趙 亮

（中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院，武漢430073）

一、引言

基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的必然前提，其中平衡能力主要是針對財務層面的平衡能力，即在某一時間節(jié)點對基金的收入端與支出端貼現(xiàn)，通過分析該節(jié)點的當期與累計結余，判斷基金平衡能力的高低?；鹱云胶饽芰@一概念完善了傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險制度，在該制度范疇下政府的“兜底”功能推動了基金籌資渠道的多樣化，除制度內的繳費收入與基金增值運營收入外，還存在政府財政補貼、專項收入、轉移支付等一系列制度外的補充來源。基金自平衡能力強調的是，在特定時間節(jié)點基金自身的收入水平足夠支撐基金支出，而衡量其大小的關鍵在于基金當期結余，結余越多則能力越強。就中國而言，基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險制度改革的重難點。其中基本養(yǎng)老保險基金收入端主要針對“小口徑”的情況，是剔除財政補貼只針對養(yǎng)老保險繳費收入與基金增值部分；支出端主要包括退休參保人員每月基本養(yǎng)老金的計發(fā)與因參保人員死亡而發(fā)生的喪葬費（撫恤金）。

為了厘清政府在基本養(yǎng)老保險中的有限責任，避免基金對財政補貼的過度依賴，緩解各級政府壓力，加強基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展中的重要原則與關鍵。楊再貴和石晨曦（2016）通過構建精算模型，指出為避免出現(xiàn)養(yǎng)老金支付危機，應盡早提升基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力[1]。熊偉和張榮芳（2016）提出財政在一般情況下無須過多介入社保，只需承擔制度的運行成本與轉軌成本，社保制度應堅持精算平衡[2]。石晨曦（2018）基于動態(tài)人口，測算了未來財政負擔的統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金規(guī)模及精算平衡率，得出2020年統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)代際失衡，而財政負擔的統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金將以平均每年16.57%的速率增長[3]。鄭功成（2015）提出在我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度下，基本養(yǎng)老保險基金對政府財政過度依賴，缺乏自我平衡的動力，對財政造成巨大風險[4]。財政在其中的責任應通過固定比例的形式保持一定的穩(wěn)定性，進而提升基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力，促進自我發(fā)展。

對基金自平衡能力進行有效評估有利于了解基本養(yǎng)老保險制度實際的運行狀況以及改革的效果。同時，基金自平衡能力水平，關乎基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性、各級政府財政壓力以及我國社會保障體系的完善。由于現(xiàn)階段相關研究成果并不豐富，因此本文在參照相關文獻與政策的基礎上，結合我國實際國情，對基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力進行探索與研究，以更好地了解基本養(yǎng)老保險制度實際的運行狀況，探尋改革的方法與路徑。

二、基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力評估指標體系的構建

本文所研究的評估指標包括外部性、可持續(xù)性、效率性、統(tǒng)籌性、補貼性五方面。選取評估指標需要把握以下幾點原則：目的性，即反映指標體系構建的實際意義，指標的選取對于項目目標能夠有一定的反映以及解釋說明；全面性，即綜合考慮相關影響因素，結合目的性原則，將重要因素盡可能囊括進指標體系中，從多個角度對基金自平衡能力進行全面的評估；層次性，即指標體系充分覆蓋基金自平衡能力的主要特點，可以相互聯(lián)系與補充，能夠更加全面地進行評估與量化；可操作性，即指標的選取需考慮現(xiàn)實中數(shù)據(jù)的可獲得度以及衡量的難易，尤其是在我國基本養(yǎng)老保險制度存在結構不確定性與地區(qū)差異性的條件下。

（一）外部性指標

外部性指標是指當前制度、經(jīng)濟與社會環(huán)境對基金自平衡能力所產(chǎn)生的實際影響。外部環(huán)境越理想，基金自平衡能力的邊界越大，極限能力越強。因此，在本文的框架類主要選取了覆蓋面、人口老齡化率、制度贍養(yǎng)率三個重要指標。

覆蓋面是指基本養(yǎng)老保險實際參保人數(shù)與應參保人數(shù)之比，受制度、經(jīng)濟、文化等多方面的影響，該指標可用來衡量基金整體規(guī)模；在外生變量中，人口結構對養(yǎng)老保險基金自平衡能力影響尤其顯著，其中人口老齡化是目前人口結構最為顯著的特征，具體表現(xiàn)為老齡人口總量的增加和生育率的不足，人口老齡化率越高，領取養(yǎng)老金的人數(shù)可能越多，基金自平衡能力也就越弱；制度贍養(yǎng)率是指參保的離休人員人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例，在同等基金收入的條件下，制度贍養(yǎng)率越高，基金支出壓力越大，基金自平衡能力越弱。

（二）可持續(xù)性指標

基本養(yǎng)老保險基金收入與支出變化在長期需保持一致與穩(wěn)定。其中，基金征繳收入作為基金收入的主要來源，必須保持穩(wěn)定與充足，這就要求征繳層面需實現(xiàn)繳費激勵、先進管理水平與較低的繳費成本。參考相關課題組研究成果[5]，本文采取四類基金可持續(xù)性指標，依次為：繳費水平、待遇水平、累計結余可支付時間、基金保值增值水平。

繳費水平是衡量基金自平衡能力的關鍵指標，其中繳費基數(shù)與基本養(yǎng)老保險費（稅）率受政府政策影響，能夠對企業(yè)營商環(huán)境帶來直接影響；待遇水平與繳費水平一樣，受政策直接影響，出于精算原則，待遇水平應與收入水平掛鉤，但在我國基本養(yǎng)老保險制度是一項社會福利，待遇計發(fā)追求的更多是增進社會公平與維穩(wěn)，所以待遇水平受計發(fā)政策直接影響；累計結余可支付時間反映了基本養(yǎng)老保險制度當前持續(xù)支付能力的強弱，是制度變革與轉軌的必要條件；基金保值增值水平一般選取基金投資收益率作為衡量指標，反映基金結余的抗風險能力以及保值增值的水平，而影響基金投資收益率水平的主要三個指標為通貨膨脹率、社會平均工資增長率與經(jīng)濟增長率[6]。

（三）效率性指標

低成本、高效地維持基本養(yǎng)老保險制度的正常運行，是提升基金自平衡能力的客觀要求。本文設定的指標體系更側重于籌資層面的效率水平，選取征繳率、征收成本占基本養(yǎng)老保險基金征繳收入比重、基金管理成本三個方面作為效率性指標。

征繳率是基本養(yǎng)老保險繳費能力，直接影響基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力，一般的征收主體主要為社保經(jīng)辦機構與稅務機關，在實際運行中，不同的征收主體對征繳率影響顯著，特別是針對成本、效率以及信息的管控環(huán)節(jié)；征收成本占基本養(yǎng)老保險基金征繳收入比重是相關征收部門付出的管理成本占實際征繳收入的比例，用來衡量征收層面所投入的人力物力成本，以便評估征繳過程中管控的有效性，督促相關部門在征收過程中控制管理成本、節(jié)約費用支出；基金管理成本是基本養(yǎng)老保險基金實際運營管理所產(chǎn)生的成本，包括人力、物力的投入，以及基金投資可能產(chǎn)生的風險與虧損。

（四）統(tǒng)籌性指標

統(tǒng)籌性指標主要涉及統(tǒng)籌層次及繳費標準、養(yǎng)老金計發(fā)辦法、基金使用等相關內容，是在養(yǎng)老保險制度范疇內進行的統(tǒng)一設計與管理。統(tǒng)籌層次越高，基金抗風險能力越強。統(tǒng)籌層次水平由低到高，主要分為全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌四個等級。現(xiàn)階段實施的中央調劑金制度是針對提升基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的過渡政策，調劑金制度的上解比例越高，對應的統(tǒng)籌層次也就越高，當達到100%，即實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此，選取調劑金上解與下?lián)鼙壤?、統(tǒng)籌層次兩個關鍵指標。

調劑金上解與下?lián)鼙壤苯臃从痴{劑制度的實際水平與能力，上解與下?lián)鼙壤儎诱卟粌H僅針對地區(qū)，對全國整體基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性與自平衡能力均有影響；在對指標評價標準的設計上將縣級統(tǒng)籌與市級統(tǒng)籌兩個層次進行合并，統(tǒng)一設為市（縣）級統(tǒng)籌，因此統(tǒng)籌層次指標可簡單設計為市（縣）級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌。

（五）補貼性指標

基本養(yǎng)老保險基金對財政補貼的依賴程度是判斷基金自平衡能力的重要標準。補貼性指標主要通過測算財政補貼的占比與增速，進而衡量基金自平衡能力。因此，在本文的框架內選取財政補貼占基本養(yǎng)老保險基金收入比重、中央財政補貼占地方基本養(yǎng)老保險基金收支差額比率、人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額、財政補貼增長率與基本養(yǎng)老保險基金收入增長率。

財政補貼占基本養(yǎng)老保險基金收入比重反映了基本養(yǎng)老保險基金對財政補貼的依賴程度，是衡量基金自平衡能力的核心指標，我國基本養(yǎng)老保險基金收入主要為征繳收入、利息結余、財政補貼與其他收入，該指標能夠間接反映基本養(yǎng)老保險基金收入的真實總量與實際收入能力，以及政府財政的籌資責任和實際份額；由于我國基本養(yǎng)老保險尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，地區(qū)間制度的發(fā)展并不均衡，中央財政補貼占地方基本養(yǎng)老保險基金收支差額比率這一指標主要反映地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力的差異性，以及地方對中央財政補貼的依賴程度；人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額反映受益人群平均每人接受財政補貼的份額；財政補貼增長率與基本養(yǎng)老保險基金收入增長率衡量基本養(yǎng)老保險基金對財政補貼的依賴程度以及發(fā)展趨勢，進而判斷基金自平衡能力的實際變化。

參照社科院所構建的養(yǎng)老金發(fā)展指標體系[7]，結合以上選取的養(yǎng)老金評估指標與基本養(yǎng)老保險制度實際實施過程中的繳費與計發(fā)指標，構建我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力評估指標體系（見表1）。

三、現(xiàn)階段我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力的估計

出于數(shù)據(jù)的可得性與簡化相應分類的需要，選取我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為評估我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力的主要研究對象?？紤]到2020年相關數(shù)據(jù)仍未公布，大部分參數(shù)選擇2019年數(shù)據(jù)，部分以2020年作為補充①。結合前文所構建的基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力評估指標體系，為了盡可能地反映現(xiàn)階段的實際情況，部分指標數(shù)據(jù)以我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為對象予以替代，進而對現(xiàn)階段我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力進行估計。

表1 我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力評估指標體系

（一）外部性指標

從覆蓋率來看，對我國基本養(yǎng)老保險制度而言，最終目標并不是實現(xiàn)全民覆蓋，而是覆蓋特定人群，也就是說需要扣除學齡前兒童和在校學生等相關群體，即覆蓋率=基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)/從業(yè)人員數(shù)。目前，我國基本養(yǎng)老保險覆蓋率已由2016年的85%上升至2019年的90%以上，并可能在2020年達到95%；2019年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在職人數(shù)為31177萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員為44247萬人，對應的覆蓋率為70.46%。從人口老齡化率來看，2019年我國的老齡化率已經(jīng)達到12.6%，相比2018年的11.9%②，再增0.7個百分點，離14%的深度老齡化門檻越來越近。從制度贍養(yǎng)率來看，2019年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率為39.5%。

（二）可持續(xù)性指標

從繳費水平來看，2019年全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在職人員為31177萬人，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入為52919億元，扣除當年財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金補貼5586.45億元與當年基金投資收益4148.5億元，則繳費收入為43184.1億元，人均繳費為13851.3元，每月人均繳費為1154.3元。從基金保值增值水平來看，截至2019年末，全國社保基金資產(chǎn)總額為2.6萬億元，累計投資收益額為1.25萬億元，年均投資率為8.15%，對應的基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率也為8.15%③。從待遇水平來看，《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中數(shù)據(jù)顯示，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的離退休人員為12310萬人，基金總支出為49228億元，則人均基金支出為39990.2元。2020年4月，人社部與財政部下發(fā)了調整退休人員基本養(yǎng)老金的通知，調整水平為5%，則2020年人均養(yǎng)老保險基金支出為41989.8元，平均每月發(fā)放的養(yǎng)老金為3499.15元。從累計結余可支付時間來看，2019年末我國基本養(yǎng)老保險基金累計結余為62873億元，基金總支出為52342億元。在假定人口結構不發(fā)生大的變化的前提下，養(yǎng)老金計發(fā)上升5%，則2020年預計的基金支出為57349.8億元，基金累計結余可支付月數(shù)為13.16個月④。

（三）效率性指標

從征繳率來看，2019年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為90501元，人均繳費為13851.3元，實際費率為15.31%，而2019年名義費率已降至24%，所以對應的征繳率為63.8%⑤。從征收成本占基本養(yǎng)老保險基金征繳收入比重來看，自2019年起，社保征管職能已經(jīng)逐步向稅務機關轉移，所以選取2018年社會保險經(jīng)辦機構年度支出作為征收成本的參考值，據(jù)2018年人力資源社會保障部部門決算數(shù)據(jù)顯示，社保經(jīng)辦機構年度總支出為3552.8萬元，其對應比重為9.15×10-4%。從基金管理成本來看，人社部決算報告中社會保險業(yè)務管理事務支出項的解釋為：主要用于社會保險業(yè)務管理和基金監(jiān)督方面的支出，因此本文以此作為基金管理成本，對應的2019年管理成本為2433.26萬元。

（四）統(tǒng)籌性指標

調劑金上解與下?lián)鼙壤苯臃从痴{劑制度的實際水平與能力，上解與下?lián)鼙壤儎诱卟粌H僅針對地區(qū)，對全國整體基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性與自平衡能力都有影響。統(tǒng)籌層次上，截至2020年中旬，已有26個省份實現(xiàn)規(guī)范的省級統(tǒng)籌，剩下的省份也將于2020年底之前實現(xiàn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。

（五）補貼性指標

通過整理財政部公布的《全國一般公共預算支出決算表》中相關數(shù)據(jù)，得出近十年來我國政府財政每年對基本養(yǎng)老保險基金的總補貼數(shù)（見表2）。

表2 2010－2019年我國財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼

由表2可以發(fā)現(xiàn)，從2010開始我國的財政補貼數(shù)呈逐年增長態(tài)勢。其中，在財政補貼占基本養(yǎng)老保險基金收入比重方面，2019年財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼總量為8633億元，而基本養(yǎng)老保險基金收入總量為57026億元，財政補貼占其比重為15.1%。在中央財政補貼占地方基本養(yǎng)老保險基金收支差額比率方面，就基本養(yǎng)老金而言，2019年中央對地方轉移支付為7303.79億元，同年基本養(yǎng)老保險基金當期結余為4684億元，而2019年我國財政對基本養(yǎng)老保險基金的總補貼為8633億元，基金收支差額為-3949，對應比率為1.85。在人均基本養(yǎng)老保險財政補貼額方面，2019年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為96754萬人，人均基本養(yǎng)老保險財政補貼為892.3元。在財政補貼增長率與基本養(yǎng)老保險基金收入增長率方面，與2018年相比，2019年財政補貼增長率為4.2%，基金收入增長率為3.8%，二者的比率為110.5%。

四、我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力的優(yōu)化與比較分析

本文針對基金自平衡能力層面的優(yōu)化主要在籌資層面，結合當前社保征繳體制改革與實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等政策目標，以此為基礎確定稅務機關全責征收與實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的優(yōu)化方向，并進行比較分析。由于在能力評價體系中的很多指標都不能產(chǎn)生實際影響，表3中均以“—”表示。其中，所產(chǎn)生的實際效果重點反映在以下幾個二級指標上：

（一）外部性指標

外部性指標中，對應的二級指標覆蓋面，在稅務機關全責征收的優(yōu)化條件下，有望實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險應保盡保，即覆蓋面接近100%。通過對征繳層面的優(yōu)化，能夠促進基本養(yǎng)老保險的全面覆蓋，目前影響征繳的分析多基于理論層面，但實際工作中征繳體制改革結合降費政策導致的參保門檻降低可以很大程度上推動基本養(yǎng)老保險的全面覆蓋，這能夠加強保險的共濟性，較大程度上提升我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力。

（二）可持續(xù)性指標

可持續(xù)性指標中，對應的二級指標中的繳費水平，人均繳費應等于平均工資、名義費率與征繳率的乘積，在2019年名義費率為24%的條件下，對應優(yōu)化后的人均繳費水平為22411.92元[8]；二級指標中的累計結余可支付時間指標涉及基金的長期平衡，且需對優(yōu)化前后基金狀況進行綜合考慮，因此本文不對該指標進行評價。同樣是征繳層面帶來對繳費率的提升，能夠提升整體的繳費水平，增加人均繳費數(shù)額，政策優(yōu)化后效果明顯，但優(yōu)化中并未對費率水平進行實際調整，這方面還需要進一步假設優(yōu)化。

（三）效率性指標

效率性指標中，征繳率在稅務機關全責征收的情況下上升至84.55%，相比之前各地區(qū)碎片式的征繳模式所得出的平均征繳率，有了較大幅度的提升。對于征收成本占基本養(yǎng)老保險基金征繳收入比重，本文選取已經(jīng)采取稅務機關全責征收基本養(yǎng)老保險基金的浙江省，用該省國稅局社保處部門行政支出占省局行政支出的比重，推算出在稅務機關全征模式下稅務機關征收社會保險費的實際成本，進而得出其占基本養(yǎng)老保險基金征繳收入比重為4.7×10-4%⑥。

（四）統(tǒng)籌性指標

統(tǒng)籌性指標中，由于優(yōu)化后已經(jīng)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，因此中央調劑金制度的上解比例上升至100%，統(tǒng)籌層次也由對應的省級統(tǒng)籌上升至全國統(tǒng)籌。實現(xiàn)了統(tǒng)收統(tǒng)支，更有利于基金的調劑分配使用，優(yōu)化了基金籌資結構，能夠促進各地區(qū)基本養(yǎng)老保險得到均衡的發(fā)展。

（五）補貼性指標

補貼性指標中，本文假定財政補貼對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實際為兜底職能，即當年補貼的數(shù)額等于當期基金收入與支出的差額。因此，通過2018年的相關數(shù)據(jù)推算在優(yōu)化條件下2019年基金的實際走向，2019年基金征繳收入在優(yōu)化情況下為83844.87億元，超過了當年的基金支出，因此不需要財政補貼予以兜底，所以對應的指標都為0。

表3 基準與優(yōu)化后我國基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力比較分析

結合本文所構建判斷基金自平衡能力的評估標準發(fā)現(xiàn)，社保經(jīng)辦機構與稅務機關相比，就征收的實際成本收益而言，稅務機關的實際成本更低、收益更高，能對基金自平衡能力帶來實質性的提升。

五、結語

建立基本養(yǎng)老保險基金自平衡能力評估指標體系是為了判斷基本養(yǎng)老保險制度實際運行與發(fā)展狀況，明確各主體之間的責任邊界，從而在政策的制定時能夠精準施策，順應政策的發(fā)展規(guī)律與實現(xiàn)目標。對基金自平衡能力的評估目前仍處于起步與探索階段，需要逐步科學地完善。本文通過構建基金自平衡能力評估指標體系，以期未來能夠對我國基本養(yǎng)老保險制度改革路徑的合理性與有效性進行檢驗。與此同時，對于基金自平衡能力的優(yōu)化，需考量涉及經(jīng)濟、政策、文化等多個層次的因素，考慮其所產(chǎn)生的實際影響，例如在提升退休年齡的同時協(xié)同推進征繳體制改革與深化降費政策，能夠在減輕企業(yè)負擔的同時，保持基金自平衡能力的穩(wěn)定等。同時要做好基金的預算工作，盡量實現(xiàn)以支定收，避免基金對財政補貼的過度依賴與基金收支失衡的風險。

注釋：

①本文相關數(shù)據(jù)來源如未做特殊說明，均源于人社部、財政部及國家統(tǒng)計局所公布的相關數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來源：《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

③2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計結余為50901.3億元。截至2019年末，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額2.6萬億元，累計投資收益額1.25萬億元，年均投資率8.15%，二者乘積則為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計結余投資收益。

④參保職工與離休職工按照2019年的變化率變動。

⑤征繳率=實際征繳收入/（參保在職職工人數(shù)×法定繳費基數(shù)×政策繳費率）。

⑥按2019年浙江省稅務局預算數(shù)，基金征管經(jīng)費為4316.91萬元，對應一般公共服務總支出為28487881.9萬元；國家稅務局2019年預算數(shù)為一般公共服務總支出13304856.87萬元，按照同比例進行推算，則2019年我國對應整體基金征管經(jīng)費為2016.15萬元，征繳收入為42941.79億元。