李 婕

(廣州市圖鑒城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 511300)

0 引言

為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家、省市均出臺(tái)相關(guān)政策，要求盤活工業(yè)用地存量、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)。增城區(qū)是廣州重要的工業(yè)大區(qū)，近年來隨著增城先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，粗放低效、布局分散的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式亟待改善。要以工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊為抓手，盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保障產(chǎn)業(yè)用地供給，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能、科技研發(fā)功能向特定的地區(qū)集聚。

1 現(xiàn)狀概況

1.1 工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體情況

第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)一直是增城區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增城區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占廣州比重從2006年以來基本都在不斷上升，之后從2010年以來，基本保持在11%上下，較為穩(wěn)定(見圖1)。

增城區(qū)目前形成汽車及零配件、摩托車及零配件，紡織服裝三大支柱產(chǎn)業(yè)(見圖2)，2018年增城區(qū)工業(yè)增加值為394.24億元，同比增長4%，工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)汽車制造業(yè)、摩托車與紡織服裝業(yè)產(chǎn)值占比達(dá)到全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的29.42%。除此之外積極對(duì)接廣州IAB，NEM行動(dòng)計(jì)劃，大力壯大新興產(chǎn)業(yè)。盡管如此，增城區(qū)依舊存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高等問題，需要找到契機(jī)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.2 工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀布局

增城區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)空間分布不均衡，主要集中于中南部地區(qū)，北部地區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)面積小，且分布零散。南部現(xiàn)狀工業(yè)呈現(xiàn)“一區(qū)多園”與村級(jí)工業(yè)園兩種發(fā)展形式，“一區(qū)多園”目前已初具雛形，但相應(yīng)配套設(shè)施和公共服務(wù)功能還不完善，且涉及的行業(yè)以汽車及零配件、服裝、金屬加工、化工等附加值較低的制造業(yè)、加工業(yè)為主，整體布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用地布局零散、破碎。另村級(jí)工業(yè)園也以低效傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主。

2 工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地管控策略

2.1 摸清底數(shù)，建立現(xiàn)狀工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫

2018年廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)印發(fā)《廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于開展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)相關(guān)政策研究的請(qǐng)示》開始建議全面梳理全市工業(yè)用地及園區(qū)布局，優(yōu)化全市產(chǎn)業(yè)布局。2019年《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定編制指引》明確提出摸查全市工業(yè)用地，增城區(qū)開始從重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)企業(yè)投產(chǎn)及產(chǎn)值、稅收，骨干企業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地情況，包括用地面積、建筑面積、土地取得方式等全面摸查全區(qū)工業(yè)用地。

增城區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)地塊占地面積為58.67 km2,其中未開發(fā)建設(shè)用地面積為7.84 km2，占現(xiàn)狀工業(yè)地塊面積的13.36%，已開發(fā)建設(shè)用地單位用地效率普遍不高，單位面積土地利用度也受到產(chǎn)業(yè)類型限制，利用度普遍不高。除此之外，近年來除增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之外，其余鎮(zhèn)街工業(yè)用地轉(zhuǎn)為他用或限制的問題相對(duì)嚴(yán)重，雖增城區(qū)為大力盤活存量建設(shè)用地，進(jìn)一步挖掘?qū)Πl(fā)展?jié)摿?，積極推進(jìn)“三舊”改造工作，且對(duì)于“工改工”政策傾斜支持，但“工改工”意愿不強(qiáng)，比例偏低。由此可見，鎖定工業(yè)用地規(guī)模，確保先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已勢在必行。

2.2 劃定工業(yè)產(chǎn)業(yè)保護(hù)紅線

2019年廣州市工業(yè)和信息化局、廣州市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合印發(fā)了《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定編制指引》劃定全市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，保障工業(yè)發(fā)展底線。根據(jù)廣州市工業(yè)用地實(shí)際情況，工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊按一級(jí)控制線和二級(jí)控制線兩級(jí)進(jìn)行管控，其中一級(jí)控制線是為保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展而確定的工業(yè)用地管理線，二級(jí)控制線是為穩(wěn)定城市5年以上工業(yè)用地總規(guī)模的工業(yè)用地過渡線。

增城區(qū)在符合廣州市要求的前提下，根據(jù)增城區(qū)實(shí)際情況預(yù)測工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)?？偭?，再結(jié)合增城區(qū)主體功能區(qū)、一區(qū)多園布局，明確增城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采用建模處理和空間分析手法，按照“一加，一減、二減、調(diào)入”思路落實(shí)位置，進(jìn)行分類劃定。

一加：對(duì)市區(qū)重點(diǎn)發(fā)展園區(qū)、市區(qū)級(jí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、倍增企業(yè)、骨干企業(yè)、規(guī)上企業(yè)等重要企業(yè)所在工業(yè)用地優(yōu)先納入?yún)^(qū)塊線實(shí)行保護(hù)；一減：結(jié)合基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、水源保護(hù)地等篩選保護(hù)，將涉及剛性管控要素的區(qū)域剔除區(qū)塊線，確保工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的合法性；二減：將不符合產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)和破碎的不屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的地塊剔除，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，調(diào)入：將符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的地塊調(diào)入，由此框定總量規(guī)模，形成調(diào)入庫。

在此思路下，增城區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定規(guī)模為89.59 km2，劃定規(guī)模占建設(shè)用地的比例為34.99%，其中一級(jí)控制線劃定規(guī)模為65 km2，二級(jí)控制線劃定規(guī)模為24.59 km2。

2.3 產(chǎn)業(yè)用地分類指引

在現(xiàn)狀用地績效評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合劃定方案和市場主體發(fā)展意愿，將工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地劃分為保留發(fā)展型、工業(yè)提升型、功能轉(zhuǎn)變型、控制發(fā)展型和新增用地型。其中保留發(fā)展型、工業(yè)提升型和新增用地型納入一級(jí)控制線管控，功能轉(zhuǎn)變型根據(jù)具體情況判斷納入二級(jí)控制線管控，控制發(fā)展型則不納入?yún)^(qū)塊線管控。

保留發(fā)展型：對(duì)現(xiàn)狀工業(yè)用地效益較好，納入工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管理的工業(yè)用地，納入保留發(fā)展型，并進(jìn)一步引導(dǎo)其發(fā)展，不斷完善相關(guān)配套服務(wù)，同時(shí)嚴(yán)禁工業(yè)企業(yè)改作其他用途。

工業(yè)提升型：對(duì)于現(xiàn)狀工業(yè)用地效益一般，但部分納入?yún)^(qū)塊線管控的用地進(jìn)行提升改造，納入工業(yè)提升型管理，在該區(qū)域重點(diǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)擴(kuò)容，提高用地產(chǎn)出效率和集約節(jié)約用地水平，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)自主改造，對(duì)工業(yè)產(chǎn)生效率設(shè)下限要求，在不改變用途的前提下，鼓勵(lì)以“工改工”包括“工改M0”方式，通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑，促進(jìn)工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地二次開發(fā)，從單一工業(yè)用途向特色園區(qū)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能混合開發(fā)轉(zhuǎn)型。

功能轉(zhuǎn)變型：對(duì)于用地效益較低，不符合規(guī)劃結(jié)構(gòu)、分布零散的現(xiàn)狀工業(yè)用地實(shí)行功能轉(zhuǎn)型，對(duì)區(qū)域內(nèi)個(gè)別現(xiàn)狀發(fā)展較好的企業(yè)鼓勵(lì)其搬遷至保留發(fā)展型和工業(yè)提升型園區(qū)內(nèi)，以免因大規(guī)?！岸娜睂?dǎo)致優(yōu)良的工業(yè)企業(yè)外遷或消亡。而對(duì)功能轉(zhuǎn)變型區(qū)域應(yīng)根據(jù)市場需求和改造可實(shí)施性有計(jì)劃逐步推進(jìn)改造，并在此基礎(chǔ)上完善城市服務(wù)功能，促進(jìn)城市升級(jí)。

控制發(fā)展型：對(duì)涉及到生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、飲用水源保護(hù)區(qū)等剛性管控要素的現(xiàn)狀工業(yè)用地近期嚴(yán)格控制其規(guī)模擴(kuò)張，遠(yuǎn)期在有條件的情況下，有計(jì)劃通過指標(biāo)騰挪和歸并搬遷等方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)功能的退出。

新增用地型：結(jié)合增城區(qū)工業(yè)發(fā)展布局和“一區(qū)多園”擴(kuò)園等實(shí)際情況，在符合工業(yè)發(fā)展布局和“一區(qū)多園”擴(kuò)容邊界內(nèi)新增工業(yè)用地，支持其發(fā)展。工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地判斷示意圖如圖3所示。

2.4 規(guī)劃指標(biāo)管控

規(guī)劃指標(biāo)分為用地管控和經(jīng)濟(jì)管控，用地管控結(jié)合《廣州市產(chǎn)業(yè)用地指南(2018年版)》，主要從配套建筑面積比例、建筑系數(shù)要求、容積率、可分割面積、綠地率和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)用地比例提出管控要求，經(jīng)濟(jì)管控方面，選取與增城現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及未來產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相關(guān)的產(chǎn)業(yè)類型，對(duì)其投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出、產(chǎn)值耗能方面提出管控要求。

3 下一步工業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升建議

將工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定納入國土空間規(guī)劃管控。增城區(qū)劃定工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊在根據(jù)《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管理辦法》的管理要求管理的同時(shí)，可納入國土空間規(guī)劃剛性控制鎖定總量，并按照“統(tǒng)籌布局、嚴(yán)守底線、剛彈結(jié)合、提質(zhì)增效”的基本原則，穩(wěn)定本區(qū)工業(yè)用地總規(guī)模，提高工業(yè)用地利用效率，促進(jìn)工業(yè)用地合理布局和規(guī)模集聚。

在績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類型企業(yè)實(shí)施差別化政策。根據(jù)企業(yè)資源利用對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將其劃分為“4+T”類，“4”包括優(yōu)先發(fā)展類、支持發(fā)展類、提升發(fā)展類和限制發(fā)展類，“T”為暫不評(píng)價(jià)類，對(duì)這5類企業(yè)從申報(bào)國家、省、市涉及工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持資金項(xiàng)目和政府采購、土地使用稅政策、工業(yè)用地出讓制度、電價(jià)用水用氣、排污權(quán)有償使用、信貸政策等方面實(shí)現(xiàn)差別化管理，從而促進(jìn)增城區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)類型的優(yōu)化升級(jí)。

對(duì)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)全流程管理。首先嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，對(duì)于不符合規(guī)劃管控指標(biāo)要求的項(xiàng)目不建議供地，其次在建設(shè)項(xiàng)目審核階段，做好產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)項(xiàng)目多功能、立體化開發(fā)，供地后建立用地項(xiàng)目土地利用績效評(píng)估制度，每年對(duì)用地項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)建立土地全生命周期管理機(jī)制，提高項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理全鏈條一體化。

4 結(jié)語

本文通過對(duì)廣州市增城區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定工作進(jìn)行深入思考，建議以工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊劃定為抓手，盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保障產(chǎn)業(yè)用地供給，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能、科技研發(fā)功能向特定的地區(qū)集聚和管理。