摘要：縣級領導干部在應急處突中承擔了重要的一線領導工作，因此，需要不斷提升其非常態(tài)治理能力。為做到有效地“分層分類、科學施訓”，需要立足縣級領導干部非常態(tài)治理能力素質構建模型，科學診斷培訓需求，綜合應用多種方法，探索培訓模式和機制創(chuàng)新，進行內容、課程、流程等設計的科學化研究，建立規(guī)范化、制度化的培訓體系。

關鍵詞：縣級領導干部；非常態(tài)治理能力；能力素質模型；培訓標準化

中圖分類號：D262.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0109-04

基金項目：2020年度四川省社會科學規(guī)劃青年項目“四川長征干部學院聯(lián)合共建中干部教育培訓標準化研究”（SC20C052）。

作者簡介：吳蔚，中共四川省委黨校（四川行政學院）應急管理培訓中心講師，博士。

黨的十九屆四中全會提出：“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務?！?020年，抗擊新冠肺炎疫情的過程突出反映了加強領導干部非常態(tài)治理能力提升的重要性。地方政府在應對突發(fā)事件的非常態(tài)治理中，大部分都建立了以“黨政一把手為主任的應急委員會+黨政分管領導為指揮長的專項指揮部”為藍本的“應急委（1）+專項指揮部（N）”指揮體系和非常態(tài)治理機制。在地方的非常態(tài)治理模式下，擔任指揮長的縣級黨政領導干部治理能力與水平對突發(fā)事件的有效處置十分重要。

為了精準、有效、靈活應對疫情，中央提出了以縣域劃分作為抗擊疫情戰(zhàn)區(qū)的基本單位，根據各地實際情況因地施策。因此，在突發(fā)事件發(fā)生時，縣級領導干部處在最前沿的指揮位置，需要不斷提升其應急處突能力[1]。而突發(fā)的危機事件往往都超出了經驗性知識范疇，使得非常態(tài)治理能力很難有在實踐中成長的機會，亟須通過培訓制度提升。

一、縣級領導干部培訓標準化建設的意義

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，要求“加強各級領導班子建設，完善干部教育培訓和實踐鍛煉制度，不斷提高領導班子和領導干部推動改革能力”?！?018—2022年全國干部教育培訓規(guī)劃》和《2019—2023年全國黨員教育培訓工作規(guī)劃》都提出，“干部教育培訓是干部隊伍建設的先導性、基礎性、戰(zhàn)略性工程”，突出強調教育培訓要“體現(xiàn)不同領域和群體特點”，加強能力素質培養(yǎng)的規(guī)范化建設。就我國的實際情況而言，圍繞治理能力提升，建立分層分類的干部教育培訓規(guī)范化標準體系，是新時代干部隊伍建設的重要目標。

相對于黨政干部的教育培訓，專業(yè)性更強的教師、醫(yī)生等培訓的標準化建設步伐更快。2018年，教育部印發(fā)了《中小學幼兒園教師培訓課程指導標準（義務教育語文、數(shù)學、化學學科教學）》。中國醫(yī)師協(xié)會2018年發(fā)布了《住院醫(yī)師規(guī)范化培訓內容與標準（試行）》；2019年發(fā)布了《中醫(yī)住院醫(yī)師規(guī)范化培訓標準（試行）》。這些標準的推出，旨在通過科學診斷培訓需求，分類、分層設計遞進式培訓課程，采取逐步健全、形成體系的思路，構建針對具體培訓對象完整的培訓指導標準。

2015年10月，中共中央印發(fā)《干部教育培訓工作條例》，把“縣處級以上黨政領導干部和優(yōu)秀中青年干部”作為培訓重點，并提出按照“不同類別、不同層次、不同崗位”進行分類分級，實施全員培訓，增強針對性，確保全覆蓋。突出打造“政治過硬、本領高強”的黨政領導班子，加強地方黨委、政府“關鍵少數(shù)”的“黨性修養(yǎng)+能力建設”，構建包括“內容選擇、課程設置、流程設計、方法應用、機制創(chuàng)新”等結構清晰、內容完整、系統(tǒng)全面的干部教育培訓標準化框架體系，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、縣級領導干部培訓標準化建設的理論基礎

從培訓標準化建立的國內外研究歷史來看，相關研究主要基于Schultz和Becker提出的人力資本理論、Mc Clelland等提出的勝任力理論以及Parl Lengrand等提出的終身學習理論等。培訓標準化的研究始于工商管理領域，尤其是企業(yè)的骨干人員培訓方面。隨著新公共管理運動的興起，如何運用相關成果提升公共部門人力資源水平，逐漸成為研究熱點。目前，針對公共部門、社會組織等領域形成了“P”（Public，公共管理研究）進路和“B”（Business，工商管理研究）進路的融合。

最典型的研究進路：普遍認為能力素質（competency）是個體勝任某個行業(yè)或工作崗位的知識（knowledge）、技能（skills）、態(tài)度（attitude）以及其他特質（characteristics）等的整合[2][3]。通過聚焦能力素質，運用勝任力模型（如冰山模型、洋蔥模型等）構建能力素質模型，進而圍繞這些模型，應用相關的認知心理學、教育技術學成果，如建構主義學習理論等，研究“Smith-Ragan”等培訓課程設計模型，以及培訓模式方式和評價方法創(chuàng)新，如柯氏（Donaldx Kirkpatrick）評估法、考夫曼（Kaufman）五層次評估模式等，以提升相關的培訓績效。

國際標準化組織（ISO）在1999年頒布的《ISO10015：質量管理——培訓指南》在很多企業(yè)的內訓中得到廣泛應用，但此標準是人力資源培訓的指南性標準，在實際應用中要根據具體的對象進行細化和具化。很多國家，如美國、英國等都探索構建了公務員通用核心能力素質模型，以期對人員的任用和培訓構建具有普遍指導意義的框架體系。借鑒企業(yè)、大學制訂的工商人員培訓標準框架，英國、新加坡等國家都針對某一類型的公務人員制訂了相應的培訓標準來指導實踐，這些標準對培訓的內容、組織、試圖達到的效果以及如何評價做了基本的規(guī)定。

隨著國外人力資源開發(fā)等理論和方法的引入，勝任力模型等相關方法也應用到我國的實踐中。公務人員和領導干部培訓中，注重量化分析、針對不同群體進行需求分析和建立相應的培訓標準化流程建設也逐漸開展起來。我國于2004年頒布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》指出，希望通過建立普遍適用的標準框架來指導公務員的培訓、選拔和任用。但實踐表明，不加區(qū)分、籠統(tǒng)的普遍性標準過于寬泛，理論意義大于實踐意義。根據實踐需要，我國的干部教育培訓研究應該更加聚焦于分類分層，提高針對性和實效性等方面。目前，基于勝任力視角，從建構主義、人本視閾、新技術應用等方面，研究提升干部教育的針對性和有效性，探討培訓績效評價和策略優(yōu)化，探索方式方法的創(chuàng)新發(fā)展等相關研究更加細化、深入、豐富。但由于領導干部崗位的多樣性和對能力素質要求的復雜性，分類分級培訓標準化、規(guī)范化建設的實踐和研究都還處于初始探索階段。

三、縣級領導干部非常態(tài)治理能力培訓標準化建設路徑

干部教育培訓既可以助力國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，同時，其制度體系建設和能力建設本身也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分?？h（市、區(qū)、旗）黨委和政府領導班子及其成員是一個群體邊界相對清晰，能力要求相對一致，承上啟下作用明顯的特殊群體。針對這一群體，立足“分層分類”“學以致用”等干部教育培訓的實踐導向，構建結構清晰、內容完整、系統(tǒng)全面的培訓標準化框架體系要解決好如何設置內容、如何設計課程、如何組織實施、如何進行績效評價、如何改進運行機制等相關問題。

1.構建縣級領導干部的非常態(tài)治理能力素質模型

圍繞如何提高在非常態(tài)治理中決策的科學性，加強制度執(zhí)行力和落實群眾路線，實現(xiàn)科學、民主、依法的決策和執(zhí)行，必須以問題為導向，發(fā)現(xiàn)縣級黨政干部在實際治理過程中實際能力與現(xiàn)實需求的差距。從縣級黨政領導班子和領導干部兩個維度出發(fā)，圍繞非常態(tài)治理能力提升目標，建立可操作、可細化、可測量的能力素質模型是構建培訓標準化體系的基礎。

在對干部的能力素質研究中以“縣處級黨政干部”為對象的較多，如2016年國家社科基金重點項目《完善中國縣處級黨政領導干部考核評價體系和獎懲機制研究》對縣處級黨政干部勝任力進行了實證調查[4]，但是針對縣級黨政干部專門的能力素質模型構建的研究不足。一些學者注意到了縣級黨政干部與其他處級干部具有不同的特殊性，對此群體的能力素質模型也進行了一定的研究，如對縣級黨政干部的績效評價和思想政治道德素質、能力水平等進行的實證調研和統(tǒng)計學分析。

構建縣級領導干部的非常態(tài)治理能力素質模型，首先，要厘清縣級領導干部的職責清單與非常態(tài)治理能力的共性要求，分析縣級領導干部非常態(tài)治理能力提升的內外部因素，包括班子結構、組織氛圍、政治生態(tài)、個體特質、性格及行為因素等；其次，要結合對縣級領導干部人口的統(tǒng)計學變量分析，包括文化水平、任職年限、年齡、性別、民族、職務類別、政治背景、專業(yè)等，運用文獻計量學分析、德爾菲訪談和內容分析法等方法，開發(fā)縣級領導干部非常態(tài)治理能力的構成維度、指標要素；最后，要對這些構成維度、指標要素進行實證檢驗，形成縣級領導干部非常態(tài)治理能力要素與結構模型。

2.構建縣級領導干部的非常態(tài)治理能力培訓內容設置標準菜單

從目前來看，我國黨政領導干部教育培訓中非常態(tài)治理能力培訓主要是以針對突發(fā)事件的應急管理為主要內容。通過對中央黨校、全國省委黨校行政學院、社會主義學院、各地干部培訓學院以及中組部和各省委組織部認定的干部教育基地、高校等開設的縣處級領導干部培訓課程進行收集、整理、歸納情況來看，培訓課程大致可以三個方面進行統(tǒng)計分析：從范圍上，可分為公共衛(wèi)生事件、自然災害、生產安全事故、社會安全事件等；從能力提升上，可分為應急救援、善后處置、輿情應對、恢復重建等方面；從形式上看，可分為理論教學、案例討論、預案演練、現(xiàn)場模擬等教學方式。

目前，很多培訓課程的科學性、針對性、有效性和實用性還有待加強。在科學性方面，很多培訓并非基于縣級領導干部非常態(tài)治理能力培訓需求調查進行設計。在針對性方面，很多課程在內容設計、教學形式上與能力提升的需求匹配度與針對性分析不夠[5]。有效性和實用性更是目前很多課程的硬傷，有些培訓不是照本宣科就是從理論到理論，與縣級領導干部實際面臨的問題基本脫節(jié)，很難激發(fā)受培訓者的興趣。

隨著國家制度四梁八柱的框架建立完成，在制度和法律框架內開展治理活動將成為穩(wěn)定態(tài)。非常態(tài)治理雖然對于個體和局部地方來說具有明顯的突發(fā)性和特殊性，但是從整個人類歷史發(fā)展和國家治理來看，絕大部分都是有先例可循，具有一定的共性和規(guī)律性。因此，就縣級領導干部非常態(tài)治理能力提升培訓來說，在充分發(fā)揮各類主體自主性和靈活性的基礎上，需要實現(xiàn)更高層級的統(tǒng)籌和規(guī)范運行，在課程設計上要逐步提升教育培訓標準化比例，形成基于縣級領導干部非常態(tài)治理能力素質模型的培訓課程內容菜單庫。

3.構建縣級領導干部非常態(tài)治理能力培訓精準化管理系統(tǒng)

隨著技術的進步和全國干部教育培訓體系建設的制度化、規(guī)范化和標準化，很多縣級領導干部非常態(tài)治理能力提升培訓的精品課程將會形成“全國一堂課”“全省一堂課”同心圓漣漪擴散機制。干部在線教育平臺與在線課程、“學習強國”等干部培訓App等網絡教學內容和形式的增多普及，以及對縣級領導干部教育培訓績效評估和調訓、述學、評學、考學等制度安排，都要基于大數(shù)據技術和信息技術，建立縣級領導干部教育培訓精細化、精準化管理系統(tǒng)。

在此基礎上，精準化管理系統(tǒng)的建立，需要整合中央黨校（行政學院）和各級黨校（行政學院）、社會主義學院為基礎的培訓資源（包括內容、課程和師資）。地方黨委的組織部門要通過建立干部教育管理的精準化管理系統(tǒng)，加強對培訓內容的需求調查和參訓人員的動力機制設計[6]，加強對培訓的效果分析，形成培訓內容形式適應需求的動態(tài)反饋和調整機制。

參考文獻：

[1]陳新明，蕭鳴政.公共危機下地方黨政領導干部的綜合治理能力及其提升路徑研究[J].領導科學，2020（7）.

[2]Spencer L M，McClelland D C，Spencer S M. Competency assessment methods：History and stateoftheart[M].Hay/McBerResearch Press.1994：84.

[3]Shippmann，J.S.，Ash，R.A.，Batjtsta，M.，Carr，L.，Eyde，L.D.，Hesketh，B.et al.The practice of competency modeling[J].Personnel psychology，2000， 53（3）.

[4]胡月星.縣處級黨政領導干部勝任力的實證調查[J].中國人事科學，2019（1）.

[5]謝曉峰.精準提升新時代領導干部應對突發(fā)事件的能力[J].領導科學論壇，2019（1）.

[6]劉樹峰.增強干部教育培訓的針對性和有效性研究[J].領導科學論壇，2020（17）.

實習編輯：龐子玥