分析，并發(fā)現(xiàn)我國地方政府績效考核評估體系存在著評估考核指標、指標權(quán)重設(shè)置不合理等問題[4]。在政府績效評估體系構(gòu)建途徑的研究中，也有學者以權(quán)力主體及對象特點角度作為切入點，把政府績效評估區(qū)分為感知型、官僚效率型、決策型、參與型、社會效率型及監(jiān)督型六種模型，而且能夠在實踐中找到案例論證[5]。還有學者從績效主題、維度指標等內(nèi)容層面界定模式，并試圖構(gòu)建科學優(yōu)化的績效評估框架[6-7]。董靜在研究我國地方政府績效評估模式中發(fā)現(xiàn)，近年來我國一元化開展績效評估的例子明顯減少，績效評估出現(xiàn)了各種模式糅合的趨勢[8]。在政府績效評估的主體劃分方面，莊國波等學者認為，大數(shù)據(jù)時代，可以通過相關(guān)技術(shù)測量和描述政府組織和個人行政行為的過程與結(jié)果，從而得到更高效的反饋，使政府績效評估的主體體系更加合理、指標體系更加豐富[9]。

（二）人才引進政策的衡量指標

由于對政府內(nèi)部評價如上級部門評價、政府內(nèi)部自身建設(shè)、政府內(nèi)部制度建設(shè)及改革等調(diào)研報告難以獲取，因此本文確定了要觀察的海南政府績效的八項指標：

1.財政預(yù)算情況

地方財政用于社會保障和就業(yè)的支出有明顯提高。近年海南統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，自2016—2019年期間，省內(nèi)個人經(jīng)濟收入有明顯增長，其中不排除有旅游業(yè)的促進因素。

2.統(tǒng)計和信息服務(wù)

在海南省內(nèi)27個市（縣）中，能夠提供較好的信息服務(wù)的地區(qū)只有?？谑泻腿齺喪?，其他24個市（縣）（不包括三沙市）沒有完善的信息服務(wù)機構(gòu)，而且大部分是由經(jīng)紀公司給個人提供代辦服務(wù)。2020年以來，相關(guān)信息服務(wù)逐漸完善，人才引進程序逐漸成熟。

3.政策出臺

2017年，海南省印發(fā)了《百萬人才進海南行動計劃》，政策內(nèi)容的全面性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是最大限度地降低人才落戶的門檻，比如具有全日制大專以上學歷、中級以上專業(yè)技術(shù)職稱、技師以上職業(yè)資格或執(zhí)業(yè)資格的人才，可以在海南工作地或?qū)嶋H居住地落戶。二是增加人才的落戶選擇。各類高層次人才、碩士畢業(yè)生、“雙一流”高校及擁有重大科研成果的創(chuàng)新人才、產(chǎn)品符合重點產(chǎn)業(yè)支持方向的創(chuàng)業(yè)人才可在海南任一城鎮(zhèn)落戶。

4.政策變化

在政策制定的過程中，各地方所制定的具體政策情況不一。有的地方只選擇了一部分，比如，澄邁縣采用了柔性引進人才的方法，引進人才原則上年齡不超過70歲，而且在專業(yè)領(lǐng)域也有限定；而有的地方則選擇了全部。

5.就業(yè)創(chuàng)業(yè)

在各地區(qū)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，所有的地區(qū)（除三沙市）都按照規(guī)定允許國內(nèi)高校獲得碩士及以上學位的優(yōu)秀外國留學生來瓊就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

6.文教、衛(wèi)生和科學的開支能力

根據(jù)2019年海南統(tǒng)計年鑒報告，地方財政用于文教、衛(wèi)生和科學的開支僅455萬，在醫(yī)療保障領(lǐng)域僅支出了72萬，說明有些地方可能存在行政效率低和發(fā)展不平衡等問題致使這筆資金沒有用到位，各個地方所履行的服務(wù)力度明顯不同。

7.社會保障和就業(yè)的支出

2019年海南統(tǒng)計年鑒報告顯示，地方財政用于社會保障和就業(yè)的支出資金共計208萬（近209萬），全省農(nóng)村最低保障支出5萬元，這樣的數(shù)據(jù)與目前海南省人才引進政策的發(fā)展目標和規(guī)劃差距太大。

8.住房與城市發(fā)展

在住房建設(shè)方面，由于人才引進政策的影響，引進人才住房需求必然會有所增長。

二、人才引進政策的實施效果評價

（一）人才引進政策的現(xiàn)狀

自2020年以來，為了給海南省自貿(mào)港建設(shè)提供人才，包括海口市、三亞市、儋州市、陵水縣、白沙等12個市縣根據(jù)《海南省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》《海南省引進人才落戶實施辦法》《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》等方案和指示，結(jié)合各地實際情況，制定相關(guān)人才引進、高層次人才引進辦法（試行）、住房保障、社會保險、子女入學及高考優(yōu)惠政策、高層次人才配偶工作、一次性補貼、崗位薪酬、稅收優(yōu)惠等具體政策。如儋州市圍繞建設(shè)海南自貿(mào)港重點產(chǎn)業(yè)重大項目招攬高端人才；陵水縣于2021年開展53項“候鳥”人才工作；白沙發(fā)布《白沙黎族自治縣急需緊缺人才認定辦法（試行）》等。上述人才引進政策的相關(guān)具體措施，加強了海南省的吸引力，能夠在海南自貿(mào)港建設(shè)初期的大環(huán)境下，促進區(qū)域人才流動，刺激人才在城市聚集數(shù)量的增長。

（二）人才引進政策的實施效果評估

1.模型建立

人才引進政策的實施效果評估所選取的因變量是海南省創(chuàng)新能力指標；因為這一指標的變化能夠切實反映海南省在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的形勢下、多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展狀態(tài)，進而推導出海南省在人才引進政策的實施過程中所受到的影響。對于創(chuàng)新能力指標，有學者通過模型優(yōu)化，設(shè)計出了以科技經(jīng)費投入量、R&D人員數(shù)、高等教育專任教師和技術(shù)市場人均成交額為要素的區(qū)域創(chuàng)新評價系統(tǒng)。國內(nèi)許多研究常選用專利申請量、專利授權(quán)量作為衡量指標，因此這次分析也將沿用此方法。

創(chuàng)新能力指標的影響因素，除了人才引進政策之外，還有研發(fā)資金投入、研發(fā)人員投入等。此次研究涉及的海南省的發(fā)明專利申請、授權(quán)數(shù)據(jù)、R&D經(jīng)費支出和人員全時當量數(shù)據(jù)來源于海南省統(tǒng)計局。

2.檢驗結(jié)果

為了觀測人才引進政策實施的總體效果，首先在Stata中利用概要統(tǒng)計命令：summarize，通過這個命令可以得到觀測案例數(shù)、變量的平均值、標準差、最小值和最大值。（見表1）

表1 summarize申請專利數(shù)R&D人員全時當量R&D經(jīng)費支出（億元）

觀測案例數(shù)（Obs）分別為各省人才引進政策實施情況（申請專利數(shù)量）、R&D資金投入、R&D人員投入在2012—2018年共7年的實例。在變量的平均值（Mean）中，海南近7年申請專利數(shù)均值為1912.286，R&D人員全時當量為7527.286，R&D經(jīng)費支出為19.16億元。在數(shù)值的標準差中，申請專利數(shù)的標準差約為716，人員全時當量約為489，經(jīng)費支出約為4億元。在這個案例中，申請專利數(shù)和R&D人員全時當量為因變量。

假設(shè)R&D經(jīng)費支出對于申請專利數(shù)和R&D人員全時當量有影響，在以經(jīng)費支出為自變量、對因變量申請專利數(shù)和R&D人員全時當量進行最小二乘估計的過程中發(fā)現(xiàn)，若選定原假設(shè)的顯著性水平為5%，兩者的P值均大于或等于5%，因此接受原假設(shè)，R&D經(jīng)費支出對于申請專利數(shù)和對R&D人員全時當量是有顯著影響的。

以上檢驗結(jié)果表明，總體來說，海南省頒布人才引進政策后，整體自主創(chuàng)新能力有所提升，這反映在人才引進政策對專利申請數(shù)存在正面的影響?？梢酝茰y，人才引進政策將對省內(nèi)總體創(chuàng)新能力發(fā)展起到顯著的促進作用。

三、人才引進政策的影響

（一）提升競爭力

海南省人才引進政策，不僅涉及全職引進的大師級人才、杰出人才、高層次人才、專業(yè)技術(shù)人才，還涉及相關(guān)的人才引進保障政策，如住房補貼、子女入學、配偶就業(yè)、醫(yī)療保障等。另外，地方政府競爭的目標有四個：財政支出、公共品供給、經(jīng)濟增長及政府官員激勵。地方政府競爭的方式包括公共物品供給競爭、稅收競爭和制度競爭[10]。人才引進政策的實施。在一定程度上能夠提升各地的業(yè)績，提高當?shù)馗偁幜?，從當?shù)卣嵌瓤?，一般不會影響政府運作的效率；但各地會為了政績的提升而爭相提高對人才的吸引力，也會提高各地方之間的競爭力。

（二）加大引才、留才力度

人才引進、落戶等保障政策涉及就業(yè)、住房建設(shè)、學校建設(shè)、醫(yī)療設(shè)施、交通等方面，要推動政策有序?qū)嵤?，各地會根?jù)當?shù)厥袌鲂枨?，改善各方面的建設(shè)。如，在住房方面，東方市的人才引進力度較強，利于人才在當?shù)鼐蜆I(yè)落戶；在學校建設(shè)方面，?？谑行阌^(qū)已陸續(xù)在人才住房附近設(shè)立學校，從幼兒園到初中都配套齊全；在交通方面，從自貿(mào)港建設(shè)到“十四五”開年，省政府著力規(guī)劃各城市的輕軌建設(shè)，以便五年內(nèi)打通省內(nèi)交通。近期，海南省相關(guān)人才引進政策都是從“吃穿住行”方面為引才、留才、提供良好的條件。

四、結(jié)語

在海南自貿(mào)港建設(shè)的總體發(fā)展環(huán)境下，海南省內(nèi)一系列相關(guān)人才引進政策，對于重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展及政府績效，都具有促進作用?？傮w而言，海南省的各項人才引進政策與海南自貿(mào)港建設(shè)是相輔相成的。由于目前我國人口老齡化現(xiàn)象和人口紅利衰減的趨勢逐漸顯著，海南省內(nèi)各地政府陸續(xù)、緊密地制定人才引進、人才落戶、人才就業(yè)等政策，從中長期發(fā)展的角度看，這一政策是具有連貫性和延續(xù)性的。此外，由于對政府績效的評估工作難以進行，又因為時間有限；因此沒有充分條件對海南省人才引進政策的民眾意見進行調(diào)查，這是本文的欠缺，以后會加以改善。