李 勇

(大連市普蘭店區(qū)生態(tài)環(huán)境事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 大連 116200)

水庫(kù)移民對(duì)促進(jìn)我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展和工程建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，如何讓移民受到更多的實(shí)惠并解決好其生活困難的問(wèn)題，通過(guò)深入探索研究和實(shí)施后期扶持項(xiàng)目，普蘭店區(qū)水庫(kù)移民辦將扶持政策與工程建設(shè)相結(jié)合取得了較好的社會(huì)效應(yīng)，明顯改善了移民生存環(huán)境。然而，移民需求隨著生活水平的提高也不斷增加，移民后扶工程建管責(zé)任也日趨重大[1-4]。

1 工程概況

普蘭店區(qū)移民主要涉及到境內(nèi)1座大型水庫(kù)、4座中型水庫(kù)和12個(gè)小型水庫(kù)，如表1所示。移民安置地為全區(qū)19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的各村屯組，規(guī)劃范圍內(nèi)的扶持移民總戶數(shù)7157戶，總?cè)藬?shù)19320人，資金發(fā)放到人數(shù)19320人。

為貫徹落實(shí)移民后扶持政策，實(shí)施完成后扶持規(guī)劃(2011-2015)，普蘭店區(qū)每年用于安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金685.20萬(wàn)元，建設(shè)完成移民安置區(qū)及水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目192個(gè)，項(xiàng)目分布如圖1所示。工程涉及技能培訓(xùn)、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、水利5大行業(yè)，各項(xiàng)目涉及15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后扶持規(guī)劃有序推進(jìn)實(shí)施。

圖1 年度項(xiàng)目分部圖

2 后扶工程建設(shè)管理問(wèn)題

2.1 年度計(jì)劃管理不深入

經(jīng)省市審核批準(zhǔn)的普蘭店區(qū)水庫(kù)后扶持規(guī)劃(2011-2015)，按國(guó)家制定的中長(zhǎng)期水庫(kù)移民發(fā)展目標(biāo)逐年落實(shí)。工程建設(shè)的主要依據(jù)是切實(shí)可行的年度計(jì)劃和規(guī)劃，以2011年普蘭店區(qū)年度后扶項(xiàng)目為例，其實(shí)際批復(fù)與實(shí)施的日期為2013年，從而導(dǎo)致前期建設(shè)松而后期緊的現(xiàn)狀，在實(shí)施以后的年度項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)前期準(zhǔn)備工作不充分，出現(xiàn)邊批復(fù)邊變更，年度計(jì)劃管理與后期扶持規(guī)劃更加復(fù)雜[5]。

2.2 預(yù)算投資控制難度大

水庫(kù)移民項(xiàng)目覆蓋范圍廣、任務(wù)艱巨、牽涉因素多、政策性強(qiáng)、工程投資少，而移民的期望越來(lái)越大，基礎(chǔ)設(shè)施要求也逐漸提高，相應(yīng)的矛盾日趨突出，按照規(guī)劃內(nèi)容部分項(xiàng)目的主體工程雖然已建設(shè)完成，由于無(wú)法同步實(shí)施相應(yīng)的配套工程，這對(duì)充分發(fā)揮項(xiàng)目的預(yù)期效益造成一定影響。尤其是村民的自選自建項(xiàng)目，大多存在超投資的情況，村民投勞投資與村委一事一議集資的情況不斷增多，明顯增大了投資控制難度[6]。以2013年度普蘭店區(qū)后扶項(xiàng)目為例，后扶項(xiàng)目計(jì)劃投資和實(shí)際完成總投資685.20萬(wàn)元、1014.57萬(wàn)元，較規(guī)劃投資超出48.1%，后扶工程年度完成與規(guī)劃投資如圖2所示。

表1 普蘭店區(qū)大中小型水庫(kù)現(xiàn)狀

圖2 后扶工程年度完成與下達(dá)投資

2.3 工程進(jìn)度不均衡

后扶工程的覆蓋范圍廣、牽涉行業(yè)多，應(yīng)按照季節(jié)實(shí)施種養(yǎng)殖類、水利類項(xiàng)目，考慮到時(shí)效性特征，其完工日期和開(kāi)工建設(shè)不能與道路項(xiàng)目相同，否則將增大工期控制難度，甚至?xí)?duì)年度竣工驗(yàn)收造成不利的影響。以2012年度普蘭店區(qū)后扶項(xiàng)目為例，計(jì)劃投資685.20萬(wàn)元用于41個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)投資，其計(jì)劃批復(fù)與竣工驗(yàn)收時(shí)間為2014年1月、2016年6月，而實(shí)際竣工時(shí)間推后3a。

2.4 施工監(jiān)管不到位

移民項(xiàng)目存在行業(yè)規(guī)范雜、工程數(shù)量多、地域分布廣等特點(diǎn)，監(jiān)理工作量大且過(guò)程管理、施工旁站時(shí)有缺失，難以貫徹落實(shí)監(jiān)理制[7]。以2014年普蘭店區(qū)后扶項(xiàng)目為例，國(guó)家投資685.20萬(wàn)元用于普蘭店區(qū)38個(gè)后扶項(xiàng)目，其中科技培訓(xùn)項(xiàng)目1個(gè)、電力項(xiàng)目2個(gè)、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目2個(gè)、生產(chǎn)道路項(xiàng)目8個(gè)、農(nóng)田水利項(xiàng)目12個(gè)、農(nóng)村飲水項(xiàng)目13個(gè)，這些項(xiàng)目分散于南部及沿海低丘平原區(qū)，分布于31個(gè)行政村的58個(gè)村民小組。由于工程項(xiàng)目分布范圍較廣，移民辦監(jiān)管力量薄弱，相關(guān)工作人員少致使施工監(jiān)管難度大。

2.5 建后管理落實(shí)不到位

以解決移民區(qū)最突出問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)的后扶工程，面臨著建設(shè)期積極性高而建后管護(hù)難度大的局面，無(wú)法落實(shí)管護(hù)資金及人員配置，加之管理體制不健全致使工程服役壽命大大縮短，無(wú)法保證后扶工程效益的永久發(fā)揮。

3 管理對(duì)策

為有效解決普蘭店區(qū)水庫(kù)移民后扶工程存在的問(wèn)題，移民辦貫徹執(zhí)行國(guó)家工程建設(shè)程序管理“十三五”后扶項(xiàng)目，認(rèn)真研究制度文件，不隨意變更五年規(guī)劃與年度計(jì)劃，嚴(yán)格把控項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)點(diǎn)。工程參建方各司其職，以全程監(jiān)管為主線形成齊抓共合力，采取有效措施并取得較好成效。

3.1 密切聯(lián)系移民群眾

積極發(fā)揮項(xiàng)目區(qū)村委的力量使其參與工程建設(shè)管理，公開(kāi)透明工程實(shí)施全過(guò)程。在計(jì)劃編制“十三五”規(guī)劃前期，普蘭店區(qū)水庫(kù)移民辦以群眾意愿為重點(diǎn)，通過(guò)深入調(diào)查移民村組意見(jiàn)合理編制后扶規(guī)劃。施工中實(shí)行群眾代表加監(jiān)理公司雙重監(jiān)管的管理模試，項(xiàng)目施工的全過(guò)程均有受益村組群眾代表監(jiān)督，從而有效解決了由于移民辦工作人員少導(dǎo)致工程前期和施工過(guò)程中管理不全面、不深入的問(wèn)題[8]。

3.2 移民自選自定項(xiàng)目

賦予移民項(xiàng)目遴選的權(quán)利，并由移民代表大會(huì)決定解決哪些突出困難、建什么工程，對(duì)村委會(huì)議紀(jì)要普蘭店區(qū)移民辦要存檔作為立項(xiàng)的依據(jù)，給移民村組一定的立項(xiàng)權(quán)利。貫徹落實(shí)后扶惠民政策的關(guān)鍵是要做好前期工作，移民管理機(jī)構(gòu)深入了解項(xiàng)目區(qū)確保移民亟待解決的突出問(wèn)題能夠解決，盡量減少項(xiàng)目變更，盡可能的滿足移民現(xiàn)實(shí)需求。

3.3 做好工程勘測(cè)設(shè)計(jì)

委托交通、水利等有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位初步設(shè)計(jì)選定的工程項(xiàng)目，考慮移民安置村和庫(kù)區(qū)實(shí)際情況深入勘測(cè)，對(duì)設(shè)計(jì)方案不斷優(yōu)化調(diào)整，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資。經(jīng)層層把關(guān)、嚴(yán)格審查修訂后將編制好的初步設(shè)計(jì)報(bào)上級(jí)部門審批、立項(xiàng)，設(shè)計(jì)修訂不到位不得開(kāi)工建設(shè)，從根本上避免出現(xiàn)“三邊”工程。

3.4 落實(shí)項(xiàng)目施工招投標(biāo)

普蘭店區(qū)移民辦對(duì)項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)招投標(biāo)制，對(duì)于投資額度小、工序簡(jiǎn)單的項(xiàng)目實(shí)行捆綁招標(biāo)。后扶工程建設(shè)與招投標(biāo)工作密切相關(guān)，通過(guò)招投標(biāo)可以有效解決資金控制困難、工期不均衡的問(wèn)題，有利于施工合同的管控。工程投資在招投標(biāo)制實(shí)施前、后的控制，如圖3所示。

圖3 項(xiàng)目資金控制

3.5 及時(shí)完成年度竣工驗(yàn)收

按照三階段法對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收，具體如下：首先由施工單位自驗(yàn)，出具自驗(yàn)結(jié)論，自驗(yàn)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求后申請(qǐng)初驗(yàn)和省市竣工驗(yàn)收。建設(shè)完成年度投資工程且自驗(yàn)合格后，由普蘭店區(qū)移民辦邀請(qǐng)審計(jì)局審計(jì)項(xiàng)目資金、評(píng)估工程效益；依據(jù)年度計(jì)劃審計(jì)局走訪群眾，廣泛聽(tīng)取移民意見(jiàn)并對(duì)比核查資料，客觀準(zhǔn)確的對(duì)項(xiàng)目效益進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)審計(jì)后，普蘭店區(qū)移民辦組織水利、財(cái)政、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等部門進(jìn)行初驗(yàn)，并按照“出結(jié)論、評(píng)質(zhì)量、聽(tīng)匯報(bào)、查資料、看現(xiàn)場(chǎng)”的程序，邀請(qǐng)領(lǐng)域內(nèi)的專家評(píng)定與評(píng)議項(xiàng)目結(jié)果。然后對(duì)年度后扶項(xiàng)目邀請(qǐng)市級(jí)有關(guān)部門組織最終的竣工驗(yàn)收。

3.6 加強(qiáng)檔案管理

加強(qiáng)資料管理落實(shí)管理責(zé)任與措施，從現(xiàn)場(chǎng)踏勘、項(xiàng)目篩選開(kāi)始，普蘭店區(qū)移民辦就建立檔案管理制度，落實(shí)專人負(fù)責(zé)資料檔案編收整理工作，市檔案局統(tǒng)一編號(hào)移民工程，分三個(gè)卷宗(即施工質(zhì)量評(píng)定與驗(yàn)收、招投標(biāo)與合同、工程前期)將每個(gè)項(xiàng)目裝檔入盒。堅(jiān)持軟件、硬件相結(jié)合的方法，前移資料管理關(guān)口，同時(shí)簽署施工合同與資料整編要求，保證各參建方能夠有效及時(shí)的提供相關(guān)資料。貫徹落實(shí)“四同時(shí)”的檔案管理制度，從項(xiàng)目前期開(kāi)始收集必要的圖文聲像，編卷宗號(hào)、立檔并確保資料的時(shí)效性[9]。

3.7 落實(shí)建后管理

項(xiàng)目村兩委在立項(xiàng)時(shí)就要健全管理制度、落實(shí)管護(hù)人員，對(duì)沒(méi)有落實(shí)單位建后管護(hù)責(zé)任的不預(yù)列入年度實(shí)施計(jì)劃，前期建后管理工作，把完成驗(yàn)收的工程按照誰(shuí)受益誰(shuí)管理的原則交付受益村管理，為保證工程效益的長(zhǎng)久發(fā)揮促使其落實(shí)有效的管理制度。

4 結(jié) 論

普蘭店區(qū)水庫(kù)移民涉及人數(shù)多，移民區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后且生活條件較差，自建設(shè)完成水庫(kù)移民各類規(guī)劃項(xiàng)目任務(wù)后，在加快移民區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)移民安居樂(lè)業(yè)、改善移民生活條件等方面取得了顯著成效，其中后扶項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施發(fā)揮著重要作用。①近年來(lái)普蘭店區(qū)水庫(kù)移民辦把立項(xiàng)權(quán)下到村組，賦予移民群眾項(xiàng)目遴選的權(quán)利，以規(guī)劃計(jì)劃為主線及移民之所急，切實(shí)提升年度計(jì)劃的可操作性與可行性，保證能夠解決移民亟待解決的問(wèn)題。②以項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)為核心前移工程管理的關(guān)口，實(shí)行招投標(biāo)制確定最佳中標(biāo)企業(yè)，全面促進(jìn)后扶項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。③按照縱向到底、橫向到邊的原則實(shí)行全過(guò)程施工監(jiān)管，在工程建設(shè)過(guò)程中各參建方各司其職共同完成建設(shè)任務(wù)，以項(xiàng)目區(qū)群眾代表參與項(xiàng)目監(jiān)管解決了監(jiān)理、業(yè)主人員不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)度、資金和質(zhì)量的有效控制。④不斷完善管理制度，在工程建設(shè)過(guò)程中資料整編“四同時(shí)”、工程完工“三階段驗(yàn)收”等制度成效顯著，層層把關(guān)嚴(yán)控工程質(zhì)量與時(shí)間節(jié)點(diǎn)?？紤]到后扶工程管理存在其自身的特殊性，“十四五”規(guī)劃項(xiàng)目還要考慮“增收致富、脫貧解困”等相關(guān)要求，將后扶工程管理和移民生活扶助工作推向更高的臺(tái)階。