賈 茹 ，馬 明

（1.內(nèi)蒙古科技大學建筑學院，內(nèi)蒙古 包頭 014010；2.包頭市住房和城鄉(xiāng)建設局，內(nèi)蒙古 包頭 014000）

0 引言

包頭是“一五”時期國家確定的8個重點建設的工業(yè)城市之一，是在蘇聯(lián)專家巴拉金的指導下開展的城市規(guī)劃，并于1955年完成總體規(guī)劃。這版總體規(guī)劃的確定，改變了包頭城市的性質，使包頭從中華人民共和國成立前的傳統(tǒng)商貿(mào)型城市轉變?yōu)楝F(xiàn)代新興工業(yè)城市，開啟了包頭現(xiàn)代城市規(guī)劃的道路，促進了包頭市現(xiàn)代化的發(fā)展。包頭“一五”城市規(guī)劃記錄了我國“一五”時期經(jīng)濟社會的變革和規(guī)劃體系發(fā)展的變遷，是研究我國當代城市規(guī)劃理論的起源、“一五”時期工業(yè)城市規(guī)劃、規(guī)劃理論發(fā)展演變規(guī)律的典型案例。

目前，國內(nèi)對“一五”時期城市規(guī)劃的研究主要有以下幾個方面：侯麗[1]在研究20世紀上半葉蘇聯(lián)社會主義城市規(guī)劃思想指導下的城市規(guī)劃歷史的基礎上，對蘇聯(lián)規(guī)劃思想、編制原則等方面的內(nèi)容進行了闡述；劉凱等[2]對中蘇友好時期武漢城市形態(tài)的演變進行了研究；李浩[3]對“一五”時期8個重點城市的規(guī)劃進行了系統(tǒng)的梳理。關于包頭市“一五”時期城市規(guī)劃的研究，相對比較少一些，有沈復蕓[4]對“一五”時期包頭規(guī)劃的回顧、李峰[5]對包頭城市規(guī)劃歷程的規(guī)劃思想解讀，更多的只是散見于各類訪談資料中。

總體來說，對包頭市“一五”時期城市規(guī)劃的研究是不成體系的。以上列舉的研究成果，為本研究提供了重要的參考。對既有研究的梳理、總結，為本研究提供了研究思路、方法與資料。本研究在這些既有成果的基礎上，對“一五”時期包頭城市規(guī)劃歷史進行系統(tǒng)分析和總結，以期能夠更加系統(tǒng)、完整地認識包頭“一五”時期的城市規(guī)劃。

1 “一五”時期包頭城市規(guī)劃編制背景

包頭在中華人民共和國成立前夕是一個只有8萬人口的小城市，老市區(qū)位于東邊的山坡上，即東河區(qū)，是塞北交通要道及皮毛集散地，城市空間格局基本為自發(fā)形成。新中國成立初期，包頭市人民政府曾于1951年1月聘請留法學生團成員裘建中和唐山工學院、北方交大學生編制城市規(guī)劃方案。該方案假設城市人口規(guī)模100萬，規(guī)劃范圍為：舊市區(qū)南門外以西、北起韓慶壩、南至武黑來窯子，東西9km、南北4km，共計36km2。該方案的指導思想是19世紀末20世紀初西歐國家的城市規(guī)劃思想，但是在方案編制過程中，既缺乏可靠的經(jīng)濟發(fā)展依據(jù)，也沒有采用系統(tǒng)科學的規(guī)劃技術方法，因此難以與當時包頭的具體情況相適應，最終因沒有實際應用價值而被放棄。

1952年9月，原建工部召開全國第一次城市建設座談會，將包頭列為8個重工業(yè)城市之一。1953年，國家開始執(zhí)行第一個五年計劃（1953—1957年），重點建設156個工業(yè)項目，其中有5項選址位于包頭，分別是包鋼、一電廠、四四七廠、六一七廠和二電廠。與此配套的還有一批工業(yè)建設和城市建設等地方項目，其中限額以上的有38項，限額以下的有192項。1954年6月，原建工部召開第一次城市建設會議，再次將包頭列為8個工業(yè)重點項目布局較多的城市之一（見表1）。這一系列國家決策的制定，使包頭獲得國家層面的重大支持，對包頭城市規(guī)劃工作的開展影響重大。

表1 8個重點建設的工業(yè)城市名單

中華人民共和國成立初期，我國各項事業(yè)的發(fā)展都處于起步階段。在當時的國際、國內(nèi)形勢下，我國各行各業(yè)開始了全面學習蘇聯(lián)的行動。為了盡快建立起我國的城市規(guī)劃體系，在規(guī)劃理論、規(guī)劃程序、規(guī)劃方法以及技術標準上全面引入了“蘇聯(lián)模式”。

“蘇聯(lián)模式”的城市規(guī)劃可以看作是國民經(jīng)濟發(fā)展計劃在城市規(guī)劃領域的延續(xù)，這種模式下的城市規(guī)劃是為社會主義社會建設服務的。在這一思想指導下，包頭市于1953年開始了城市規(guī)劃工作。

2 規(guī)劃編制過程及內(nèi)容

“一五”時期包頭市總體規(guī)劃方案的最終確定，總體上來說，是在“變消費城市為生產(chǎn)城市”的要求下，為保證工業(yè)生產(chǎn)提供條件、圍繞工業(yè)生產(chǎn)建設城市的過程中進行的。在具體制定過程中，由于政策變化及隨著規(guī)劃不斷深入出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，規(guī)劃在制定過程中不斷進行調(diào)整和修正，因此，最終的規(guī)劃成果實際是在工廠選址、人口規(guī)模、用地布局等多個因素相互影響、相互作用下共同推動形成的（見表2）。

表2 “一五”時期包頭城市總體規(guī)劃編制過程中的影響因素分析

為能夠更清楚地對規(guī)劃成果背后的思想進行分析解讀，本文根據(jù)不同時期的工作重點，將規(guī)劃過程分為3個階段：第1個階段是重點工程落戶包頭的階段；第2個階段是對各影響因素多方分析的階段；第3個階段是規(guī)劃方案的確定及報批階段。

2.1 重點工程落戶階段

在當時的規(guī)劃模式下，工廠的選址即是城市的選址，工廠選在哪里，城市就建在哪里，所以，包頭的城市規(guī)劃編制工作是隨著布局和包頭“156項工程”等重點工業(yè)項目的選廠工作而展開的。

1）高炮廠和坦克廠落戶包頭 1952年7月，原重工業(yè)部兵工總局奉命組建“綏西勘測隊”，對綏遠省西部至銀川一線進行勘察，選擇高炮廠、中型坦克廠、坦克發(fā)動機廠等8個兵工企業(yè)的廠址。到1953年4月，蘇聯(lián)專家來包調(diào)查研究后，認為綏西地區(qū)風沙太大，儀表廠、彈藥廠等不宜在此地區(qū)建造，高炮廠和坦克廠廠址選于包頭。

2）鋼鐵聯(lián)合企業(yè)落戶包頭 1953年年初，國家做出在原綏遠省西部建設一個大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)的決定。到1953年9月，在對前期踏勘的雞坪、亂水泉（即萬水泉）、古城灣、烏梁素海、公廟子、昆都侖召西區(qū)（宋家壕區(qū)）等幾個備選廠址進行研究之后，認為包頭距離鐵礦、煤礦都不遠，且鄰近豐富的水源，適于布置發(fā)電、煉焦、煉鐵、煉鋼等工業(yè)項目，決定鋼鐵聯(lián)合企業(yè)廠址設在包頭（即后來的包鋼）。

從1953年5月開始，經(jīng)原華北行政委員會協(xié)調(diào)，由華北、天津、二機部各廠、包鋼和包頭市組成測量隊伍，開展東起磴口、西至哈德門溝，北起大青山、烏拉山，南臨黃河的969.6km2范圍內(nèi)1∶5 000地形圖的大地測繪工作，以保證城市規(guī)劃的用圖需要。6月，包頭市城建委的規(guī)劃工作人員著手收集、整理包頭市經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和水文、氣象、地質、地震等自然資料。

二機部工廠的廠址選定后，曾提出一個新舊市區(qū)連成一片的城市總體規(guī)劃初步方案，這個方案以萬水泉臺地為包鋼廠址，城市中心設在徐白頭窯子附近，城市縱軸以大青山的坤兌山主峰為北端、尹六窯子濕地中央公園為南端，城市橫軸為市中心向東南連接包頭站的干道和向西北過昆都侖河對外聯(lián)絡的干道。

2.2 影響因素分析階段

隨著規(guī)劃編制工作的不斷深入，簡單套用“蘇聯(lián)模式”是無法適應我國和包頭當時的城市規(guī)劃需求的。因此，當時的規(guī)劃工作人員開始在蘇聯(lián)規(guī)劃思想的指導下，探索能夠真正落地的規(guī)劃方案。這一階段的規(guī)劃方案，主要是在以下因素的影響下形成的。

2.2.1 人口規(guī)模對規(guī)劃方案的影響

1954年1月，原建工部城建局和包頭市建委聯(lián)合組成包頭市城市規(guī)劃工作組，提出城市人口規(guī)模100萬和150萬2個規(guī)劃方案。1954年3月，第二機械工業(yè)部正式批準了六一七廠（現(xiàn)內(nèi)蒙古第一機械集團有限公司）和四四七廠（現(xiàn)內(nèi)蒙古北方重工業(yè)集團有限公司）的建設位置，同時配套建設第二熱電廠，原在包頭選址的六一六廠改在大同建廠，城市人口規(guī)模隨之被調(diào)整至100萬以內(nèi)。根據(jù)調(diào)整后的人口規(guī)模和幾項用地指標，按包鋼廠址的3個初步方案（宋家壕、萬水泉、徐白頭窯子），提出了新城區(qū)位置選擇的5個規(guī)劃。4月，包鋼廠址選定，包頭市建委組織召開會議，確定包頭新市區(qū)的城市人口規(guī)模暫定為80萬。11月，包頭市建委再次組織召開會議，研究包頭工業(yè)基地和城市布局問題（包鋼住宅區(qū)建在河西還是河東），決定將新市區(qū)遠期的城市人口規(guī)模從80萬壓縮到70萬，隨后由原國家建委確認。因為人口規(guī)模的壓縮，包頭規(guī)劃組相應地對城市居住用地規(guī)模進行了壓縮，將新市區(qū)東北部的居住用地，從包寧公路一線向南壓縮1km多，在包寧公路以北的六一七廠、四四七廠用地與城市住宅區(qū)之間部署新的工業(yè)備用地。

六一七廠和四四七廠為了爭取廠區(qū)靠近住宅區(qū)，1955年初經(jīng)蘇方同意，將廠址從包寧公路以北轉移到路南，包頭第二熱電廠也決定將廠址南移，已經(jīng)鋪軌到色氣灣東的環(huán)城鐵路線也改變設計，折向西南在新賢城設站，以便改變廠址后的三廠鐵路專用線從該站出軌。

1955年3月，原國家建委指示包頭市人口規(guī)模壓縮為60萬，包頭規(guī)劃組根據(jù)調(diào)整后的人口規(guī)模，4月份繪制了人口規(guī)模為60萬的《包頭市新市區(qū)總體規(guī)劃方案》。5月，原國家計劃委員會、國家建設委員會正式批復《包頭市城市規(guī)劃人口發(fā)展指標問題》，確定包頭市新市區(qū)人口規(guī)模遠期暫按60萬控制（見圖1）。

圖1 包頭市人口規(guī)模變化示意

由于人口調(diào)整和城市規(guī)劃修改，二機部廠區(qū)位置又進行了相應變動，四四七廠平面位置西移900m，六一七廠平面位置東移150m，第二熱電廠北移，插在四四七廠和六一七廠中間，三廠坐北朝南，原“品”字形布局的平面形式改為東西一線形布局（即現(xiàn)在三廠布局形式），職工住宅區(qū)設在各自主廠區(qū)南側500m以南的地區(qū)。至此，包頭新市區(qū)城市總體規(guī)劃方案編制工作告一段落。

2.2.2 包鋼及其住宅區(qū)對規(guī)劃方案的影響

1954年4月，包頭鋼鐵公司蘇聯(lián)專家設計組抵達包頭，在原國家計委主持下，組織了包鋼選廠工作。包鋼項目用地需求比較大，對用地條件有一定的要求，而且對環(huán)境污染比較嚴重，通過對宋家壕、萬水泉、南牌地3個廠址（其中南牌地是蘇聯(lián)設計組專家此次在包頭勘察中新提出的一個方案）進行比較，經(jīng)地理地形、工程地質、水文地質、氣象條件、洪水威脅、土地使用情況、內(nèi)外交通、環(huán)境衛(wèi)生、水源、人防等方面綜合比較后，在原國家建委1954年10月召開的重點城市建設會議上，包鋼提出希望將住宅區(qū)建在昆都侖河以西，但這一建議未被采納。1954年11月，在原國家建委召集的對包頭市初步規(guī)劃的審查會議上，包鋼再次提出將包鋼住宅區(qū)建在昆都侖河以西、與建在河東的六一七廠、四四七廠住宅區(qū)形成兩個城區(qū)的方案。其主要理由有以下幾點：①把包鋼和六一七廠、四四七廠的住宅區(qū)分建兩個城市，可以加大防空距離；②職工上下班方便，不必過河過橋；③河西浮塵少、風沙小，氣溫也比河東好；④可以不做防洪工程，減少建橋的費用，節(jié)約基建投資。

為解決包鋼河東、河西方案分歧問題，1955年1月，原國家建委召集國家有關部門的工程技術人員，對河東集中建設70萬人的城市和河東、河西分建50萬、20萬兩個城市的主要基礎設施工程的造價進行了比較，經(jīng)比較，河東、河西分建方案比河東集中建設方案造價高出11.5%。

2.2.3 政策、法規(guī)對規(guī)劃方案的影響

在規(guī)劃編制初期，并沒有可以依據(jù)的法規(guī)、條例等指導性文件。直到1954年6月，在全國第一次城市建設會議上，國家下發(fā)了《城市規(guī)劃編制程序試行辦法（草案）》，原包頭市城市建設委員會派員，以原國家城建總局城市設計院為主，組成包頭規(guī)劃組，依據(jù)這一文件的有關要求，在北京開始進行包頭城市總體規(guī)劃編制工作。規(guī)劃組擬定了包頭新市區(qū)規(guī)劃方案，開展了新市區(qū)各項城市技術經(jīng)濟指標的制定、各大工廠的布局、對外交通運輸設施與城市規(guī)劃布局的銜接等工作。

1955年6月，根據(jù)中央“降低非生產(chǎn)性建筑標準”的指示，包頭規(guī)劃組對新市區(qū)的住房建筑標準、樓平房比例和各項技術經(jīng)濟指標進行了修訂（見表3，4）。

表3 最終確定的包頭市新市區(qū)城市人口發(fā)展指標（單位：萬人）

表4 最終確定的包頭市新市區(qū)城市生活用地指標

2.3 規(guī)劃方案確定及報批階段

包鋼黨委貫徹關于降低非生產(chǎn)性建設標準，將尚未開工建設的樓房住宅改為平房，并將很大一部分建在昆都侖河以西的張家營子。對于包頭城市規(guī)劃中發(fā)生的這一分歧，中央十分重視，原國家建委派出以孔祥禎、萬里為首的中央聯(lián)合工作組及各部委15名蘇聯(lián)專家組成的工作組，于1955年8月來包頭解決分歧。在廣泛聽取各方意見并對河東、河西兩個方案進行論證和經(jīng)濟技術比較后，通過召開3次會議充分討論研究，結合實地踏勘，認為兩個工業(yè)區(qū)相距不遠，集中在河東建一個新市區(qū)比分散在河東、河西建兩個市區(qū)有利，最終形成《關于包頭市城市規(guī)劃方案討論紀要》。

《關于包頭市城市規(guī)劃方案討論紀要》指出：“包鋼住宅區(qū)建在河東是正確的方案，是符合為工業(yè)生產(chǎn)和勞動人民服務的要求的。包鋼住宅區(qū)放在河東的好處，總括起來有以下幾點：①風向較好，污染系數(shù)小，可為勞動人民創(chuàng)造健康的生活條件；②便于在若干年后，逐步建立一個統(tǒng)一的城市，集中使用公用事業(yè)和文化福利設施，便于勞動人民生活，投資也較經(jīng)濟；③市政管理集中方便，管理費用較??；④便于包鋼與二部兩廠區(qū)居民的聯(lián)系，包鋼職工家屬就業(yè)較方便；⑤距離舊城較近，利用舊包頭較便利；⑥可以避免因改在河西建立住宅區(qū)而引起的必須修改包鋼廠區(qū)總平面布置、鐵路專用線的走向和樞紐站、包鋼編組站位置?！?/p>

對于河東方案的幾個不利因素，經(jīng)過研究討論提出了相應的措施，如增建橋梁解決工人過河問題、將衛(wèi)生隔離地帶加寬到2km、躲開浮沙溝等。至此，包鋼住宅區(qū)問題得以解決。

1955年9月，中共包頭市委向中共內(nèi)蒙古黨委呈報《請審核包頭城市規(guī)劃的請示》，經(jīng)內(nèi)蒙古黨委向中共中央轉報，原國家建委黨組向中央呈報了《對包頭市委“請審核包頭城市規(guī)劃的請示”的審查意見并轉報孔祥禎、萬里兩同志“關于在包頭市工作情況的報告”》。11月，中共中央作出《包頭市城市規(guī)劃方案等問題的批示》。這是全國唯一由中共中央直接批復的城市規(guī)劃方案。

3 規(guī)劃實施及對后來規(guī)劃的影響

3.1 規(guī)劃實施

“一五”時期的建設項目，基本上是按照當時的規(guī)劃布局嚴格實施的。未按照規(guī)劃實施的只有2處：①包鋼在河東、河西方案爭論期間已在河西張家營子建設一批住宅建筑；②由于包鋼廠區(qū)總平面布局設計變更，規(guī)劃正對包鋼大門的鋼鐵、團結、友誼3條大街沒有正對大門。

從第2個五年計劃開始，由于受當時政治、經(jīng)濟社會形勢的影響，規(guī)劃實施受到了強烈的干擾和沖擊，近期修建范圍被突破，功能分區(qū)被打亂，好在沒有出現(xiàn)大規(guī)模的占用規(guī)劃道路、規(guī)劃綠地的情況，城市總體布局沒有發(fā)生大的破壞。遺憾的是，一些預留的小學、托幼用地和街坊綠地受到了侵占。

3.2 對后來規(guī)劃的影響

“一五”規(guī)劃編制完成后，直到1976年，包頭市才在市政府統(tǒng)一組織下，開始對包頭市城市改造規(guī)劃進行全面的修訂。此輪規(guī)劃的修訂是在總結1955年“一五”新市區(qū)規(guī)劃以及東河區(qū)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗教訓的基礎上，為適應形勢和發(fā)展要求而編制的。1981年6月，在深入調(diào)查研究的基礎上，形成《包頭市城市總體規(guī)劃綱要》；1986年，根據(jù)批復的《綱要》精神，編制了《包頭市城市總體規(guī)劃》；1994年4月正式批準。緊接著，1995年下半年，再次啟動了包頭總體規(guī)劃的修編工作，《包頭市城市總體規(guī)劃（1976—2020年）》于2000年11月1日獲得批復。2017年6月，國務院又對《包頭市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》進行了批復。這3版規(guī)劃，基本延續(xù)了“一五”時期包頭城市規(guī)劃的布局（見表5）。

表5 四版包頭城市總體規(guī)劃的比較

4 結語

“一五”時期包頭城市總體規(guī)劃作為包頭首次現(xiàn)代城市規(guī)劃實踐，具有開創(chuàng)性的歷史意義，雖然存在著一定的局限性，但是奠定了包頭日后發(fā)展的基礎；同時，對“生產(chǎn)城市”理論的實踐、“理性主義”規(guī)劃思想的引入、經(jīng)濟技術指標的運用等，也包含了諸多學術價值。中國現(xiàn)代城市規(guī)劃理論就是在新興工業(yè)城市規(guī)劃的實踐中發(fā)展起來的，包括包頭在內(nèi)的8個重點城市的“一五”時期城市總體規(guī)劃的成功編制，是新中國規(guī)劃師在蘇聯(lián)規(guī)劃思想的啟蒙下，對我國現(xiàn)代城市規(guī)劃的探索，在我國近現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展過程中具有“承前啟后”的重要意義，不僅為我國現(xiàn)代城市總體規(guī)劃編制工作奠定了堅實的基礎，而且也為我國現(xiàn)代乃至當代城市總體規(guī)劃的編制提供了歷史借鑒和價值啟示，是我國城市規(guī)劃發(fā)展歷史上一個獨特的符號。我們應該正確、客觀地認識“一五”時期城市規(guī)劃的價值，今后可進一步進行深入研究，為規(guī)劃理論的不斷發(fā)展提供借鑒。