【摘要】瑞麗市作為我國向印度洋開放的國際門戶，國際化是試驗區(qū)建設(shè)最鮮明最重要的特征。而生產(chǎn)要素跨國界流動，是提升沿邊開放的必然結(jié)果，也是一種世界性現(xiàn)象。隨著橋頭堡黃金口岸和瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的不斷推進，瑞麗市外籍流動人員的比例也隨之快速遞增，瑞麗的國際化投資環(huán)境引來不少境內(nèi)外投資者和務(wù)工人員，大量的外籍流動人員在來瑞麗謀求發(fā)展機會的同時，帶來了資金、技術(shù)和先進經(jīng)驗，對瑞麗的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了積極的推動作用。同時，一些不法人員也借機混雜其間進入瑞麗伺機作案，給瑞麗的社會管理帶來了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】社會管理創(chuàng)新；外籍流動人員；和諧瑞麗

胡錦濤同志于2011年2月19日在中央黨校舉行省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強調(diào)，社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。在我們這樣一個有13億人口、經(jīng)濟社會快速發(fā)展的國家，社會管理任務(wù)更為艱巨繁重。我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境。社會管理，其實就是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。

新中國成立60多年特別是改革開放30多年來的建設(shè)和發(fā)展，我國經(jīng)濟實力和綜合國力顯著增強。尤其近年來，隨著我國國際化進程的加快，對外開放的程度越來越高，各種形式的國際化合作也越來越緊密，吸引了大量的外籍人員不斷涌入到我國學習、生活和工作。而與緬甸唇齒相依的德宏邊境城市瑞麗更是吸引了越來越多的緬甸人和部分印度、巴基斯坦等東南亞人，他們聚集在這里經(jīng)商、務(wù)工、求學。據(jù)統(tǒng)計，2013年，在瑞麗市居留7日以上的外籍流動人員共有35470人，其中，持臨時居留證的外籍流動人員有26192人，占總數(shù)的73.3%。

一、瑞麗市外籍流動人員的基本情況

瑞麗市位于云南省西南部，是中國最早沿邊開放的城市，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連，村寨相望，總面積1020平方公里，國境線長169.8公里，且無天然屏障，有界碑（附碑）65座，渡口28個，陸上自然通道無數(shù)，擁有2個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)和畹町、瑞麗兩個國家級一類口岸（瑞麗口岸是中國最大的對緬陸路口岸）。2011年5月，瑞麗沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)正式啟動，2012年7月9日，《瑞麗重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)實施方案》獲國務(wù)院批準，瑞麗市成為國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，隨之成為了國家面向西南開放重要橋頭堡的最前沿陣地。瑞麗市特有的區(qū)位優(yōu)勢和優(yōu)惠政策不僅吸引了內(nèi)地和港澳臺地區(qū)商人，而且緬甸、新加坡、泰國、日本、印度等國的經(jīng)商者也紛紛到這里來投資經(jīng)商，使瑞麗市成為了邊境線上的“國際社區(qū)”。

（一）外籍流動人口快速增長。

隨著橋頭堡黃金口岸和瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的不斷推進，瑞麗外籍流動人員的比例也隨之快速遞增：上世紀90年代初有980人；2011年1月至2012年6月初，僅從瑞麗市邊防檢查站出入境的人員就達1520萬人次，其中，中國籍人員85萬人次，占總數(shù)的5.62%，緬籍人員1435萬人次，占總數(shù)的94.4%。截止2013年上半年，瑞麗的外籍流動人員達3.5萬人，占瑞麗市總?cè)丝冢?8.4萬多人）比例近20%。

（二）外籍流動人員以青壯年人數(shù)居多。在瑞麗市居留的外籍流動人員主要分為三個年齡階段，其中，18至59歲年齡段的人數(shù)最多，有30504人，占總?cè)藬?shù)的86%，這部分人員主要從事商貿(mào)、建筑、加工等行業(yè)；18歲以下人數(shù)次之，有4611人，占總?cè)藬?shù)的13%，這部分人員主要從事餐飲、按摩等服務(wù)性行業(yè)；60歲及以上人數(shù)最少，有355人，僅占總?cè)藬?shù)的1%，這部分人員主要投靠居留在瑞麗市的子女。

（三）外籍流動人員絕大多數(shù)是男性。瑞麗市外籍流動人員共有35470人，其中，男性有22374人，占總?cè)藬?shù)的63.08%；女性有13096人，占總?cè)藬?shù)36.92%，并且多以家屬身份滯留。

（四）外籍流動人員民族成分復雜，以緬族居多。瑞麗市外籍流動人員主要由緬族、緬籍華人、緬籍印巴人、撣族、克欽族等民族構(gòu)成。其中，緬族21565人，占總?cè)藬?shù)的60.8%；緬籍華人5321人，占總數(shù)的15%；緬籍印巴人3441人，占總數(shù)的9.7%；撣族3015人，占總數(shù)的8.5%；克欽族2128人，占總數(shù)的6%。

（五）外籍流動人員涉足行業(yè)廣泛。由于外籍流動人口學歷偏低，小學及以下文化程度的占總?cè)藬?shù)的95%，主要從事低技能的體力勞動以及商貿(mào)、加工、建筑、種植養(yǎng)殖和服務(wù)性行業(yè)，其中，經(jīng)商有16585人，占總?cè)藬?shù)的46.8%；珠寶加工業(yè)有3560人，占總?cè)藬?shù)的10%；木材加工業(yè)有2750人，占總?cè)藬?shù)的7.8%；建筑業(yè)有2985人，占總?cè)藬?shù)的8.4%；種植養(yǎng)殖有1320人，占總?cè)藬?shù)的3.7%；餐飲有1256人，占總?cè)藬?shù)的3.5%；裝卸有960人，占總?cè)藬?shù)的2.7%；按摩有523人，占總?cè)藬?shù)的1.5%；娛樂有465人，占總?cè)藬?shù)的1.3%；洗車有356人，占總?cè)藬?shù)的1%；家政有253人，占總?cè)藬?shù)的0.7%；無業(yè)人員有4457人，占總?cè)藬?shù)的12.9%。

（六）中緬邊境通婚習俗歷史悠久。中緬兩國山相連、水同源、族同宗、言相同、習相近、文相融、村寨相依、阡陌相連，同一民族跨境而居，通婚的習俗歷史悠久，特別是改革開放以來，隨著我國人民生活水平的大幅度提高，更是吸引了大量的緬籍婦女嫁到瑞麗市的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截止2013年，瑞麗市形成事實婚姻的有4300人。登記在冊的有人。

二、外籍流動人員對瑞麗市的影響

瑞麗是云南沿邊開放時間最早的國家級口岸之一，近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及工業(yè)化、城市化的不斷推進，瑞麗市的流動人員規(guī)模迅速擴大，外籍流動人員大量涌入，為城市建設(shè)和發(fā)展注入了活力。同時，由于相應(yīng)的管理方法和措施滯后，使瑞麗市的社會管理面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）外籍流動人員促進了瑞麗經(jīng)濟社會的發(fā)展

一是刺激了瑞麗的經(jīng)濟發(fā)展。外籍流動人員數(shù)量的快速增長，必然會增加通訊、餐飲、住宿、交通等各方面的消費，拉動內(nèi)需，一定程度上刺激了瑞麗經(jīng)濟的發(fā)展；二是提供資金技術(shù)，彌補勞動力不足。外籍流動人員的流入，帶來了資金、技術(shù)和先進經(jīng)驗，推動了珠寶玉石等加工行業(yè)的發(fā)展。同時，外籍流動人員的流入，降低了勞動成本，為瑞麗提供了豐富的勞動力資源；三是發(fā)揮了橋梁紐帶作用。外籍流動人員的融入在一定意義上增進了兩國人民的友誼。同時，宣傳了瑞麗，為瑞麗與東南亞、南亞國家的交流提供了重要平臺。

（二）外籍流動人員使瑞麗市的社會管理面臨著新的挑戰(zhàn)

一是危及國家安全的隱患不同程度存在。由于外籍流動人員的民族成分和宗教信仰十分復雜，境外各種敵對勢力、間諜情報機關(guān)利用多民族多宗教的特點，不斷改變策略進行竊密、策反和變換手法進行滲透破壞活動，并且違法犯罪突出，且多為侵財性和暴力性案件，嚴重影響了瑞麗的社會穩(wěn)定。同時，外籍流動人員的大量涌入，不可避免的會帶來各種傳染性疾病，尤其是艾滋??；二是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力增大。隨著外籍流動人員的增加，水電、住房、交通、環(huán)境等的壓力也隨之增大，使原本有待完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨更大的壓力；三是社會管理難度增大。外籍流動人員隨地擺攤、無證經(jīng)營，擾亂了市場秩序。隨街而賣、尾隨兜售等現(xiàn)象，不僅損害了瑞麗的形象，而且增加了城市管理的難度。

隨著外籍流動人員的大量涌入，瑞麗市黨委政府積極探索社會管理新思路，于2011年7月啟動社會管理創(chuàng)新綜合試點工作，推行“一館二站三中心”建設(shè)，搭建外籍流動人員“梯次式”社會管理創(chuàng)新平臺，有力地促進了瑞麗經(jīng)濟社會發(fā)展，為構(gòu)建和諧瑞麗營造了良好的社會環(huán)境。

（一）全面推行 “一館”模式，規(guī)范外籍流動人員的臨時居留

“一館”就是在全市外籍流動人員相對集中的社區(qū)、村委會和村民小組，建立家庭旅館管理模式，實行“以房管租、以租管人”，以旅店自我管理的方式，對出租房管理進行探索創(chuàng)新，建立“旅館前臺式”警務(wù)室，實行“一套監(jiān)控、兩個統(tǒng)一、三個管理系統(tǒng)、四項制度”的“家庭旅館服務(wù)管理模式”?！耙惶妆O(jiān)控”即在家庭旅館重要部位安裝與公安110指揮系統(tǒng)連接的監(jiān)控探頭，了解和掌握出租房治安狀況，及時發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素，為小區(qū)的治安管理提供服務(wù)；“二個統(tǒng)一”即統(tǒng)一家庭旅館外觀標識。對出租房統(tǒng)一制定規(guī)范的“業(yè)主姓名+家庭旅館”標識、統(tǒng)一檔案管理，健全完善家庭旅館的管理臺帳（家庭旅館信息登記表、平面圖、外觀照、治安責任書、產(chǎn)權(quán)證復印件及進行全面細致的信息采集工作），把原來的粗放型管理變?yōu)榫毣芾?，切實解決社區(qū)民警下片入戶采集信息難的問題；“三個系統(tǒng)管理”即家庭旅館新入住人員信息采集系統(tǒng)、居住證或居留證錄入管理系統(tǒng)、外籍人員信息管理系統(tǒng)。實行“三個系統(tǒng)管理”以來，改變了過去國內(nèi)、國外流動人員底數(shù)不清，管理數(shù)據(jù)混亂，統(tǒng)計難的狀況；“四項制度”即嚴格執(zhí)行《云南省流動人口管理制度》，《警務(wù)室工作人員職責制度》、《辦理國內(nèi)流動人口暫住證和緬籍人員臨時居留證的工作流程制度》、《警區(qū)治安狀況通報制度》，為家庭旅館的服務(wù)和管理提供了制度保障。

通過推行“家庭旅館管理模式”，實現(xiàn)了“五個百分百”的管理目標，即家庭旅館100％登記、房主情況100％掌握、暫住人口100％清楚、租住人員動態(tài)100％情況明了、治安狀況的掌控和信息采集的錄入100％。

（二）全面推行“兩站”建設(shè)，強化服務(wù)和管理職能。

“二站”就是以社區(qū)為依托，在外籍流動人員較為集中的區(qū)域建立“外籍流動人員管理服務(wù)站”和“外籍‘三非’人員管理中轉(zhuǎn)站”。

1、建立社區(qū)“外籍流動人員管理服務(wù)站”，強化對外籍流動人員的管理服務(wù)。

第一，成立以轄區(qū)派出所所長為組長，村組干部和民警為成員的管理外籍流動人員工作領(lǐng)導小組；第二，聘請村社干部、有一定組織管理能力的外籍人員和干警，向外籍流動人員提供戶籍登記、治安防控、禁毒防艾、安全生產(chǎn)法制宣傳、矛盾糾紛化解、勞動就業(yè)、外籍流動人員子女就醫(yī)就學等方面的服務(wù)和進行屬地管理，并設(shè)立專門的辦公地點和制定相關(guān)的工作制度；第三，外籍流動人員管理工作組與轄區(qū)村民小組簽訂《外籍流動人口管理責任書》，明確規(guī)定工作領(lǐng)導小組各成員在外籍流動人員管理工作的職責和任務(wù)，增強了工作的主動性和積極性；第四，充分發(fā)揮群防群治組織的作用，加大民兵、護村隊對外籍流動人員的管理力度，促進村民小組和房屋出租戶對臨時居留的外籍人員的管理，真正做到“底數(shù)清、情況明”；第五，動靜結(jié)合、分類管理。堅持“以房管人、以業(yè)控人、以證管人”的原則，充分發(fā)揮職能作用，建立村委會、村民小組兩級管理機制。在動態(tài)管理上，將租房人員管理進行分類，一是對部分居住期限較長，有固定工作，表現(xiàn)較好的租住人居住的出租房屋，委托村委會實行社會化管理；二是對居住期短，無固定工作，形跡可疑的租住人員，采取重點管理，查實有無犯罪前科、工作和經(jīng)濟來源、交往密切人員和可疑物品；三是對承租人中有違法犯罪前科和嫌疑的人員，一律納入高危人員管理，及時掌握其動態(tài)信息。在靜態(tài)管理上，將出租房屋日常管理工作中分為單元樓房、私宅小樓、商住房屋和庭院房屋四種類型分類進行管理。

2、建立“外籍三非人員管理中轉(zhuǎn)站”，加大“三非”人員的集中遣送工作力度。

在瑞麗居住、經(jīng)商、務(wù)工、就學等約26500余名外籍人員中，仍有生活窘迫，無固定居住場所、無固定收入、無合法有效證件，監(jiān)管難度大的“三非”人員3000余名，這部分人是當前瑞麗社會治安的重大隱患。據(jù)統(tǒng)計，2011年，瑞麗破獲的刑事案件當中，外籍“三非”人員作案比例占48%，并且呈逐年上升趨勢。為最大限度的解決影響瑞麗社會治安的突出問題，不斷凈化社會治安環(huán)境，瑞麗市建立了“外籍三非人員管理中轉(zhuǎn)站”，加強對“攜帶傳染性疾病、有犯罪前科、吸毒人員、形跡可疑人員”等外籍“三非”人員的治理，集中收治后進行中轉(zhuǎn)，并適時開展對外籍乞討人員的臨時性救助和集中遣送。據(jù)統(tǒng)計，2012年瑞麗市共清理遣送外籍“三非”人員4287人次，滯留 在“外籍三非人員管理中轉(zhuǎn)站”的有812人。

（三）建設(shè)三個中心，保障外籍流動人員合法權(quán)益。

“三個中心”就是“跨境婚姻登記備案管理中心”、“涉外矛盾糾紛調(diào)處中心”和“外籍流動人員勞動就業(yè)服務(wù)中心”。

1、建立“跨境婚姻登記備案管理中心”，維護跨境婚姻家庭的合法權(quán)益

由于跨境通婚歷史久遠以及中國經(jīng)濟的快速增長，特別是我國經(jīng)過三十多年的改革開放，人民的生活水平發(fā)生了翻天覆地的變化，吸引了大量的緬籍婦女嫁入。據(jù)統(tǒng)計，截止2012年瑞麗跨境通婚而又沒有進行正式婚姻登記的有4300余人。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，這些人群由于無法辦理結(jié)婚登記，形成了事實上的“黑人黑戶”，子女落不了戶口，享受不到國家的優(yōu)惠政策，家庭生活普遍困難，撫養(yǎng)教育子女的能力不足，難以解決的國籍、戶籍、土地、醫(yī)保等問題，導致諸多權(quán)益無法惠及她們。于是，瑞麗市設(shè)立了“跨境婚姻登記備案管理中心”。對結(jié)婚登記當事人一方為緬籍的，首先確認當事人居住地系邊境60公里以內(nèi)的緬方邊民，按要求出示當事人身份的緬方身份證件，遞交緬方縣（市）、區(qū)政府或者法院開具的未婚證明、出示便民出入境證、到衛(wèi)生部門做婚前HIV檢測、遞交當事人雙方的合影照、出示中方當事人本人的戶口本和身份證，便可進行登記。凡是雙方有結(jié)婚意愿，并且生活或居住在邊境60公里以內(nèi)的邊民，只要證件齊全，均可到市民政局辦理婚姻登記手續(xù)，實行境外邊民登記報備制。

2、建立“涉外矛盾糾紛調(diào)處中心”，有效解決涉外矛盾糾紛問題。

瑞麗市結(jié)合中緬兩國和涉外人員商貿(mào)往來頻繁，涉外矛盾糾紛逐年增多的實際，分別在村委會、社區(qū)和行業(yè)協(xié)會成立“涉外矛盾糾紛調(diào)處中心”，建立完善涉外糾紛聯(lián)合調(diào)處機制，積極增進與緬甸村寨頭人、商會負責人、緬籍業(yè)主和相關(guān)外籍人員的聯(lián)系，建立由司法所長、分管司法的干部、村中德高望重的老人，以及相鄰緬甸村寨中的頭人、族長或商會負責人、業(yè)主組成的“邊境邊民糾紛聯(lián)合調(diào)解組”，大力調(diào)處邊境邊民矛盾糾紛。一旦發(fā)生矛盾糾紛，由當事人口頭或者書面提出申請，調(diào)解組進行審核，對于符合條件的糾紛進行調(diào)查、調(diào)解，最后制作調(diào)解書，并定期回訪調(diào)解協(xié)議履行情況。當事人可以自己決定接受或者拒絕、終止調(diào)解，可以要求翻譯參加，并要求有關(guān)調(diào)解人員回避。

瑞麗市在村寨、社區(qū)和珠寶行業(yè)均設(shè)立“涉外矛盾糾紛調(diào)處中心”，分別解決中緬兩國邊民、涉外商人、外籍勞務(wù)人員之間的矛盾糾紛，促進了邊境的穩(wěn)定和社會的和諧，被中緬兩國邊民譽為“邊境線上的小國際法庭”。

3、建立“外籍流動人員勞動就業(yè)服務(wù)中心”，規(guī)范外籍流動人員就業(yè)市場秩序。

瑞麗邊境口岸開放后，滯留在瑞麗的外籍流動人員不斷增多，截至2012年，外籍流動人員已有26500余人。按照“管理教育、管理培訓、管理就業(yè)、管理服務(wù)”的原則，瑞麗市在社區(qū)成立“外籍流動人員勞動就業(yè)服務(wù)中心”，設(shè)立專門的管理服務(wù)辦公場所，建立外籍流動人員就業(yè)管理檔案，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備和聘請兼職工作人員，并對外籍流動人員進行必要的勞務(wù)技能培訓。培訓合格者可持就業(yè)服務(wù)中心統(tǒng)一開具的證明從業(yè)、務(wù)工，進行規(guī)范的就業(yè)服務(wù)管理，有效提升了勞動者素質(zhì)。為外籍人員提供就業(yè)培訓和幫助，為廣大用工企業(yè)培養(yǎng)輸送熟練工人。

同時，在瑞麗長期居留經(jīng)商的人員，工商和稅務(wù)部門按照“無障礙、無歧視、無區(qū)別，享受國內(nèi)公民同等待遇”的原則給以辦理合法經(jīng)商手續(xù)，對達不到辦理手續(xù)的流動經(jīng)商人員給以辦理備案登記。據(jù)統(tǒng)計，2012年在瑞麗正式辦理經(jīng)商手續(xù)的工商業(yè)主近327戶，備案登記200多戶，人員近700余人，有效的管理了外籍經(jīng)商人員。

瑞麗市通過推行“一館二站三中心”建設(shè)，搭建外籍流動人員“梯次式”的社會管理平臺，形成了“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理良好局面，提升了社會管理水平，緩解了國內(nèi)企業(yè)用工量大，勞動力短缺的矛盾，解決了外籍流動人員勞動監(jiān)管問題。卓有成效的外籍流動人員管理工作，有力保障了外籍流動人員的合法權(quán)益，不斷提高了他們對瑞麗這座城市的歸屬感、親情感和認同感，促進了邊境的穩(wěn)定和瑞麗社會的和諧。