葉 敏

(華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237)

隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的城鄉(xiāng)人口不斷遷徙和集聚，出現(xiàn)了北上廣深等復(fù)雜性極高的超大城市。習(xí)近平總書記指出：“超大城市的精細(xì)化管理是一篇需要精心謀劃的大文章?！?1)《踐行新發(fā)展理念要有新作為——習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)的重要講話引起熱烈反響》，《中國(guó)青年報(bào)》2017年3月7日。超大城市具有高能量、高密度、高流動(dòng)、高風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，是一種治理負(fù)荷和組織復(fù)雜性超高的治理單位。在管理體制上，超大城市有著對(duì)扁平化管理和精細(xì)化治理的雙重追求，而扁平化管理與精細(xì)化治理間又存在著相矛盾的背反面向。本文試圖解讀上?！?+6”文件實(shí)施后的析出街道經(jīng)驗(yàn)，將其視為超大城市對(duì)郊區(qū)快速城市化地區(qū)的精細(xì)化治理措施，深入分析析出街道的治理優(yōu)化效應(yīng)和存續(xù)問題，以期為中國(guó)其他超大城市實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、扁平化與精細(xì)化：超大城市治理體系的兩難追求

超大城市需要通過扁平化管理體制來簡(jiǎn)化管理層級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所必需的區(qū)域資源統(tǒng)籌能力，同時(shí)降低行政成本和組織內(nèi)耗，提高城市治理效率。首先，扁平化管理體制簡(jiǎn)化了政府層級(jí)，集中了發(fā)展權(quán)，減少了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政壁壘，構(gòu)造了一種重心靠上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，有助于高層級(jí)政府統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，實(shí)施高規(guī)格、區(qū)域化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而增加一個(gè)治理層級(jí)意味著發(fā)展權(quán)的逐級(jí)分散，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，也容易形成歸于狹隘的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。其次，扁平化管理簡(jiǎn)化了管理層次，從而對(duì)于提升城市治理效率有一定的幫助。因?yàn)樾姓蛹?jí)過多，顯然具有拖慢政府反應(yīng)速度的負(fù)面效應(yīng)，而扁平化結(jié)構(gòu)“不僅可以通過減少中間層的方式使得信息溝通更加方便，而且還十分注重發(fā)揮基層管理人員的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，能夠?qū)Νh(huán)境變化作出敏捷又有效的反應(yīng)”(2)俞曉波:《扁平化架構(gòu)下的大都市政府結(jié)構(gòu)變革探析》，《理論與改革》2014年第4期。。再次，扁平化管理有助于解決信息延誤和失真問題?！霸诘燃?jí)制結(jié)構(gòu)中，上級(jí)指導(dǎo)和部署下屬工作，下屬服從且執(zhí)行上級(jí)的指示和命令，工作指令從高到低逐級(jí)傳達(dá)。并且，貫徹和執(zhí)行命令的下屬團(tuán)隊(duì)還需要提供上級(jí)所需的各種各樣的信息和報(bào)告。許多問題因此產(chǎn)生了”，因?yàn)椤靶畔⒈仨毻ㄟ^的層級(jí)數(shù)本身就是一個(gè)問題”，“關(guān)鍵信息在任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能被遺漏，必須通過層層等級(jí)結(jié)構(gòu)傳達(dá)信息也極有可能會(huì)造成信息的延誤，從而導(dǎo)致效率的低下，更甚至于導(dǎo)致行動(dòng)的無效。許多事實(shí)已經(jīng)表明，反復(fù)確認(rèn)和磋商只會(huì)使政府部門的行為變成徒勞”(3)[美]多麗絲·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第92—93頁(yè)。。最后，扁平化管理有助于降低管理服務(wù)成本?！爱?dāng)組織中某一層的人數(shù)增加，那么用于上層對(duì)該層管理方面的精力和資金投入也就變多，再加上對(duì)他們要進(jìn)行的各種必要培訓(xùn)和為這些人員提供設(shè)施等等，‘管理費(fèi)用’或‘一般行政開支’也要增加，而這不是直接成本費(fèi)用，在此稱之為組織的浪費(fèi)”(4)史海霞:《關(guān)于管理幅度與管理層次的組織結(jié)構(gòu)模型研究》，《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。。

另一方面，超大城市的扁平化管理又容易與精細(xì)化治理“背道而馳”。精細(xì)化治理要求一種高密度的組織架構(gòu)和人財(cái)物的投入，而扁平化管理很難滿足。組織理論一般認(rèn)為，管理層次越多，信息溝通的效率就越低，組織管理者的管理壓力就越大。法國(guó)管理咨詢專家格拉丘納斯指出：“管理幅度以算術(shù)級(jí)數(shù)增加時(shí)，管理者和下屬間可能存在相互交往的人際關(guān)系數(shù)將以幾何級(jí)數(shù)增加。”(5)雒永信:《管理幅度的理論探討》，《上海企業(yè)》2006年第8期。此外，扁平化管理不容易形成對(duì)下級(jí)的有效激勵(lì)，因?yàn)楸馄交芾碓斐蓵x升機(jī)會(huì)減少，以及上下級(jí)之間的不熟悉(6)張輝:《扁平化組織結(jié)構(gòu)的弊端》，《企業(yè)管理》2005年第11期。?？傊?，在超大城市治理體系中，扁平化管理容易形成粗放管理局面，表現(xiàn)為上下級(jí)管理幅度不合理、服務(wù)半徑過大、官員激勵(lì)失靈、橫向上的行政壁壘以及黨群關(guān)系的疏離等問題。

二、寓精細(xì)于扁平之中：超大城市郊區(qū)的基層治理體制調(diào)適

(一)扁平化管理體制下探索精細(xì)化治理

上海是中國(guó)的超大城市，同時(shí)有著相當(dāng)特殊的全國(guó)性地位，如上海被中央定位為“改革開放的排頭兵，創(chuàng)新發(fā)展的先行者”，因此上海不僅要交出經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的滿意答卷，還要為全國(guó)制度創(chuàng)新和城市治理創(chuàng)新提供新經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平總書記多次參加“兩會(huì)”上海代表團(tuán)的會(huì)議，指示上海要“努力走出一條符合特大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子”，并且明確提出“超大城市的精細(xì)化管理是一篇需要精心謀劃的大文章”。上海作為超大城市和直轄市，很早就確立了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制?！八^兩級(jí)政府是指市級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府，其中，街道辦事處是區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，內(nèi)含于‘兩級(jí)政府’之中，它既是政府各項(xiàng)政策的具體執(zhí)行者，又是調(diào)節(jié)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等活動(dòng)的中樞；三級(jí)管理是指市級(jí)政府、區(qū)級(jí)政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式”(7)江建全:《以扁平化管理為突破口完善上海現(xiàn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制》，《理論與改革》2011年第1期。。與一般省份相比，上海減少了一個(gè)治理層級(jí)(地級(jí)市)，形成了市—區(qū)(縣)—街(鎮(zhèn)、鄉(xiāng))的三級(jí)扁平化管理體制。然而正如前文所指出的，扁平化管理體制由于存在著管理幅度不合理等問題，極易造成精細(xì)化治理能力的相對(duì)不足。隨著上海人口規(guī)模的擴(kuò)大、郊區(qū)的快速城市化以及一定時(shí)段內(nèi)大規(guī)模的區(qū)劃合并，扁平化管理與精細(xì)化治理之間的矛盾張力不斷凸顯。在上海，市與區(qū)縣之間的管理幅度相對(duì)穩(wěn)定。截至目前，上海有16個(gè)區(qū)，其中7個(gè)為中心城區(qū)，9個(gè)為郊區(qū)，2016年，隨著崇明縣的撤縣改區(qū)，上海進(jìn)入“無縣時(shí)代”。當(dāng)前上海扁平化管理與精細(xì)化治理之間的矛盾張力主要體現(xiàn)在區(qū)縣與街鎮(zhèn)之間，以及街鎮(zhèn)與居村之間，特別以后者為重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，上海共有107個(gè)鎮(zhèn)，其中，常住人口超過10萬人、20萬人、30萬人的大鎮(zhèn)分別有52個(gè)、18個(gè)、7個(gè)(8)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《上海市行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2017)》。2017年之后鎮(zhèn)的數(shù)量比較穩(wěn)定。截至2019年底，上海有106個(gè)鎮(zhèn)，相比2016年減少了1個(gè)鎮(zhèn)，是因?yàn)?019年楊浦區(qū)五角場(chǎng)鎮(zhèn)改為長(zhǎng)海路街道。。

(二)行政區(qū)劃調(diào)整與架設(shè)非行政性中間層

在上海，緩和與調(diào)適這種矛盾張力的辦法顯然并不是放棄扁平化管理體制，因?yàn)榇蠖际械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯要求一種重心相對(duì)在上的區(qū)域統(tǒng)籌能力。超大城市上海實(shí)際上采取的是一種“寓精細(xì)于扁平之中”的方法，以此來調(diào)和區(qū)縣與街鎮(zhèn)以及街鎮(zhèn)與居村之間的管理幅度不合理和精細(xì)化治理不足問題?？傮w而言，在如何“寓精細(xì)于扁平之中”的問題上，上海主要采取的是行政區(qū)劃調(diào)整和架設(shè)非行政性中間層的辦法，或者執(zhí)行的是一種“兩條腿走路”的優(yōu)化路徑。超大城市上海解決扁平化管理與精細(xì)化治理之間的矛盾張力的重要路徑之一是進(jìn)行基層行政區(qū)劃調(diào)整，具體政策包括拆鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道和析出街道，等等。20世紀(jì)90年代，上海啟動(dòng)了大范圍的拆鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，截至2017年底，上海全市鎮(zhèn)的數(shù)量為107個(gè)。與此同時(shí)，街道的數(shù)量則變化不大，1992年上海街道數(shù)量為119個(gè)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并告一段落時(shí)的2005年，街道數(shù)量為103個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并實(shí)現(xiàn)了區(qū)縣級(jí)管轄街鎮(zhèn)鄉(xiāng)的管理幅度的相對(duì)合理化，但是隨著上海郊區(qū)快速城市化的推進(jìn)，一些郊區(qū)大鎮(zhèn)的興起又帶來了新的鎮(zhèn)級(jí)體制上的不合理，特別是鎮(zhèn)級(jí)管轄居村的管理幅度不合理以及公共服務(wù)半徑過大問題。正是在這一背景下，上海開始考慮將郊區(qū)大鎮(zhèn)中成熟的城市化區(qū)域通過街道的形式析出，進(jìn)一步解決鎮(zhèn)級(jí)體制不合理問題，更大力度和更高規(guī)格地緩和扁平化管理與精細(xì)化治理之間的矛盾張力。除此之外，行政區(qū)劃調(diào)整的方式還包括鎮(zhèn)改街。

架設(shè)非行政性中間層是超大城市上海解決郊區(qū)精細(xì)化治理與扁平化管理體制之間矛盾張力的“另一條腿”。相比包括析出街道在內(nèi)的行政區(qū)域調(diào)整，架設(shè)非行政性中間層可以理解為一種不斷添加的“微型手術(shù)”，其優(yōu)點(diǎn)是成本低、政策靈活，但是這種方式往往只是緩和問題，而不是徹底化解問題。架設(shè)非行政性中間層級(jí)的政策措施包括鎮(zhèn)管社區(qū)、基本管理單元、片區(qū)治理、街區(qū)治理、鄰里設(shè)置、網(wǎng)格化管理等。正如有的學(xué)者所指出的：“在解決特大城市的基層政區(qū)格局不適應(yīng)政策供給中，越來越多的實(shí)踐操作是通過非行政區(qū)劃方式來進(jìn)行調(diào)整，而并不是依靠行政區(qū)劃?！?9)熊競(jìng):《治理區(qū)劃: 我國(guó)特大城市基層政區(qū)改革新理念》，《城市發(fā)展研究》2017年第12期。鎮(zhèn)管社區(qū)是最新肇始于浦東新區(qū)的一種社會(huì)治理創(chuàng)新，鎮(zhèn)管社區(qū)模式可以理解為快速城市化區(qū)域鎮(zhèn)級(jí)體制調(diào)適的一種過渡性管理機(jī)制。該項(xiàng)制度創(chuàng)新探索的價(jià)值在于，在不大幅增加管理成本的情況下，通過“半政府”的配置來解決超級(jí)大鎮(zhèn)管理幅度和服務(wù)半徑過大的難題?；竟芾韱卧巧虾?014年出臺(tái)的“1+6”文件的制度創(chuàng)新成果，是市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)探索的鎮(zhèn)管社區(qū)的制度化認(rèn)可和優(yōu)化升級(jí)?；竟芾韱卧窃诮紖^(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對(duì)清晰、人口達(dá)到一定規(guī)模的聚集區(qū)，通過設(shè)立非行政層級(jí)的管理架構(gòu)和配備一定的管理服務(wù)資源，從而形成城市最基本的管理單元。截至2017年底，上海通過基本管理單元的設(shè)置，為撤制鎮(zhèn)區(qū)、大型居住區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶配置了更多的公共服務(wù)資源和行政執(zhí)法、專業(yè)管理力量，有效加強(qiáng)了薄弱地帶的管理服務(wù)能力。截至目前，上海已經(jīng)分兩個(gè)批次，建設(shè)了93個(gè)基本管理單元，涉及60多個(gè)鎮(zhèn)，覆蓋人口達(dá)450多萬，約占上海市常住人口的五分之一(10)夏天:《構(gòu)建共建共治共享社區(qū)治理之新格局》，《上海法治報(bào)》2018年9月14日。。除了鎮(zhèn)管社區(qū)和基本管理單元之外，上海各區(qū)還通過片區(qū)治理(將若干街鎮(zhèn)劃為一個(gè)片區(qū))、街區(qū)治理(將一個(gè)街道劃為若干街區(qū))、鄰里設(shè)置和網(wǎng)格化管理等方式，在不增加行政性層級(jí)的前提下縮小了管理服務(wù)半徑，提升了城市基層治理的精細(xì)化水平。

圖1 上海郊區(qū)精細(xì)化治理中的體制調(diào)整

三、析出街道：超大城市郊區(qū)快速城市化地帶的精細(xì)化治理之策

顧名思義，析出街道是指從現(xiàn)有的大鎮(zhèn)(大街)中析出一定的城市化區(qū)塊，成立新的街道。析出街道在學(xué)理上可以理解為一種城市化形態(tài)的體制確認(rèn)，即通過將成熟的城市化區(qū)域配置以街道體制，以實(shí)現(xiàn)城市化區(qū)域的管理服務(wù)精細(xì)化。與鎮(zhèn)改街不同，析出街道是將大鎮(zhèn)(街)“挖出”一塊城市化區(qū)域獨(dú)立建制為新的街道，原來的大鎮(zhèn)(街)并沒有被撤銷。2014年，經(jīng)過市委1號(hào)課題的密集調(diào)研，最終成果“1+6”文件提出：“處理好管理層級(jí)與管理幅度關(guān)系，對(duì)城市化地區(qū)中與中心城區(qū)或新城連接成片、邊界清晰，市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施完善，達(dá)到一定面積和人口規(guī)模，基本完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、村組撤制的區(qū)域，區(qū)縣要積極推進(jìn)析出街道工作”。在實(shí)際推進(jìn)析出街道工作中，上海強(qiáng)調(diào)新建街道要考慮城市化水平及歷史自然因素，同時(shí)要考慮社會(huì)管理有效性和公共服務(wù)可及性，一般需滿足六個(gè)方面的條件：一是人口規(guī)模一般在5萬人以上(大居導(dǎo)入人口2萬人以上、規(guī)劃人口5—10萬人)；二是地域面積一般在5平方公里以上；三是城市化人口在95%以上；四是區(qū)域邊界清晰，析出街道區(qū)域相對(duì)獨(dú)立；五是基本完成集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革和村組撤制工作；六是市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施完善。新建街道按照街道體制改革要求，強(qiáng)化公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照“6+2”模式統(tǒng)一設(shè)置，群團(tuán)組織等機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位按照相關(guān)規(guī)定設(shè)置。每個(gè)新建街道由市編辦下達(dá)55—60名行政編制，財(cái)政預(yù)算支出由相關(guān)區(qū)統(tǒng)籌保障?！?+6”文件執(zhí)行后，上海共有4個(gè)區(qū)新析出7個(gè)街道，在具體政策操作上，析出街道主要有以下三種析出模式：

(一)從鎮(zhèn)析出+純居模式

這一析出模式是指從大鎮(zhèn)析出街道，同時(shí)新析出的街道是一種純城市化區(qū)域，管轄的是純居委會(huì)，其典型代表是普陀區(qū)萬里街道和松江區(qū)九里亭街道。(1)普陀區(qū)萬里街道從普陀區(qū)長(zhǎng)征鎮(zhèn)析出。原來的長(zhǎng)征鎮(zhèn)雖然區(qū)域面積不大，只有10.54平方公里，但常住人口超過20萬，且尷尬的是被真如鎮(zhèn)(現(xiàn)已改為真如鎮(zhèn)街道)分隔成南北兩片，“一府兩地”給居民辦事帶來諸多不便。其中北片萬里地區(qū)是大型居住社區(qū)，面積3.3平方公里，常住人口6.3萬，基本具備新建街道的條件。2014年11月24日，上海市政府批復(fù)同意設(shè)立萬里街道，2015年1月6日，萬里街道辦事處正式揭牌。萬里街道被析出后，區(qū)域面積為3.05平方公里，常住人口為6.8萬，下轄15個(gè)居委會(huì)。(2)九里亭街道從松江區(qū)的九亭街道析出。九亭鎮(zhèn)是郊區(qū)大鎮(zhèn)，2014年的鎮(zhèn)域面積為31.33平方公里，常住人口為29.35萬。九亭鎮(zhèn)處于近郊，城市化發(fā)展較為成熟，2014年已經(jīng)成為純管轄居委會(huì)的鎮(zhèn)。2015年7月15日，位于九亭鎮(zhèn)北部的九里亭街道正式從九亭鎮(zhèn)析出，區(qū)域面積為6.79平方公里，常住人口為10.2萬(2017年)，下轄13個(gè)居委會(huì)。

(二)從鎮(zhèn)析出+居村混合模式

這一析出模式是指從大鎮(zhèn)析出，但是析出后的街道并不是純粹城市化地帶，街道管轄也不僅包括居委會(huì)，還包括一定數(shù)量的行政村。(1)閔行區(qū)浦錦街道從郊區(qū)大鎮(zhèn)浦錦鎮(zhèn)析出。2014年浦江鎮(zhèn)的區(qū)域面積高達(dá)102.8平方公里，常住人口32.23萬，下轄51個(gè)居委會(huì)和55個(gè)村，是郊區(qū)超級(jí)大鎮(zhèn)。2015年7月，浦錦街道從浦錦鎮(zhèn)正式析出，行政區(qū)域面積約23.99平方公里，常住人口11.4 萬(2017年)，下轄21個(gè)居委會(huì)和17個(gè)行政村。區(qū)域內(nèi)有農(nóng)民動(dòng)遷安置基地、世博家園等大型居住區(qū)。(2)奉賢區(qū)西渡街道從南橋鎮(zhèn)析出。南橋鎮(zhèn)是奉賢區(qū)的首府所在地，不僅存在著大規(guī)模的城市化地帶，而且是一個(gè)區(qū)域面積高達(dá)114.66平方公里(2014年)、常住人口超過40萬的超級(jí)大鎮(zhèn)。2015年12月19日，西渡街道正式從南橋鎮(zhèn)析出，區(qū)域面積劃定為28.77平方公里，常住人口為12.1萬。西渡街道承繼的區(qū)域范圍實(shí)際上是老西渡鎮(zhèn)的范圍，所以西渡街道不僅管轄10個(gè)居委會(huì)，而且還管轄8個(gè)行政村。(3)奉浦街道也是從奉賢區(qū)的超級(jí)大鎮(zhèn)南橋鎮(zhèn)析出。奉浦街道從南橋鎮(zhèn)析出后，區(qū)域面積縮小為15.51平方公里，常住人口6.1萬(2017年)，下轄12個(gè)居委會(huì)和5個(gè)行政村，這5個(gè)行政村基本上都是未撤制的“空殼村”(11)上海市民政局2019年2月設(shè)定的關(guān)于“空殼村”的認(rèn)定新標(biāo)準(zhǔn)為：1.全村集體土地80%以上被征用；2.全村80%以上村民已經(jīng)離村異地安置集中居住(原本為80%以上村民已農(nóng)轉(zhuǎn)非)；3.村民未動(dòng)遷戶數(shù)不足200戶。符合上述三個(gè)條件任意之一即可定性為“空殼村”。。

(三)從街析出+純居模式

這一析出模式是一種相對(duì)不典型的模式，即從大的街道析出新的街道，或者說一家街道分為兩家街道。2014年，原來的方松街道區(qū)域面積為33.87平方公里，常住人口為24.8萬，下轄30個(gè)居委會(huì)，已符合超級(jí)街道標(biāo)準(zhǔn)。2015年7月29日，松江區(qū)廣富林街道從方松街道析出。廣富林街道從方松道析出后，區(qū)域面積為19.05平方公里，常住人口為18萬(2017年)，下轄14個(gè)居委會(huì)。

四、析出街道的基層治理優(yōu)化效應(yīng)

(一)管理服務(wù)半徑的合理化

析出街道最大的治理優(yōu)化效應(yīng)是為大鎮(zhèn)(街)的治理“減負(fù)”，促進(jìn)了管理幅度和服務(wù)半徑的合理化。在析出街道政策推出之前，一些郊區(qū)大鎮(zhèn)和個(gè)別郊區(qū)大街面臨的普遍瓶頸是“小馬拉大車”的格局和“小馬拉不動(dòng)大車”的壓力。析出街道后，郊區(qū)大鎮(zhèn)(街)的區(qū)域面積、常住人口和管轄居村數(shù)量都得到了不同程度的“瘦身”和“減負(fù)”(如表1所示)。更為重要的是，按照現(xiàn)行體制，新析出街道的區(qū)域變成了區(qū)級(jí)“直轄”的街道區(qū)域，各類資源的配套由區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排，形成了“大馬拉車”的動(dòng)力效應(yīng)。

表1 析出街道對(duì)郊區(qū)大鎮(zhèn)(街)的“減負(fù)”效應(yīng)

(二)區(qū)域精細(xì)化治理力量得到加強(qiáng)

在社會(huì)治理中，郊區(qū)大鎮(zhèn)往往位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，鎮(zhèn)域社會(huì)治理面臨多方面難題，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施配備滯后、過渡性社區(qū)較多、社會(huì)力量發(fā)育不足等，其中城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)普遍存在的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)治理是最具有代表性也是最能考驗(yàn)治理能力的問題。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是具有社會(huì)合理性而又不容易獲得政府制度認(rèn)可的輕微違法違規(guī)經(jīng)濟(jì)，比如無證經(jīng)營(yíng)、違章搭建、非法生產(chǎn)等。在城市化進(jìn)程中，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)降低了城市化的門檻，扮演著重要的“落腳”作用，有利于人口的城市化(12)[加]道格·桑德斯：《落腳城市——最終的人口大遷徙與世界未來》，陳信宏譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第16頁(yè)。，但同時(shí)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是一種治理負(fù)外部性較高的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，會(huì)對(duì)地方社會(huì)治理構(gòu)成較大的壓力，城市政府(特別是大都市政府)往往會(huì)將其視為治理的難點(diǎn)和頑疾。在大鎮(zhèn)體制下，由于體制安排和人力配備有限，區(qū)域面積和人口規(guī)模又十分龐大，所以很難對(duì)區(qū)域形成精細(xì)化治理，特別表現(xiàn)為對(duì)于大量涌現(xiàn)的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)缺乏制度化的處理之策。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)幾乎每時(shí)每刻都在形成與基層管理力量的拉鋸戰(zhàn)局面，基層政府往往通過運(yùn)動(dòng)式的整治不斷地去“割韭菜”，但卻由于需求剛性而又不斷地冒出“新韭菜”。在“1+6”文件實(shí)施以后，街道被賦予了“五項(xiàng)權(quán)力”(人事考核權(quán)、征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、綜合管理權(quán),重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán))，從而大大提高了社會(huì)管理的條塊協(xié)調(diào)、區(qū)域統(tǒng)籌能力以及區(qū)域綜合治理能力。在此基礎(chǔ)之上，街道體制因?yàn)榕鋫淞烁嗟娜肆ξ锪蛨?zhí)法力量，可以理解為一種升級(jí)版的社會(huì)管理機(jī)器，從而能夠?qū)Πǚ钦?guī)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的諸多治理問題進(jìn)行有效解決。

另一方面，街道化管理也意味著社區(qū)服務(wù)半徑的縮小和精細(xì)化供給。按照上?！?+6”文件，街道一般設(shè)置“八辦六中心”，街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是“6+2”模式，其中“6”為統(tǒng)一設(shè)置，分別是黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)自治辦公室，“2”為各區(qū)的自選設(shè)置；在此基礎(chǔ)之上再設(shè)置“3+3”中心，其中第一個(gè)“3”是社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化服務(wù)中心，第二個(gè)“3”是城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心和社區(qū)綜治中心。相比在大鎮(zhèn)體制下的社區(qū)或者升級(jí)化的基本管理單元，從大鎮(zhèn)析出的街道管轄區(qū)域?qū)?huì)有更多、更豐富的社區(qū)服務(wù)資源供給。

(三)基層黨建得以深化完善

黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的根本保證。習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標(biāo)，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手”；“要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”(13)習(xí)近平：《在參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)的講話》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0209/c416915-29814531.html。。上海“1+6”文件的制定和實(shí)施過程中，時(shí)刻將黨建引領(lǐng)作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一根紅線貫穿始終?！包h群工作的核心任務(wù)是組織群眾、密切黨群關(guān)系，它需要直接面對(duì)千差萬別的個(gè)體”，“與行政的邏輯考慮行政上的效率或效益不同，黨建的政治邏輯考慮的是政治與社會(huì)的效率或效益”(14)熊萬勝:《政治整合視角下鄉(xiāng)村基本治理單元的適度規(guī)模研究》，《中州學(xué)刊》2018年第3期。。在我國(guó)，黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)際上在根本上貫穿著“政黨組織社會(huì)”的社會(huì)構(gòu)成邏輯。黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是把黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)一種共建共治共享的社會(huì)治理格局。相比大鎮(zhèn)體制，街道體制更有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域化共建共治共享局面。“1+6”文件實(shí)施后，街道黨建從“1+3”體制(社區(qū)(街道)黨工委、綜合黨委、居民區(qū)黨委、行政黨組)轉(zhuǎn)化為“1+2”體制(街道黨工委+社區(qū)黨委+行政黨組)。街道黨建“1+2”體制進(jìn)一步加強(qiáng)了街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過行政黨組的設(shè)置優(yōu)化進(jìn)一步鞏固了條塊融合，通過設(shè)立社區(qū)黨委實(shí)現(xiàn)了黨建的“三建融合”(區(qū)域化黨建、居民區(qū)黨建和“兩新”黨建)，最終實(shí)現(xiàn)了街道治理的社區(qū)化和資源調(diào)動(dòng)能力的提升。以普陀區(qū)萬里街道為例，析出街道之后，萬里街道的行政級(jí)別和政治動(dòng)員能力得到了升級(jí)，區(qū)域化黨建引領(lǐng)下的社區(qū)共治得到了有效提升，通過區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議和社區(qū)代表會(huì)議等社區(qū)共治平臺(tái)，及時(shí)將街道與駐區(qū)單位、單位與單位之間的聯(lián)系建立了起來，從而促使區(qū)域內(nèi)各單位打開圍墻，圍繞社會(huì)性、群眾性、公益性工作和“三個(gè)公共”等社會(huì)治理工作進(jìn)行共建聯(lián)動(dòng)(15)祝越:《“三個(gè)公共”初見成效》，《文匯報(bào)》2015年11月18日。。

五、析出街道的成本與存續(xù)問題

(一)管理服務(wù)成本的推高

析出街道和街道化管理服務(wù)最大的問題是治理成本的推高。相比大鎮(zhèn)體制下的“粗放式”管理服務(wù)，街道體制是一種更加精細(xì)的管理服務(wù)體系，而精細(xì)化管理服務(wù)體系則意味著政府支付的管理服務(wù)成本會(huì)大大增加。一般而言，街道析出后會(huì)增加兩個(gè)方面的經(jīng)費(fèi)開支：一是人員開支。新析出的街道一般有50個(gè)行政編制、80個(gè)以下的事業(yè)編制，以及更多數(shù)量的社工和社區(qū)輔助管理人員。人員的工資、福利、培訓(xùn)和養(yǎng)老等是一項(xiàng)大的開支。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套的投入。新建街道不僅要尋找和新建更多的辦公場(chǎng)地和公共服務(wù)場(chǎng)所，而且要對(duì)區(qū)域內(nèi)的道路、交通、學(xué)校、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)。如圖2所示，上?！?+6”文件實(shí)施后新析出的7個(gè)街道的年度開支都在1億元以上，其中浦錦街道最高，超過了4億元；其次是西渡街道，接近3億元；最少的是萬里街道，剛剛超過1億元。而從地均治理成本上看，治理成本最高的恰恰是總投入最小的萬里街道，年度每平方公里的治理成本是3315.43萬元；其次是九里亭街道，為2408.36萬元。地均治理成本最小的是奉浦街道，為750.42萬元；其次是廣富林街道和西渡街道，分別為828.57萬元和1026萬元。根據(jù)筆者對(duì)上海郊區(qū)大鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，一個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)和基本管理單元的年度治理成本一般是數(shù)以百萬計(jì)，而析出街道的治理成本一年至少要1個(gè)億。

圖2 析出街道的年度開支與單位治理成本

(二)涉農(nóng)街道的體制不適應(yīng)問題

上海所推出的析出街道中，有些是按照城鄉(xiāng)混合模式進(jìn)行整塊析出的，這就造成新析出街道既要管轄居委會(huì)又要管轄行政村，形成了一種涉農(nóng)街道，如浦錦街道和西渡街道。這種析出模式實(shí)際上并不十分符合市級(jí)的最初設(shè)想，但卻又是地方政府按照治理需要作出的具體安排。城鄉(xiāng)混合的涉農(nóng)街道在管理體制上存在一定的不適應(yīng)性：一是涉農(nóng)街道的預(yù)算權(quán)有限，難以解決區(qū)域的治理難題。二是街道體制難以應(yīng)對(duì)所轄農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展議題和特殊事務(wù)。在村居層次上，居委會(huì)和行政村都屬于群眾自治組織，但是行政村與居委會(huì)的不同之處在于，農(nóng)村有集體經(jīng)濟(jì)和發(fā)展議題，還有農(nóng)民增收問題等。三是街道體制與城鄉(xiāng)混合的治理結(jié)構(gòu)之間實(shí)際上存在一定的不兼容性。街道體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置以城市區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，很難有效對(duì)應(yīng)農(nóng)村區(qū)域。“1+6”文件確立的街道機(jī)構(gòu)設(shè)置是“八辦六中心”，其中都沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”條線。在具體的上下管理中，區(qū)級(jí)“三農(nóng)”條線可能需要向街道發(fā)文，但是又不容易找到合適的收文機(jī)構(gòu)和落實(shí)機(jī)構(gòu)，上下對(duì)應(yīng)中將產(chǎn)生新的困難。

(三)“街道化”的過程性與可能出現(xiàn)的行政壁壘

新析出的街道要成為一種成熟的街道也有一定的“時(shí)差”，或者說“街道化”管理服務(wù)體系的形成需要多年的積累。具體而言，新建街道首先需要找到合理的辦公場(chǎng)所，設(shè)立合適的公共服務(wù)端口，同時(shí)也要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不斷升級(jí)，這都需要一個(gè)過程。另外，新析出的街道不僅在建制上是年輕的，在人員年齡結(jié)構(gòu)和治理經(jīng)驗(yàn)上也是年輕的，缺乏有經(jīng)驗(yàn)的干部是當(dāng)前街道治理中的短板。廣富林街道黨工委書記在較早接受采訪時(shí)提到了這個(gè)擔(dān)心：“部分干部聯(lián)系、服務(wù)、組織群眾的能力還沒有鍛煉好，希望他們能盡快和百姓打成一片。”(16)黃勇娣：《廣富林把年輕人想辦的事辦好》，《解放日?qǐng)?bào)》2016年6月12日。析出街道后可能會(huì)出現(xiàn)的另一個(gè)問題是形成新的行政壁壘。析出街道，意味著被析出的區(qū)域與大鎮(zhèn)(街)的“分家”，即從原來的“父子關(guān)系”變成了“兄弟關(guān)系”，而“兄弟關(guān)系”的協(xié)調(diào)如果缺乏行政命令，則可能出現(xiàn)相互不配合的行政壁壘。例如，浦江鎮(zhèn)集中了大浦江地區(qū)較多的學(xué)校、醫(yī)院、地鐵、商業(yè)等資源，浦江鎮(zhèn)居民擔(dān)心在析出街道后全部資源都被劃到了浦錦街道，其今后看病、出行、購(gòu)物等將會(huì)出現(xiàn)問題。雖然閔行區(qū)一級(jí)會(huì)對(duì)此進(jìn)行區(qū)域化統(tǒng)籌，但是居民的擔(dān)心也并非完全沒有道理。

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九大報(bào)告又進(jìn)一步重申了這一點(diǎn)，并將其作為了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心構(gòu)成內(nèi)容。從縱向上看，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有高中基三個(gè)層次，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成板塊?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的難點(diǎn)和弱點(diǎn)集中在人口大量導(dǎo)入、各類社會(huì)主體共存、經(jīng)濟(jì)形態(tài)復(fù)雜的城市區(qū)域，而超大城市和特大城市的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有更高的難度和復(fù)雜性。上海由于自身的市情特點(diǎn)，選擇了一條“寓精細(xì)于扁平之中”的基層治理優(yōu)化路徑，采取了包括析出街道在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整和架設(shè)非行政性中間層的“雙輪驅(qū)動(dòng)”方式來緩和基層治理體系的不合理，取得了一定的基層治理優(yōu)化效應(yīng)，從而說明扁平化管理與精細(xì)化治理之間可以在一定的體制機(jī)制安排下共同發(fā)展。