文/董法強 隋江華 王丹 張鑠

當前，由于過度捕撈導致的漁獲物資源衰竭問題，嚴重影響了我國捕撈漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進程。為保護我國漁業(yè)資源，維持漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，本文對中美兩國漁業(yè)實施限額捕撈管理制度的發(fā)展歷程進行梳理研究，介紹中美兩國漁業(yè)限額捕撈制度發(fā)展狀況及主要特點，通過對比分析，為進一步完善我國限額捕撈制度提供參考借鑒。

限額捕撈制度是在總可捕量制度（Total Allowable Catch System）的基礎上根據最大持續(xù)漁獲量的概念提出來的一種以資源監(jiān)測和科學評估為依據的產出控制制度。限額捕撈制度對特定時間、特定水域中特定漁業(yè)生物品種設置最大允許捕撈量，從行政上決議漁獲量上限，并開展分配，實行配額管理；限額捕撈制度要求監(jiān)督機構對捕撈船隊的總漁獲量實施監(jiān)測，漁獲量達到了該年度所設定的上限就停止捕撈活動或停止捕撈該魚種。限額捕撈制度是漁業(yè)發(fā)展程度較高的國家在捕撈漁業(yè)領域通用的一種制度，確保了資源再生量與資源利用量保持相互平衡。

一、我國限額捕撈制度發(fā)展

海洋漁業(yè)資源作為一項公共資源，具有共享性及可開放獲取的特征。20世紀80年代，隨著人口總量增長、社會經濟發(fā)展以及科技進步促進捕撈能力的發(fā)展，導致海洋漁業(yè)資源捕撈量與海洋漁業(yè)資源人均需求量與日俱增，致使我國漁業(yè)資源日漸匱乏。據調查研究，中國渤海與黃海兩片海域，每年由于過度捕撈現(xiàn)象導致的漁業(yè)資源損失巨大，嚴重阻礙了我國漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

20世紀80年代后期，為解決海洋漁業(yè)逐步呈現(xiàn)出的資源衰退、過度捕撈等問題，我國政府陸續(xù)出臺并修訂了《漁業(yè)法》等相關制度與法案?！稘O業(yè)法》第21條第1款首次提出并規(guī)定：禁止捕撈有重要經濟價值的水生動物苗種。因養(yǎng)殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體的，必須經國務院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門批準，在指定的區(qū)域和時間內，按照限額捕撈。

2000年，全國人大常委會對《漁業(yè)法》進行首次修訂，在“第三章捕撈業(yè)”中新增了第22條“實行捕撈限額制度”，明確規(guī)定，捕撈限額的確定應依據捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，且適用于“中華人民共和國內海、領海、專屬經濟區(qū)和其他管轄海域”。

2002年，為進一步推行實施《漁業(yè)法》，農業(yè)部開始施行《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，并于2004年對其進行修訂。其中第3條要求：國家對捕撈業(yè)實行船網工具控制指標管理，實行捕撈許可制度和捕撈限額制度。第18條第l款要求：在審批發(fā)放漁業(yè)捕撈許可證的同時應核定許可的作業(yè)類型、場所、時限、漁具數(shù)量及規(guī)格、捕撈品種等。已實行捕撈限額管理的品種或水域要明確核定捕撈限額的數(shù)量。由此可見，漁業(yè)限額捕撈是我國實施捕撈許可證制度不可或缺的基礎之一，捕撈許可證制度亦是我國為實行漁業(yè)限額捕撈必不可少的管理手段。

在漁業(yè)資源因過度捕撈而日益衰減的情況下，2017年2月13日，農業(yè)部印發(fā)《進一步加強漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，《通知》指出，在浙江省、山東省兩地部分海域進行限額捕撈試點工作；2018年，試點工作海域擴大到廣東省、福建省和遼寧省三地；2019年限額捕撈試點工作分別在上海市、河北省、江蘇省和山東省部分海域開展。

以遼寧省中國對蝦限額捕撈試點項目采取的管理措施為例：總可捕量分配采用個體漁船配額分配形式；試點漁船必須持有省廳發(fā)放的專項捕撈許可證并懸掛標識旗幟方可進行捕撈作業(yè)；試點漁船必須在指定漁港進行卸貨，交易；試點漁船應及時記錄捕撈日志并保存；試點漁船在漁港監(jiān)督管理機構進行簽證后方可出海作業(yè)；由試點海域漁政管理部門所對試點漁船配額完成情況進行管理及預警，并在所有配額捕撈完后關閉試點水域。

在配額分配方面，浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點將總可捕量分配至三個合作社，其中臨海劃分兩個漁業(yè)合作社，所分得的配額量分別為1800t和900t；三門漁業(yè)合作社分得配額為500t。在漁業(yè)合作社配額的管理方式上則采用將所分得的配額交由合作社自行管理。山東省東營市海蜇與福建省廈漳海域梭子蟹的總可捕量并未進行分配，而是對總可捕量進行奧林匹克式自由競爭捕撈。

綜上所述，《中華人民共和國漁業(yè)法》已經確認了海洋漁業(yè)捕撈配額的合法性，海洋漁業(yè)管理政策已將其列為優(yōu)先事項。但是，現(xiàn)有規(guī)定在某些方面還過于簡單，不能解決具體操作中的一些難題。部分地區(qū)限額捕撈在總配額量下對配額采取奧林匹克管理模式，使?jié)O船在競賽式捕撈過程中投入更多的人力、財力等，但可能會降低漁民捕撈的經濟收益。

二、美國限額捕撈制度發(fā)展

為解決由于魚產品交易額的增長，運輸、捕撈技術創(chuàng)新以及外國漁船進入美國周邊海域從事捕撈活動等因素導致的漁業(yè)壓力激增、漁業(yè)資源驟減等問題，美國參議員馬格努森·史蒂文斯參與設計了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》。1976年，美國國會制定通過《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》，“立即采取措施保護和管理美國海岸發(fā)現(xiàn)的漁業(yè)資源”。

實施《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護和管理法案》最初的20年間，許多魚種數(shù)量繼續(xù)下降或仍處于枯竭狀態(tài)。1996年，美國國會通過制定《可持續(xù)漁業(yè)法》修訂了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護和管理法案》，嘗試糾正阻礙全國漁業(yè)可持續(xù)性的各種結構缺陷。國會要求，漁業(yè)管理計劃須規(guī)定具體目標以及用于確定漁場何時出現(xiàn)過度捕撈的可衡量標準，并將“適宜產量”重新定義為“根據當前相關的社會、經濟、生態(tài)因素改變的總可捕撈量”，即最大可持續(xù)產量。

2007年，美國國會通過了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護管理再授權法》，該法律要求地區(qū)管委會在科學基礎上制定年度捕撈限額，該限額須確保避免過度捕撈，并實施嚴格的問責措施以防止和糾正超過年度捕撈限量的過度捕撈問題。

美國所采取的“限額捕撈”確定為前提條件，根據漁業(yè)資源最大可捕撈量和漁業(yè)區(qū)域內其他綜合因素合理地對可捕漁獲物份額進行分配的管理辦法。

通常，每個海域每個魚種都采用單獨的管理方法，漁業(yè)從業(yè)者根據這種魚類的年度捕撈限額（配額）分配合理的生產資源。這樣可以有效避免在傳統(tǒng)被動管理下，如限制漁船數(shù)量、建立禁漁區(qū)和禁止捕撈期等，導致捕撈季節(jié)縮短，出現(xiàn)漁業(yè)資源“公地悲劇”等有競爭性的捕撈行為。如今，美國以可捕撈總量為前提，以保護漁業(yè)資源為目的，建立了一種基于科學數(shù)據分析的捕撈管理體系，是目前世界上較為有效的管理工具以及較為科學的漁業(yè)管理模式。

表1 中國海洋漁業(yè)的主要管理手段

美國沖浪蛤/海洋圓蛤（surfclam/ocean quahog，SCOQ）漁業(yè)是第一個按照馬格努森·史蒂文斯法案管理的漁業(yè)，也是根據該法案批準的首例個人可轉讓配額（individual transferable quota，ITQ）項目。以下以SCOQ漁業(yè)為例，介紹美國當前對SCOQ漁業(yè)采取的限額捕撈管理措施。

SCOQ漁業(yè)的管理計劃：

1.漁民必須有海洋圓蛤許可證才能進行商業(yè)捕撈。

2.個人可轉讓配額（捕撈份額）計劃—管理設定了聯(lián)邦水域的年度捕撈限制，并將其分配給單個漁民或船東。這些個人配額可以出售或租賃。

3.政府部門可因環(huán)境惡化或毒素導致麻痹性貝類中毒（paralytic shellfish poisoning，PSP）而關閉部分海域。

4.根據PSP測試規(guī)程，從喬治沙洲捕撈海洋圓蛤的漁民需滿足額外要求。

圖1 2005年～2019年中美兩國捕撈總量

表2 中國限額捕撈實行計劃

5.漁船強制性安裝船只監(jiān)測系統(tǒng)。

6.漁民必須保存并提交每次捕魚的捕撈日志以記錄捕撈情況。

綜上所述，美國海洋漁業(yè)配額制度主要通過各海洋漁區(qū)管理計劃來實施，這些管理計劃主要涵蓋了漁業(yè)主管部門、各漁區(qū)漁業(yè)合作社和所有漁業(yè)利益相關者的限制準入權項目，及其中的個體捕撈配額項目、個體可轉讓配額項目以及漁業(yè)社區(qū)發(fā)展捕撈配額項目。

三、中美兩國限額捕撈對比

（一）中美兩國限額捕撈相同點

中美兩國都具有較長的海岸線，較大的海域面積，且同樣面臨漁業(yè)資源匱乏的問題。中美兩國在限額捕撈制度的發(fā)展進度存在較大差異，但是對于實行限額捕撈制度所經歷的問題及需求存在相同點。

觀念方面，在實施初期均面臨漁民以及漁業(yè)企業(yè)的不支持，且實施限額捕撈將會把很多經濟效益不佳的漁民從漁業(yè)中排擠出來。無論是中國還是美國，限額捕撈制度均會導致小規(guī)模的捕撈作業(yè)減少，因為允許交易的配額具有像其他商品那樣的性質，致使配額終將被收益更好的企業(yè)壟斷。體制方面，實施限額捕撈的潛在目的之一就是適量減少漁船數(shù)，所以實施限額捕撈制度后，漁民以及漁業(yè)從業(yè)人員的經濟收益可能會有所降低，所以需要具有足夠堅實的執(zhí)法、監(jiān)督、管理制度基礎和體制保障。

（二）中美兩國限額捕撈不同點

根據FAO統(tǒng)計數(shù)據顯示，截至2019年，各主要海洋漁業(yè)國家占世界海洋捕撈份額比例依次是：中國（16%）、印度尼西亞（8%）、美國（5%）、秘魯（5%）、俄羅斯聯(lián)邦（5%）、印度（5%）、日本（3%）等。

近15年，中美兩國捕撈總量差距較大（如圖1所示），在漁業(yè)資源及漁業(yè)管理上存在差異。在限額捕撈制度的實施過程中，相關法律法規(guī)等管理工具的支持必不可少，我國實施限額捕撈所采取的主要管理手段如表1所示。截至2016年，美國通過比較完善的監(jiān)控執(zhí)法系統(tǒng)、數(shù)據收集系統(tǒng)和配額分配系統(tǒng)支撐，對其海域正式實施了16種漁業(yè)捕撈份額計劃，實施46個漁業(yè)管理計劃。截至2019年，我國分別在8個省份進行了4種類別的捕撈產品限額捕撈試點工作（如表2所示）。

中美兩國的漁民結構并不相同，美國在所劃分的各個海域內，每種魚都采用單獨的漁業(yè)管理，有單獨的漁業(yè)從業(yè)者，漁業(yè)從業(yè)者則根據該種魚類的年度捕撈限額（配額）分配合理的生產資源。我國以省為單位劃分漁民作業(yè)海域，如渤海海域是遼寧省、河北省、山東省和天津市三省一市漁民共同從事漁業(yè)捕撈的作業(yè)海域，且我國漁民因受長期以來的捕撈作業(yè)習慣影響，兼捕漁獲物種類較多，并非只從事單一種魚類的捕撈活動，所以實施限額捕撈制度面臨的情況更為復雜，管理更為困難。

四、改進我國限額捕撈制度的建議

（一）漁業(yè)資源調查統(tǒng)計方面

針對漁業(yè)資源調查統(tǒng)計，我國應盡快引入分解總目標的具體方法和管理措施。同時建立準確的漁業(yè)和市場統(tǒng)計系統(tǒng)，系統(tǒng)性的監(jiān)測和管理漁業(yè)資源信息。在捕撈作業(yè)完成后，建議漁民積極向漁業(yè)管理部門報告漁獲物數(shù)量及種類，配合統(tǒng)計。我國已于2019年12月成立全國海洋漁業(yè)資源評估專家委員會，以科學及時評估漁業(yè)資源。

（二）漁業(yè)資源種類管理方面

在捕撈資源種類管理上，根據各海域和各省主要海洋漁業(yè)的參捕漁船特征、歷史捕撈漁業(yè)資源種類、網具及捕撈海域等特征，對各漁區(qū)或捕撈海域的漁業(yè)資源種類進行統(tǒng)計調查。明確海洋各類漁業(yè)資源份額的分配主體和配額上限，鼓勵漁民從事單一魚種的漁業(yè)捕撈活動，減少漁民的兼捕漁獲物種類，以便管理。

（三）漁船管控方面

針對漁船管控問題，漁政漁港監(jiān)督管理部門應嚴格遵照捕撈許可制度，繼續(xù)打擊“三無漁船”，并將監(jiān)管范圍覆蓋到所有從業(yè)漁船。同時應加強“老舊漁船”的調查，嚴控漁船的主機功率及網目尺寸等影響捕撈能力的因素，進而降低漁船捕撈努力量，促進“減船轉產”。為解決過度捕撈，捕撈競爭問題，可通過交易漁民和傳統(tǒng)漁區(qū)或漁村獲得的配額，從市場獲得經濟補償，促使?jié)O民向其他行業(yè)發(fā)展。

（四）配額分配管理方面

在配額分配管理上，政府部門應該根據代表漁船捕撈能力的參數(shù)如配備的網具、船員人數(shù)等為漁船分級并逐步明確各等級漁船的捕撈主體；在控制捕撈總量的基礎上，結合每個捕撈區(qū)域的特點，限制商業(yè)捕撈活動，對主要漁業(yè)資源種類進行配額管理；對具有非主要經濟價值兼捕漁獲物進行配額管理；漁村及漁區(qū)應遵循各自漁村及漁區(qū)的配額管理制度。