史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

我國海洋捕撈業(yè)政策變遷、結(jié)構(gòu)特征及優(yōu)化研究——基于政策文本的量化分析

史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

(中國海洋大學(xué)管理學(xué)院, 山東 青島 266003)

自20世紀(jì)80年代以來, 我國出臺了眾多海洋捕撈相關(guān)政策, 厘清這些政策變遷規(guī)律對海洋捕撈業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。本文對1986年以來我國海洋捕撈業(yè)的政策文本展開量化分析, 構(gòu)建政策時間維度、政策工具維度、政策價值維度三維政策文本分析框架, 梳理當(dāng)前捕撈業(yè)政策變遷和結(jié)構(gòu)特征, 并深入分析了捕撈業(yè)政策與現(xiàn)實的匹配性。研究發(fā)現(xiàn), 海洋捕撈業(yè)的部分政策目標(biāo)之間存在一定的沖突和矛盾; 政策工具體系全面, 但不同政策工具數(shù)量分布不均衡; 早期政策的經(jīng)濟(jì)價值取向突出, 社會、生態(tài)價值相對不足, 需要適時調(diào)整政策價值取向。未來應(yīng)明確政策目標(biāo), 推動海洋捕撈管理范式由投入控制向產(chǎn)出控制的轉(zhuǎn)變; 優(yōu)化政策工具組合, 引導(dǎo)漁民自覺養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源, 提高海洋捕撈業(yè)政策的有效性; 整合政策價值取向, 協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源養(yǎng)護(hù)和漁民利益的關(guān)系, 推動海洋捕撈可持續(xù)發(fā)展。

政策分析; 海洋捕撈業(yè); 量化分析

海洋捕撈業(yè)是現(xiàn)代漁業(yè)和大農(nóng)業(yè)的重要組成部分, 具有保障水產(chǎn)品有效供給、增加漁民收入、促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)海洋權(quán)益等功能。1985年中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》, 極大地調(diào)動了全國廣大漁民的生產(chǎn)和經(jīng)營積極性, 自此我國漁業(yè)逐漸走上發(fā)展快車道, 海洋捕撈業(yè)由此獲得了巨大發(fā)展。目前我國是世界上最重要的海洋捕撈國家之一, 2019年海洋捕撈產(chǎn)量為1.000×107t, 居世界海洋捕撈產(chǎn)量第一位。然而隨著我國海洋捕撈總量逐年增加, 近海呈現(xiàn)出過度捕撈和漁業(yè)資源衰退加劇的趨勢, 海洋捕撈業(yè)發(fā)展面臨巨大壓力。

為保護(hù)漁業(yè)資源, 保障沿海漁民的生計問題, 促進(jìn)捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 我國陸續(xù)出臺相關(guān)政策, 包括捕撈許可證、伏季休漁、漁船雙控、柴油補(bǔ)貼、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、限額捕撈等, 逐步形成了一套完整的海洋捕撈業(yè)政策體系。與此同時, 圍繞海洋捕撈業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究也在不斷拓展和深入, 學(xué)者們對具體的海洋捕撈政策實施效果進(jìn)行了研究, 認(rèn)為征收漁業(yè)資源稅費[1]、建立海洋自然資源保護(hù)區(qū)[2]、海洋生物資源增殖放流[3]有利于海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 認(rèn)為控制漁船數(shù)量和功率的“雙控制度”實施效果不顯著[4], “休漁期制度”效應(yīng)顯著[5]。也有學(xué)者認(rèn)為中國在1999年之前的漁業(yè)管理政策對捕撈能力的控制作用效果不明顯, 但從1999—2004年實施了一系列漁業(yè)政策, 對捕撈能力產(chǎn)生了比較明顯的控制[6]。還有學(xué)者借鑒發(fā)達(dá)國家漁業(yè)配額制度經(jīng)驗, 建議中國試行漁業(yè)配額制度[7-9]?？傮w而言, 國內(nèi)學(xué)者針對海洋捕撈政策進(jìn)行了大量研究, 這些研究大都集中于某一項具體捕撈政策措施和績效評價等方面, 而對已有海洋捕撈政策歷史變遷、結(jié)構(gòu)屬性的研究比較缺乏。因此, 本文擬對1986—2018年相關(guān)海洋捕撈政策文本進(jìn)行回溯、梳理、比較, 嘗試基于政策文本的內(nèi)容分析勾勒出我國三十年來海洋捕撈業(yè)政策變遷和結(jié)構(gòu)特征, 進(jìn)而提出未來海洋捕撈業(yè)政策變革的一些思路和建議。

1 研究設(shè)計

1.1 文本選擇

捕撈業(yè)政策是為了合理利用漁業(yè)資源, 控制捕撈強(qiáng)度, 維護(hù)捕撈業(yè)生產(chǎn)活動秩序, 保障捕撈業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益而制定的一系列干預(yù)、影響、規(guī)制和引導(dǎo)捕撈活動的政策總稱。本文研究對象是我國1986年以來主要的海洋捕撈業(yè)政策, 政策文本主要以“捕撈”和“漁業(yè)”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進(jìn)行精確檢索的政策, 其中包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章, 與關(guān)鍵詞“漁業(yè)”有關(guān)的法律9篇,行政法規(guī)33篇, 部門規(guī)章758篇; 與關(guān)鍵詞“捕撈”有關(guān)的部門規(guī)章110篇, 共計910篇。在此基礎(chǔ)上, 通過訪問政府門戶網(wǎng)站及相關(guān)部委網(wǎng)站, 如國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的門戶網(wǎng)站進(jìn)行補(bǔ)充檢索。為了保證選取文本的準(zhǔn)確性和代表性, 本文按照以下三個原則對政策文獻(xiàn)進(jìn)行了整理和遴選: 一是僅采用中央層級發(fā)布的政策文本, 即發(fā)文單位是全國人大、國務(wù)院各部委與直屬機(jī)構(gòu), 地方部門發(fā)布的政策文本不予采用; 二是采用政策文獻(xiàn)中與捕撈業(yè)相關(guān)的政策文本, 模糊涉及捕撈業(yè)的相關(guān)政策文本不予采用; 三是選取能體現(xiàn)政府態(tài)度的政策文本, 如法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、通知、公告、辦法等, 批復(fù)、復(fù)函不計入。最終整理遴選出政策文本共174份。

1.2 分析框架

政策文本計量方法是“一種量化分析政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)屬性的研究方法, 該方法將文獻(xiàn)計量學(xué)、社會學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科方法引入到政策分析中, 以揭示政策主題、目標(biāo)與影響, 政策主體的合作模式, 以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)”[10]。利用政策文本計量方法對政策文本進(jìn)行解構(gòu)和分析是公共政策研究的新方向, 目前已廣泛應(yīng)用于科技政策、環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策以及更加微觀領(lǐng)域的研究。在政策體系確定的過程中, 不同的學(xué)者提出了不同的見解, 如從控制過程、政策主體、政策工具、政府干涉強(qiáng)度等不同角度構(gòu)建政策分析體系。本文選取了政策時間、政策工具和政策價值三個維度, 基于此構(gòu)建三維政策分析體系, 如圖1所示。

圖1 三維分析框架模型

1.2.1 政策時間維度

1986年以來, 我國海洋捕撈業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個階段: 1986—2000年是增量發(fā)展期, 即增產(chǎn)是海洋捕撈業(yè)發(fā)展主要目標(biāo), 這一時期結(jié)束以1999年提出捕撈“零增長”政策和2000年捕撈“負(fù)增長”為標(biāo)志; 2001—2011年是海洋捕撈業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 這一階段漁業(yè)發(fā)展目標(biāo)確立為“兩確保、兩促進(jìn)”, 即確保水產(chǎn)品安全供給、確保漁民持續(xù)增收, 促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)漁區(qū)社會和諧; 2012年至今是資源養(yǎng)護(hù)期, 這一階段以“提質(zhì)增效、減量增收、綠色發(fā)展、富裕漁民”為目標(biāo), 實現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”[11]。本文根據(jù)海洋捕撈業(yè)發(fā)展的3個階段, 即增量發(fā)展期、轉(zhuǎn)型發(fā)展期和資源養(yǎng)護(hù)期, 通過政策文本數(shù)量和高頻主題詞提取, 探究不同階段的海洋捕撈業(yè)核心政策主題詞和政策聚焦點的變遷。

1.2.2 政策工具維度

由于政策工具對于捕撈業(yè)活動的作用方式不同, 本文結(jié)合了經(jīng)合組織(OECD)的劃分方式和捕撈業(yè)政策的特征, 將捕撈政策工具劃分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和影響勸導(dǎo)型3種類型, 并提出了3種類型下的不同基本政策工具, 意在體現(xiàn)政策工具的分布側(cè)重情況和政策文本的作用方式, 分析政策工具結(jié)構(gòu)特征。[12]

(1) 命令控制型政策工具, 見表1。命令控制型政策工具主要指國務(wù)院以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等主管部門根據(jù)法律法規(guī)對捕撈業(yè)相關(guān)活動進(jìn)行管理和監(jiān)督, 具體形式為目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、職責(zé)劃分、證件管制、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。

表1 命令控制型政策工具

(2) 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具, 見表2。經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具主要作用是運用經(jīng)濟(jì)手段或市場方式實現(xiàn)捕撈業(yè)的政策目標(biāo), 具體形式為財政資金投入、補(bǔ)貼修訂和稅收優(yōu)惠。

表2 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具

(3) 影響勸導(dǎo)型政策工具, 見表3。影響勸導(dǎo)型政策工具主要作用是通過政策信息的影響來引導(dǎo)捕撈從業(yè)者遵從行業(yè)秩序, 具體形式為教育培訓(xùn)和策略性措施。

表3 影響勸導(dǎo)型政策工具

1.2.3 政策價值維度

捕撈業(yè)是現(xiàn)代漁業(yè)的重要組成部分, 捕撈業(yè)的發(fā)展不僅帶動了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 提高漁民收入, 也是滿足城鄉(xiāng)居民膳食營養(yǎng)結(jié)構(gòu)多元需求的重要供給渠道, 更是保護(hù)海洋漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。本文結(jié)合了裴雷等[13]、蔣輝等[14]的做法, 將捕撈業(yè)政策文本用3種價值維度進(jìn)行劃分, 即經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值。經(jīng)濟(jì)價值主要側(cè)重于提供水產(chǎn)品、增加魚類以及其他水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物的商品價值、并帶動捕撈業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長等; 社會價值側(cè)重于維護(hù)沿海地區(qū)安定、改善漁民生活條件、促進(jìn)漁民就業(yè)等因素; 生態(tài)價值側(cè)重于海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等方面。政策價值維度是用來研究政策文本價值方向分布, 分析政策分布平衡性問題。

2 海洋捕撈業(yè)政策的文本量化分析

2.1 海洋捕撈業(yè)政策變遷分析

2.1.1 年度政策文本數(shù)量

從時間維度考察文本數(shù)量在一定程度上可以反映政策主體對海洋捕撈業(yè)的關(guān)注和重視程度。圖2是1986—2018年我國捕撈業(yè)政策文本的年度分布, 從圖2的政策文本的數(shù)量變化可以發(fā)現(xiàn)我國海洋捕撈業(yè)政策總體呈現(xiàn)增長的趨勢, 年均5.2份, 這其中1997年、2003年、2011年和2014年分別為4個峰值年?？梢钥闯?995年之前頒布的海洋捕撈業(yè)政策數(shù)量在個位數(shù)徘徊, 此后進(jìn)入2000年后, 關(guān)于海洋捕撈業(yè)政策的逐漸增多, 自2010年始, 海洋捕撈業(yè)政策呈現(xiàn)出暴發(fā)式增長, 海洋捕撈業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

圖2 1986—2018年捕撈業(yè)政策數(shù)量

2.1.2 政策的主題分析

政策主題是對政策文本核心內(nèi)容、基本要旨及實現(xiàn)目標(biāo)的高度概括和凝練, 本文通過分揀政策文本, 篩選高頻關(guān)鍵詞, 在此基礎(chǔ)上合并同義詞, 剔除無意義詞, 總結(jié)提煉出28個政策主題, 得到以下結(jié)論, 如表4所示。

表4 不同時期政策關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計

續(xù)表

1986—2000年, “稅收優(yōu)惠”、“遠(yuǎn)洋漁業(yè)”、“捕撈漁船”、“伏季休漁”是被關(guān)注的高頻政策重點詞匯。1985年中央發(fā)布5號文件《關(guān)于放寬政策, 加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》, 鼓勵發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋漁業(yè), 作為近海漁業(yè)的重要補(bǔ)充。在具體政策文本中, 稅收優(yōu)惠是伴隨遠(yuǎn)洋漁業(yè)一起出現(xiàn)的, 捕撈稅收優(yōu)惠更多被用來刺激遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展, 如《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于部分遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)進(jìn)口漁用設(shè)備暫免征收進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的通知》, 正是對遠(yuǎn)洋漁業(yè)稅收優(yōu)惠的政策不斷出臺, 遠(yuǎn)洋漁業(yè)在二十世紀(jì)八九十年代快速發(fā)展, 我國成為世界主要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家。遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展極大豐富了國內(nèi)水產(chǎn)品供應(yīng)市場, 緩解了近海漁業(yè)資源的養(yǎng)殖和捕撈的壓力, 帶動了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展, 1997年和2000年我國先后與日本、韓國、越南簽訂了雙邊漁業(yè)協(xié)定, 并加入了多個國際漁業(yè)公約及區(qū)域性漁業(yè)組織。由于捕撈能力的快速增加, 我國近海漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重。為了延續(xù)野生魚類種群, 從1995年開始, 我國在渤海和黃海每年實行2.5個月、東海實行3個月休漁期, 1999年擴(kuò)大到南海, 伏季休漁制度開始成為重要的捕撈管理制度, 同時開始對捕撈漁船的數(shù)量和功率實施“雙重控制”。

2001—2011年, 政策文本重點詞匯中除了之前的“伏季休漁”、“捕撈漁船”、“遠(yuǎn)洋漁業(yè)”、“捕撈合作”等主題詞, 出現(xiàn)了“捕撈許可證”、“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”、“增殖放流”、“捕撈限額”、“燃油補(bǔ)貼”等新的主題詞。由于我國近海存在過度捕撈現(xiàn)象, 政策目標(biāo)逐步向控制漁船數(shù)量和功率的方面轉(zhuǎn)移, 如2002年實施的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》標(biāo)志著我國海洋捕撈開始由自由準(zhǔn)入轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄苤频淖杂蓽?zhǔn)入。限于近海漁業(yè)資源的繼續(xù)衰退, 2003年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)漁業(yè)資源增殖放流工作的通知》, 開始積極主動地修復(fù)已經(jīng)衰退的海洋漁業(yè)資源。中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定生效后, 為了妥善解決大量漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題, 財政部制定《海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項資金使用管理暫行規(guī)定》, 設(shè)立海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項資金, 幫助淘汰捕撈報廢漁船, 維持漁民的生活秩序, 控制捕撈強(qiáng)度, 保護(hù)近海漁業(yè)資源。同時為了緩解油價上漲給漁業(yè)生產(chǎn)帶來的成本壓力, 國家自2006年起開始對漁用柴油實行不同程度的補(bǔ)貼, 對于緩解漁業(yè)生產(chǎn)的困境發(fā)揮了重要作用。

2012年至今, 政策文本除了之前的重點詞匯, 主題的側(cè)重點向規(guī)范漁船、漁具和捕撈行動方面轉(zhuǎn)移。國家不斷出臺漁船改造升級一類的政策, 逐步淘汰老、舊漁船, 截至2019年12月底, 我國已經(jīng)累計拆解漁船20 414艘, 達(dá)成“十三五”期間的壓減捕撈漁船數(shù)量目標(biāo), 提高了捕撈效率, 減輕了海洋捕撈壓力, 改善了海洋捕撈環(huán)境。2013年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中突出強(qiáng)調(diào)了我國現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)要堅持生態(tài)優(yōu)先、以養(yǎng)為主的方針, 深化漁業(yè)改革創(chuàng)新, 加快轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式。2015年和2016年財政部農(nóng)業(yè)部啟動漁業(yè)油價補(bǔ)貼政策調(diào)整, 補(bǔ)貼政策開始轉(zhuǎn)向以綠色發(fā)展為導(dǎo)向。2017年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》, 重新調(diào)整確定了海洋伏季休漁制度, 延長休漁期, 蓄養(yǎng)近海漁業(yè)資源, 并首次在遼寧、山東、浙江、廣東和福建作為開展限額捕撈制度的試點。

2.2 海洋捕撈業(yè)政策的結(jié)構(gòu)特征

2.2.1 政策工具維度分析

在政策工具維度分析中, 本文借鑒黃萃等[15]的政策編碼方法, 對遴選出的174份政策文本內(nèi)容按照“政策編號-具體條款”進(jìn)行編碼分析。例如，2014年《關(guān)于做好海洋捕撈漁具最小網(wǎng)目尺寸制度和禁用漁具目錄貫徹落實工作》的第二條政策，“各地要結(jié)合本地實際，切實加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，充分運用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等多種形式，廣泛宣傳，充分告知使用禁用漁具和網(wǎng)目尺寸不合格漁具的危害性和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，積極爭取廣大漁民群眾和社會各界的理解、支持及配合，創(chuàng)造保護(hù)漁業(yè)資源的良好社會環(huán)境”提出強(qiáng)化宣傳，抓好培訓(xùn)，編碼為51-2。如果某條政策不單單使用一種政策工具, 那么本文會將所有的政策工具都記錄下來, 進(jìn)行轉(zhuǎn)化并根據(jù)已建立的分析框架進(jìn)行分類, 最終形成了海洋捕撈業(yè)政策工具分析表, 如表5所示。

表5 海洋捕撈業(yè)政策工具分析表

注: (1)“占比1”表示各工具條目在不同類型政策工具條目中所占的比重; “占比2”表示不同類型政策工具條目在總的政策工具條目中所占比重。(2) 政策工具的具體編碼由于數(shù)目過多, 部分政策工具編碼隱藏

從表5統(tǒng)計結(jié)果來看, 共得到703條政策條款。其中命令控制型工具(72.5%)占最大比重, 為510條; 其次是影響勸導(dǎo)型政策工具(21.2%), 為149條; 最少的是經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具, 僅占6.3%, 為44條。在命令控制型政策工具中, 法規(guī)管制和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定共占69.6%, 而目標(biāo)規(guī)劃僅占3.3%。在經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具中, 稅收優(yōu)惠占比最多, 為61.4%, 財政資金投入和捕撈補(bǔ)貼相對較少, 分別為9.1%和29.5%。在影響勸導(dǎo)型政策工具中, 策略性措施占比最多, 為92.6%, 教育培訓(xùn)占僅占7.4%。

在政策工具維度基礎(chǔ)上引入政策時間維度, 如表6所示, 不同的政策工具在政策變遷的各個時期呈現(xiàn)出不同的特點, 可以看出, 1986—2000年的增量發(fā)展期, 命令控制型政策工具占69.6%, 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具占26.1%, 影響勸導(dǎo)型政策工具占4.3%; 2001—2011年的轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 命令控制型政策工具占74.0%, 提升了4.4個百分點, 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具占4.3%, 降低了21.8個百分點, 影響勸導(dǎo)型政策工具占21.7%, 增長了17.4個百分點。2012—2018年的資源養(yǎng)護(hù)期, 命令控制型政策降低到70.3%, 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具降低到3.7%, 影響勸導(dǎo)型政策工具增長到26.0%。

表6 不同時期海洋捕撈業(yè)政策工具類型頻數(shù)統(tǒng)計

2.2.2 政策價值維度分析

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上, 引入政策價值維度, 如表7所示在703條政策條款中共有491條(69.8%)政策條款側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價值, 151條(21.5%)政策條款側(cè)重于社會價值, 僅有61條(8.7%)政策條款側(cè)重于生態(tài)價值。其中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價值的政策文本更多集中在命令控制型政策工具當(dāng)中, 以法規(guī)管制、職責(zé)劃分、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定以及策略性措施的形式展現(xiàn), 側(cè)重于社會價值的政策文本更多以法規(guī)管制、策略性措施展現(xiàn), 側(cè)重于生態(tài)價值的政策文本體現(xiàn)在法規(guī)管制、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、捕撈補(bǔ)貼以及策略性措施這4項政策工具中。

表7 海洋捕撈業(yè)政策文本政策價值頻數(shù)統(tǒng)計

在政策價值維度的基礎(chǔ)上引入政策時間維度, 可以體現(xiàn)出不同時期海洋捕撈業(yè)政策價值側(cè)重點的變化。如表8所示，在1986—2000年增量發(fā)展期間有關(guān)生態(tài)價值的政策條款較少, 關(guān)于經(jīng)濟(jì)價值的政策條款占大多數(shù), 為80.0%; 2001—2011年的轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 雖然生態(tài)價值政策文本數(shù)量增長到29條, 但占比下降到5.9%, 關(guān)于經(jīng)濟(jì)價值的政策條款占比降低到71.1%; 在2012—2018年的資源養(yǎng)護(hù)期, 生態(tài)價值政策文本數(shù)量增長到16.9%, 經(jīng)濟(jì)價值政策文本數(shù)量降低到61.5%。

3 海洋捕撈業(yè)政策體系的現(xiàn)實匹配性分析

3.1 政策目標(biāo)之間存在沖突

我國很多海洋捕撈管理制度發(fā)端于20世紀(jì)80年代, 大部分停留在以往計劃經(jīng)濟(jì)時代行政命令式的管理模式, 沒有形成系統(tǒng)的管理理論和方法, 政策目標(biāo)之間存在一定的沖突和矛盾。面對過度捕撈和漁業(yè)資源不斷退化, 20世紀(jì)90年代以來我國先后制實施了漁業(yè)捕撈許可管理、漁船和功率“雙控”制度、“漁船登記與備案”、最小網(wǎng)目尺寸和最小可捕標(biāo)準(zhǔn)、“禁漁區(qū)”與“禁漁期”等一系列管理制度嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度, 但同時一些政策卻變相激勵捕撈能力的繼續(xù)擴(kuò)大。如2006年以來實施的漁業(yè)油價補(bǔ)貼政策, 對促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展、增加漁民收入、維護(hù)漁區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用, 但在執(zhí)行過程中柴油補(bǔ)貼扭曲了價格信號, 刺激了近海捕撈能力的無序擴(kuò)張。由于漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策資金支持的力度遠(yuǎn)低于捕撈漁船柴油補(bǔ)貼的力度, 與漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策發(fā)生“頂托”問題, 漁民不愿轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè), 甚至出現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民重新回到海洋捕撈業(yè)的現(xiàn)象。

表8 不同時期海洋捕撈業(yè)政策價值頻數(shù)統(tǒng)計

3.2 政策工具結(jié)構(gòu)分布失衡

目前海洋捕撈業(yè)的政策工具已越來越豐富, 涵蓋了命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型、影響勸導(dǎo)型3種類型以及目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、教育培訓(xùn)等10個政策工具, 但命令控制型政策工具仍占據(jù)主導(dǎo)地位(72.5%), 經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具使用乏力(6.3%), 影響勸導(dǎo)型政策工具明顯不足(21.2%), 我國海洋捕撈政策呈現(xiàn)典型的“命令與控制”特征。海洋漁業(yè)資源是一種典型的“公共池塘資源”, 此類資源因其“排他性”和“消費競爭性”特點極易發(fā)生過度投資和過度利用問題。由于命令控制型政策工具沒有建立鼓勵漁民自覺實現(xiàn)捕撈能力與資源基礎(chǔ)相匹配的良性激勵機(jī)制, 漁船數(shù)量和功率一直呈上升趨勢, 截止2019年, 我國捕撈漁船共3.350× 105艘, 功率1.610×107kW, 其中441 kW以上的捕撈漁船共3 041艘, 功率2.766×106kW, 未能實現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用目標(biāo)。目前世界上各漁業(yè)資源大國如美國、新西蘭、冰島等所制定的管理制度表現(xiàn)出由“命令控制型”向“經(jīng)濟(jì)激勵型”的制度轉(zhuǎn)變[16]。因此在政策工具的選擇上, 需改變單一的命令控制型管理方式, 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵型和影響勸導(dǎo)型政策工具在海洋捕撈業(yè)政策中應(yīng)用, 誘導(dǎo)激勵漁民自發(fā)遵守漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定, 提高對政策認(rèn)可度對政策, 構(gòu)建“激勵相容”機(jī)制, 消除漁業(yè)過度投資和過度捕撈的激勵, 從根本上解決捕撈能力膨脹和過度捕撈問題。

3.3 政策價值取向出現(xiàn)偏差

從政策價值維度看, 經(jīng)濟(jì)價值政策條款較多, 社會價值方面的較少, 生態(tài)價值方面的政策條款最少, 僅61條。這說明海洋捕撈業(yè)政策在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值同時, 對社會、生態(tài)價值的關(guān)注相對不足。為了解決“吃魚難”問題, 我國漁業(yè)公共政策長期是圍繞著提高水產(chǎn)品產(chǎn)量和保證市場供給的目標(biāo), 20世紀(jì)90年代以來國家逐步開始限制捕撈生產(chǎn), 1999年和2000年海洋捕撈業(yè)相繼實施“零增長”和“負(fù)增長”制度, 但是限于滿足大眾對水產(chǎn)品消費需求和漁民就業(yè)的需要, 在實際政策制定和執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)價值取向明顯, 海洋捕撈產(chǎn)量仍然持續(xù)增長, 海洋捕撈業(yè)政策“更多地關(guān)注政策的眼前效益和經(jīng)濟(jì)效益而忽視其長遠(yuǎn)效益和社會效益, 更多地關(guān)注生產(chǎn)力的發(fā)展和效率的實現(xiàn)而忽視精神層面的需求和社會公平的實現(xiàn)”[17]。此外, 隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和漁業(yè)經(jīng)營體制的變化, 傳統(tǒng)的捕撈漁民群體也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化, 外地農(nóng)民工成為漁民群體的主力軍, 股東漁民與普通漁民間的貧富差距凸顯, 出現(xiàn)階層分化。部分漁民由于人力資本薄弱、社會保障缺失, 其生計模式、社會保障、權(quán)益維護(hù)等問題尚沒有得到妥善解決, 不利于漁民收入增長和漁區(qū)社會穩(wěn)定。因此捕撈業(yè)政策間的經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)價值協(xié)調(diào)問題仍值得關(guān)注。

4 海洋捕撈業(yè)政策體系的調(diào)整建議

4.1 明確政策目標(biāo), 轉(zhuǎn)變海洋捕撈業(yè)管理范式

目前國際上漁業(yè)管理的一個主要趨勢是實施漁業(yè)資源總量管理制度, 該制度在主要漁業(yè)國家或國際漁業(yè)組織得到廣泛使用, 并取得良好效果。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2016年的數(shù)據(jù), 我國管轄海域的漁業(yè)資源可捕撈量大約是8×106~9×106t, 而實際年捕撈量約1.300×107t。2016年全國漁業(yè)“十三五”規(guī)劃計劃2020年海洋捕撈產(chǎn)量減少到1×107t以下, 海洋捕撈產(chǎn)量“負(fù)增長”的政策目標(biāo)意味著海洋漁業(yè)管理迎來了關(guān)鍵期, 開始了我國海洋捕撈管理范式由投入控制向產(chǎn)出控制的轉(zhuǎn)變。我國應(yīng)盡快制定和推行適應(yīng)于國情的近海捕撈漁業(yè)資源總量控制制度的具體實施政策, 建立以實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源長期持續(xù)利用開發(fā)的資源評估與監(jiān)測體系, 確定不同海域的漁業(yè)資源總可捕量, 建立主要漁業(yè)資源捕撈配額權(quán)益制度和相關(guān)配套法律規(guī)定, 逐步構(gòu)建海洋漁業(yè)資源總量管理制度, 為海洋捕撈業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策體制環(huán)境和激勵機(jī)制。

4.2 優(yōu)化政策工具組合, 提高海洋捕撈業(yè)政策的有效性

海洋漁業(yè)資源的復(fù)雜特征決定了單一的命令控制手段難以較好地發(fā)揮作用, 不同類型政策的合理搭配是實現(xiàn)捕撈業(yè)“提質(zhì)增效”的重要途徑, 這需要多元化、差異互補(bǔ)的政策工具箱。經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具是通過收費、補(bǔ)貼、優(yōu)惠等多種形式激勵捕撈從業(yè)者自發(fā)性地維護(hù)漁業(yè)資源, 影響勸導(dǎo)型則是通過教育培訓(xùn)以及政策信息引導(dǎo)影響漁民, 實現(xiàn)捕撈業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國海洋捕撈政策創(chuàng)新應(yīng)該從激勵、引導(dǎo)漁民入手, 從漁民的利益角度出發(fā), 創(chuàng)新政策的作用方式。建立海洋漁業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展政策引導(dǎo)和激勵機(jī)制, 改革漁業(yè)油價補(bǔ)貼政策, 探索將補(bǔ)貼發(fā)放與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)責(zé)任落實掛鉤的機(jī)制。通過政府贖買方式, 引導(dǎo)漁民淘汰報廢漁船, 降低捕撈強(qiáng)度, 促進(jìn)捕撈業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。對于退捕漁民, 借鑒林業(yè)管理中的護(hù)林人經(jīng)驗, 發(fā)展?jié)O業(yè)巡護(hù)員參與漁業(yè)資源的監(jiān)督管理[18], 引導(dǎo)漁民自覺養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源。

4.3 整合政策價值取向, 推動海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展

公共政策是對全社會價值做出的權(quán)威性的分配[19], 可以說公共政策的價值取向是政策主體的價值選擇, 是涵蓋多元的價值體系。海洋捕撈業(yè)的政策涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源養(yǎng)護(hù)和漁民利益的關(guān)系, 應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值取向, 以實現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性價值訴求。鑒于我國近海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的現(xiàn)實, 政策制定和執(zhí)行過程中應(yīng)首先秉承生態(tài)價值取向, 將減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和壓減漁業(yè)捕撈產(chǎn)能作為當(dāng)前海洋捕撈業(yè)政策關(guān)注重點, 同時加大增殖放流力度, 選劃和建立海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)以養(yǎng)護(hù)海洋生物資源、修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。對于海洋捕撈從業(yè)者群體分化的新現(xiàn)象以及由此產(chǎn)生的不同利益訴求, 需要識別和區(qū)別對待商業(yè)漁業(yè)和生計漁業(yè)。對于以盈利為目的的商業(yè)漁民群體, 體現(xiàn)效率優(yōu)先原則, 引入市場機(jī)制, 提高資源利用效率。對于以捕撈為生的生計漁民群體, 體現(xiàn)社會公平原則, 保護(hù)漁民的生存權(quán)利并扶持弱勢漁民群體發(fā)展, 在公平和效率之間尋找最佳的平衡點。

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Changes, structure and optimization of China’s marine fishing industry policy: a quantitative analysis based on policy text

SHI Lei, SONG Yi-ning, QIN Hong

(School of Management, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

Since the 1980s, China has issued multiple marine fishing industry policies. It is of great significance to clarify the policy changes for the healthy development of the marine fishing industry. This study makes a quantitative analysis of marine fishing industry policy since 1986. A three-dimensional policy analysis framework is constructed: time, tool, and value dimensions. The current policy changes and structural characteristics of the fishing industry are sorted out, and the compatibility of a fishing policy with reality is deeply analyzed. It is found that there are certain conflicts and contradictions among some of the policy objectives of the marine fishing industry. The policy tool system is comprehensive, but the number of different policy tools is uneven. The economic value orientation of early policies is prominent, whereas the social and ecological values are relatively insufficient. Moreover, the policy value orientation needs adjustment in time. In the future, policy objectives must be clarified, and the paradigm of marine fishing management from input control to output control must be changed. A combination of policy tools must be optimized. In addition, fishermen must be guided to conserve marine fishery resources and improve the effectiveness of the marine fishing policy. The policy value orientation needs to be integrated, and the relationship among industrial development, resource conservation, and fishermen’s interests needs to be coordinated to promote the sustainable development of marine fishing.

policy analysis; marine fishing; quantitative analysis

Mar. 2, 2020

F326.4

A

1000-3096(2021)04-0040-11

10.11759/hykx20200302001

2020-03-02;

2020-05-06

中國海洋大學(xué)一流大學(xué)建設(shè)專項經(jīng)費資助; 中國水產(chǎn)科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費資助項目(2020B009)

[Special fund for the construction of first-class university of Ocean University of China; Central Public-interest Scientific Institution Basal Research Fund, CAFS, No.2020B009]

史磊(1982—), 男, 山東鄆城人, 講師, 碩士生導(dǎo)師, 研究方向為漁業(yè)經(jīng)濟(jì)研究, E-mail: qdshilei@126.com; 秦宏(1976—),通信作者, 女, 教授, 研究方向為海洋與漁業(yè)經(jīng)濟(jì), E-mail: qinhongsd@ 126.com

(本文編輯: 叢培秀)