蘇慧敏，張子浩，許玉久

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2015 年10 月，十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，并闡述“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)”［1］。由此表明，綠色發(fā)展不僅要追求生態(tài)文明，還包括物質(zhì)文明和精神文明，貫穿整個社會文化領(lǐng)域。

而對美好生活的追求則通過政府對科教文衛(wèi)體事業(yè)的資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面體現(xiàn)。這是由于公共產(chǎn)品具有外部性，若市場提供可能會出現(xiàn)市場失靈，難以產(chǎn)生良好的文化社會效益，因此很大部分公共產(chǎn)品需要政府供給。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，公共社會文化服務(wù)直接關(guān)乎著當(dāng)下公共社會文化服務(wù)體系建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。要想實現(xiàn)優(yōu)化公共社會文化領(lǐng)域財政資金配置效率，就有必要貫徹綠色發(fā)展理念，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?；诎不帐?6個市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA 方法研究綠色發(fā)展理念下的地方社會文化財政支出的績效情況，并根據(jù)測算結(jié)果探究地方公共文化財政支出效率存在的不足之處，進(jìn)而為達(dá)到促進(jìn)地方公共事業(yè)的進(jìn)步、增強(qiáng)地區(qū)社會文化軟實力的目標(biāo)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

1 文獻(xiàn)綜述

綠色發(fā)展理念下的財政支出方面，一部分國內(nèi)學(xué)者將財政支出內(nèi)置于綠色發(fā)展理論，進(jìn)行內(nèi)涵分析。如邵培德建議從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)社會發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長三個方面來闡釋財政政策的綠色發(fā)展［2］。劉西明在梳理我國綠色財政的架構(gòu)后總結(jié)出綠色財政的內(nèi)涵，即一系列由政府出臺的有利于發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃［3］。魏吉華，蔣金法結(jié)合黨的十九大精神及生態(tài)文明建設(shè)的實踐，認(rèn)為綠色財政支出方式可分為節(jié)能環(huán)保支出、綠色轉(zhuǎn)移支付等直接支出和綠色稅收優(yōu)惠和生態(tài)文化教育支出等間接支出［4］。由于綠色發(fā)展理念融入財政制度改革是基于我國具體國情的實踐，國外相關(guān)研究主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政府行政能力方面。一部分學(xué)者支持環(huán)境集權(quán)的觀點，他們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)職能作用的有效發(fā)揮依賴于中央政府，因為降低環(huán)境管理的標(biāo)準(zhǔn)來謀求該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇了地方政府之間的惡性競爭。還有一部分學(xué)者支持環(huán)境分權(quán)的觀點，他們認(rèn)為若無溢出效應(yīng)且公共部門可以使用所需要的財政工具，地方政府間會采取競爭的方式以達(dá)到為其轄區(qū)爭得最大福利的目的，一定程度上提高了政府的辦事效率。

國外學(xué)者較早開始探討地方政府整體財政支出效率?；贒EA、FDH 模型，Van den Eeckaut 等對比利時家庭包裝廢物收集的成本效率進(jìn)行測算［5］。在此基礎(chǔ)上，Worthington 以新南威爾士州的177 個地方政府為樣本，比較了DEA 和SFA 方法進(jìn)行成本效率測量［6］。國內(nèi)學(xué)者也日漸關(guān)注這一領(lǐng)域，開展進(jìn)一步探究。陳詩一，張軍于財政分權(quán)改革的背景下，使用DEA-Tobit 方法測量了我國各省地方政府財政支出的效率高低，并得出一大半省份的支出效率欠佳的結(jié)論［7］。陳東紅以寧夏省為例，測算得到寧夏不僅在財政支出的結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)欠佳，有較大提升空間［8］。金榮學(xué)，宋弦使用DEA 模型評價各個省份的財政支出在社會、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)領(lǐng)域的效率高低，并以湖北省為例進(jìn)一步詳細(xì)分析［9］。

目前，在合理配置宏觀管理部門職能，完善公共服務(wù)管理體制，打造人民滿意的服務(wù)型政府背景下，更多國內(nèi)學(xué)者著眼于社會文化領(lǐng)域的財政支出績效評價?；谙蛴?，喻文益在公共文化服務(wù)績效評估領(lǐng)域的初始探索［10］，譚秀閣、王峰虎使用超效率DEA 對我國公共文化服務(wù)的投入效率進(jìn)行實證分析，得到我國公共文化服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，體制機(jī)制并不完善，投入效率有待提高的結(jié)論［11］。涂斌，王宋濤使用DEA-Tobit 模型，通過對廣東省地方政府的社會文化財政支出效率進(jìn)行探究，發(fā)現(xiàn)地級市之間的財政支出效率具有較大差別［12］。楊林，許敬軒基于DEA-Tobit 模型測算全國31 省份社會文化領(lǐng)域財政支出的效率，并分析影響因素，得到了財政支出整體效率不高、地區(qū)之間差異明顯的結(jié)論［13］。

文章從以下三個維度展現(xiàn)了研究的獨特之處：第一，在財政支出效率研究領(lǐng)域，以往文獻(xiàn)主要從政府提供的所有公共服務(wù)角度出發(fā)，研究地方政府整體的財政支出效率；本文根據(jù)“五位一體”總體布局，專門研究科教文衛(wèi)體事業(yè)領(lǐng)域財政支出效率評價。第二，以上文獻(xiàn)的研究視角大多集中在省級層面，進(jìn)行全國各省份之間的比較，鮮有對市級層面的研究；而本文著重站在省內(nèi)各個城市的視角來評估地方政府在社會文化領(lǐng)域的財政支出效率，從而探討如何提升社會文化領(lǐng)域的財政支出效率以及推進(jìn)公共事務(wù)在各地區(qū)可持續(xù)良性開展的措施。第三，本文是研究綠色發(fā)展理念下的地方公共財政支出的績效評價，順應(yīng)新時代下的發(fā)展趨勢，有著獨特的時代背景和理論內(nèi)涵。

2 指標(biāo)構(gòu)建

1）數(shù)據(jù)來源。

由于“綠色發(fā)展，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”這一發(fā)展戰(zhàn)略在“十二五”規(guī)劃綱要中已明確提出，鑒于數(shù)據(jù)的可得性、完整性，選取2013—2018 年作為綠色發(fā)展理念下的考察時期，研究對象是安徽省16 個市的社會文化財政支出，各項數(shù)據(jù)來自2013—2018 年《安徽省統(tǒng)計年鑒》和安徽省各個市的《統(tǒng)計年鑒》。

2）投入指標(biāo)選取。

根據(jù)2020 年政府一般公共預(yù)算支出功能分類科目，在社會文化領(lǐng)域的投入指標(biāo)分別為科學(xué)技術(shù)支出、教育支出、文化體育與傳媒支出以及醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出。

3）產(chǎn)出指標(biāo)選取。

選取產(chǎn)出指標(biāo)時，考慮到績效評價的完整性和系統(tǒng)性，因此構(gòu)建教育、科學(xué)技術(shù)、文化、體育、傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育六類產(chǎn)出指標(biāo)，以衡量地方供應(yīng)社會文化領(lǐng)域資源的實力以及公共文化支出的服務(wù)水平。其中，教育產(chǎn)出由學(xué)?？倲?shù)和在校學(xué)生總數(shù)兩個子指標(biāo)來衡量，科學(xué)技術(shù)產(chǎn)出主要由R&D 研究機(jī)構(gòu)數(shù)、有效發(fā)明專利數(shù)兩個子指標(biāo)衡量。文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)和從業(yè)人員數(shù)、舉辦全民健身活動次數(shù)和參與人數(shù)，以及電視人口覆蓋率和圖書、雜志和報紙出版種類總數(shù)等六項子指標(biāo)衡量了財政支出在公共文化領(lǐng)域的供給和服務(wù)能力。醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育產(chǎn)出通過衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)和人員總數(shù)兩項指標(biāo)衡量財政支出的社會效益。所構(gòu)建投入產(chǎn)出指標(biāo)如表1 所示。

3 實證分析

根據(jù)教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財政支出投入和產(chǎn)出指標(biāo)，利用投入成本不變的DEA 方法，通過DEAP2.1 軟件計算得到安徽省16 個市的社會文化財政支出效率。2013—2018 年安徽省16 市在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域財政支出的DEA 檢驗結(jié)果如表2所示，純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合技術(shù)效率折線圖如圖1 所示。

表2 安徽省16 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率值

圖1 安徽省16 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率折線圖

同時，由于2013—2018 年安徽省內(nèi)各城市統(tǒng)計口徑不同等原因，產(chǎn)出指標(biāo)中的文化、體育、傳媒指標(biāo)難以獲得準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)，因此對于此三項財政支出投入和產(chǎn)出指標(biāo)的測算，使用2013—2018 年安徽省整體數(shù)據(jù)，檢驗結(jié)果如表3 所示，純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合技術(shù)效率折線圖如圖2 所示。

表3 安徽省文化、體育、傳媒支出效率值

圖2 安徽省文化、體育、傳媒支出效率折線圖

1）綜合技術(shù)效率分析。

從表2 可以看出，在不考慮外界因素和隨機(jī)干擾時，2013—2018 年安徽省教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率整體水平不高，綜合技術(shù)效率的平均值為0.965，除馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶、宣城市以外，其余11 市的綜合技術(shù)效率指標(biāo)均為1，達(dá)到DEA有效。其中，宣城市的綜合技術(shù)效率均值最低，為0.736，說明財政資金在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生的投入中僅有73.6%得到了有效利用，剩下的財政資金都沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用。

根據(jù)表3 能夠得到，2013—2018 年間，安徽省的文化、體育、傳媒財政支出綜合效率均值是0.961；6 年中有5 個年份未達(dá)到DEA 有效，僅有2018 年綜合效率值等于1，2015 年的效率值最低為0.896，說明安徽省文化、體育、傳媒等公共資源的供給能力以及公共文化支出的服務(wù)能力仍有待加強(qiáng)。

2）純技術(shù)效率分析。

純技術(shù)效率體現(xiàn)了社會文化領(lǐng)域財政支出的管理水平和資源配置的效能［14］。若某市純技術(shù)效率值為1，則該市實現(xiàn)純技術(shù)效率完全有效，即該市在社會文化領(lǐng)域財政支出成本不變的情況下，可以獲得更多的產(chǎn)出。

通過表2 得到純技術(shù)效率的均值為0.983，僅有馬鞍山、宣城兩市存在冗余，說明6 年間兩城市的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財政投入效率欠佳，政府應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生和教育方面的基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，提高在科技研發(fā)領(lǐng)域運(yùn)籌規(guī)劃資金的能力。同時，在既定的要素投入規(guī)模下，應(yīng)進(jìn)一步完善科教醫(yī)療資源的高覆蓋性、技術(shù)先進(jìn)性以及內(nèi)容豐富性。

從表3 來看，安徽省在文化、體育、傳媒方面的純技術(shù)效率在6 年考察期間僅有2013 和2018 年表現(xiàn)為完全有效，而其他年份的純技術(shù)效率未達(dá)到1，存在冗余。從2013—2015 年，純技術(shù)效率逐年遞減，2015 年往后逐年遞增，并于2018 年達(dá)到1。純技術(shù)效率在6 年間并非平穩(wěn)，體現(xiàn)了地方政府對于公共文化資源的運(yùn)用和調(diào)節(jié)機(jī)制還有所欠缺，存在改進(jìn)空間。

3）規(guī)模效率分析。

規(guī)模效率表示社會文化領(lǐng)域財政支出當(dāng)下規(guī)模與最優(yōu)規(guī)模相比存在的差距，若某市規(guī)模效率值達(dá)到1，則該市實現(xiàn)規(guī)模效率有效，即社會文化財政資金產(chǎn)出增加價值大于社會文化財政資金投入增加價值。

在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生方面，2013—2018 年安徽省16 市中有11 市的規(guī)模效率值為1，達(dá)到有效；檢驗結(jié)果顯示安慶、銅陵、蕪湖、宣城、馬鞍山5 個城市的規(guī)模效率值小于1，沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，說明涉及到公共文化方面時這5 個城市的財政支出配置結(jié)構(gòu)需要更加合理化。在文化、體育、傳媒方面，2013—2018 年安徽省財政支出的規(guī)模效率數(shù)值呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，并在2018 年達(dá)到了1，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

4）綜合分析。

將社會文化領(lǐng)域財政支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率三項指標(biāo)綜合來看，在2013—2018 年DEA 非有效的5 個城市中，除了宣城市，其余城市的規(guī)模效率都小于等于其純技術(shù)效率，這意味著其余4 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財政支出純技術(shù)效率的提高是導(dǎo)致綜合技術(shù)效率提高的首要因素。銅陵、安慶、蕪湖市純技術(shù)效率都為1，可規(guī)模效率卻不高，一定程度上表明雖然科教醫(yī)療投入均可有效地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出，但是科教醫(yī)療要素投入規(guī)模的不足可能是造成生產(chǎn)規(guī)模和最優(yōu)規(guī)模之間存在差異的原因。馬鞍山、宣城兩地的純技術(shù)效率和規(guī)模效率都沒有達(dá)到1，意味著科教醫(yī)療方面的財政支出規(guī)模有待調(diào)節(jié)，財政資金配置的水平需要提高。在文化、體育、傳媒領(lǐng)域，2018 年安徽省在公共文化領(lǐng)域的生產(chǎn)規(guī)模、資源配置達(dá)到了最佳狀態(tài)，財政支出的三項效率值都為1。2013—2017 年，安徽省的純技術(shù)效率均小于其規(guī)模效率。由此可知，除少數(shù)年份外，規(guī)模效率是使得安徽省公共文化財政支出綜合技術(shù)效率增長的關(guān)鍵因素。

4 結(jié)論與政策建議

安徽省16市社會文化支出整體效率相對較高，但仍存在提升空間；各城市之間社會文化支出效率存在不均衡性；純技術(shù)效率有所波動，社會文化領(lǐng)域財政資金的配置效率和管理水平不夠穩(wěn)定。為使地方社會文化財政支出效率得到進(jìn)一步改善，加快地方公共文化事業(yè)綠色、健康發(fā)展，提出以下建議：

1）改進(jìn)完善有益于綠色發(fā)展的財政支出政策體系，強(qiáng)化社會文化財政投入能力。在考慮到地方公共文化建設(shè)實際需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)下綠色、可持續(xù)發(fā)展的理念，充分彰顯地方政府公共財政的主導(dǎo)作用［15］。按照高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的原則，將綠色發(fā)展理念全面嵌入至社會建設(shè)、文化建設(shè)的各項領(lǐng)域，促進(jìn)地方科教文衛(wèi)體事業(yè)的良性發(fā)展。通過調(diào)整社會文化財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民眾供應(yīng)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，維護(hù)人民群眾的文化權(quán)益，改善社會民生，增進(jìn)人民福祉。

2）建立健全有效的財政資金績效考核辦法，提高社會文化領(lǐng)域財政支出的服務(wù)水準(zhǔn)。擬定社會文化領(lǐng)域的資金管理方針，構(gòu)建財政支出績效評估指標(biāo)，從預(yù)算制定到各項開支，形成一套完整的監(jiān)督管理機(jī)制，全程監(jiān)管檢查財政資金的利用分配、完成情況［16］。同時，堅持以民為本的原則，重視市場導(dǎo)向作用，把群眾滿意度作為社會文化財政支出績效評估的重要考量標(biāo)準(zhǔn)之一，提高公共文化財政資金利用的透明度，廣泛征集民眾在地區(qū)社會文化建設(shè)方面的意見，匯集民心，集中民智。

3）地方政府應(yīng)因地制宜實行財政政策，協(xié)調(diào)各地有關(guān)財政支出效率上的差異。安徽各城市社會文化財政支出效率薄弱環(huán)節(jié)不同，故各地方政府要具體問題具體分析，找出短板，采取針對性措施以改進(jìn)純技術(shù)效率或規(guī)模效率，優(yōu)化資源配置，帶動地方科教文衛(wèi)體事業(yè)的良性發(fā)展［17］。同時，推廣社會文化支出整體效率較高城市的發(fā)展經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶頭作用。梳理典型地區(qū)在社會、文化領(lǐng)域財政支出績效管理、績效評價等方面的主要做法，形成可借鑒、可推廣的經(jīng)驗，加大宣傳和推廣力度，提升公共社會文化財政資金科學(xué)化和先進(jìn)化管理水平。