王力征

摘要：2018年，我國60周歲及以上老年人口達到2.49億，占全部人口的17.9%，如何保障老年人口的生活質量關系到我國脫貧攻堅戰(zhàn)的最終成果。作為保障社會福利的主體部門，民政部每年的支出總額中有較大比例用于老年人的福利保障，文章通過對民政總支出中各項下用于養(yǎng)老事業(yè)的金額做系統(tǒng)的總結分析，可以在宏觀層面了解我國對高齡、失能、低收入老人的福利保障水平。

關鍵詞：民政保障總支出;養(yǎng)老事業(yè);老年人福利保障

2018年，我國60周歲及以上老年人口達到2.49億，占全部人口的17.9%，較2017年增長0.6%。習近平總書記指出：“全面建成小康社會，一個也不能少;共同富裕路上，一個也不能掉隊。” 由于年齡、健康、能力等方面的因素，老年人群體較難通過勞動就業(yè)的形式融入社會大生產，因此老年人脫貧成為我國脫貧攻堅的短板和難點，確保貧困老人的福利決定著我國脫貧攻堅戰(zhàn)成果的質量。

如何保障老年人，尤其是高齡、困難、低收入老年人的生活水平一直是學者研究的熱點問題。劉艷麗（2020）認為具有科學性與實踐性的農村居民最低生活保障制度是提升農村居民生活質量的關鍵因素 。張杰，張浩淼（2019）通過對成都市的調研指出在新時代如何進一步完善城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)制度，提高供養(yǎng)服務質量，對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)發(fā)展成果由全體人民共享、全面建成小康社會和促進公平正義、維護社會穩(wěn)定具有重要意義 。韓振秋（2020）在總結我國老齡化基本狀況和存在的主要問題后得出結論：政府是保障老人生活水平五大主體中的重中之重，需要在政策制定、資源配置、基礎設施建設等方面發(fā)揮主體責任 。

綜上，學者普遍認為建立全面且高質量的社會保障體系是保證老年人福利的關鍵所在。但是，站在宏觀層面考察民政保障總支出中養(yǎng)老事業(yè)所占比例及其組成結構卻鮮有學者總結。通過分析《中國民政統(tǒng)計年鑒2019》及其他相關資料的數(shù)據，從支出端分析2018年民政總支出中流向養(yǎng)老事業(yè)的金額，并分析其組成和比例，展現(xiàn)我國老人福利保障的全貌。

一、民政總支出

我國民政總支出主要民政事業(yè)費與民政基本建設投資，2018年民政事業(yè)費支出總額4076.9億元，民政基本建設投資總額187.99億元，分別占當年國家財政支出比重的1.8%和0.08%。

民政事業(yè)費在支出端有五大組成部分，分別是社會福利、社會救助、民政管理實務、行政事業(yè)單位離退休以及其他項目，其中社會福利與社會救助兩項下細分欄目有較大比例金額流入養(yǎng)老事業(yè)。

民政基本建設投資主要包括四大方面，分別是提供住宿的民政服務機構、不提供住宿的民政服務機構、其他社會服務機構以及其他基本建設投資，其中養(yǎng)老機構與老年人救助、保障、服務機構被納入前兩項統(tǒng)計范圍。

二、養(yǎng)老事業(yè)投入資金分項統(tǒng)計

（一）社會福利——老年人福利

2009年，寧夏回族自治區(qū)率先為80歲以上低收入老年人發(fā)放基本生活津貼。此后，全國多地學習寧夏經驗建立高齡老人津貼制度，兼具社會救助和社會福利性質，逐漸成為針對高齡老年人的基本社會保障。

2013年后，我國又相繼建立了失能老人護理補貼和困難老人養(yǎng)老服務補貼制度。自此，三大津貼補貼、綜合補貼和其他老年人福利互為補充配合，為我國無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的高齡老人提供了基本生活保障和無償養(yǎng)老服務。

三大津貼補貼在保障人群和補助金額等方面具有顯著互補性，以北京市門頭溝區(qū)的補貼政策為例：

1. 高齡老人津貼覆蓋面最廣，但保障額度較低，按照年齡不同，分三檔發(fā)放每月100元、500元、800元不等金額的補貼，承擔著對80周歲以上高齡老人全面保障和托底保障的功能。

2. 護理補貼保障額度最高，但僅針對失能老人，按照傷殘等級的不同，分級發(fā)放每人每月600元、400元、200元的補貼。

3. 困難老人養(yǎng)老服務補貼根據是否享受低保待遇、是否屬于計劃生育特殊家庭給予其每月100元、200元和300元三檔補貼。本項補貼與老人家庭情況有直接關系，主要作為“低保”的補充，給予困難老人雙重保障。

2018年我國民政事業(yè)金社會福利項下的老年人福利補貼支出達到370.07億元（見表1），占社會福利總額的34.76%。其中領取高齡養(yǎng)老津貼共2972.27萬元，人均補助金額為676.89元/年，幾乎實現(xiàn)80歲以上老年人口的全覆蓋;領取護理補貼的老年人口共74.85萬，人均補助金額為5875.98元/年;領取養(yǎng)老服務補貼的老年人口共521.72萬，人均補助金額為842.98元/年。三大津貼補貼在保障人群、補助金額等方面各有側重，互相補充，形成了對高齡老人全面充分的保障。

（二）社會救助—最低生活保障—城鄉(xiāng)老年人最低生活保障

居民最低生活保障，簡稱“低?！保侵笧榇嬖谥囟葰埣不蛘呒膊《鴨适趧恿Φ募彝ヌ峁┑淖畹蜕畋Ｕ涎a助的制度，在我國社會救助體系中占有核心地位。2018年我國城鄉(xiāng)低保老年人數(shù)達到1493.21萬人，總保障金額達到721.73億元，占全部社會救助金額的32.45%（見表2）。

從城鄉(xiāng)分省具體數(shù)據來看，最低生活保障呈現(xiàn)出地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的不平衡性，具體表現(xiàn)為：

城鄉(xiāng)間參保人數(shù)的不平衡。城鄉(xiāng)參與低保的老年人數(shù)分別為180.36萬人與1312.86萬人，二者相差近6倍，深刻表現(xiàn)出我國農村老年人口收入偏低、財產狀況相對較差，急需社會保障傾斜的事實。

城鄉(xiāng)間保障水平的不平衡。從全國平均水平來看，城鎮(zhèn)低保老人補助金額為人均6816.56元/年，農村低保老人補助金額為人均4561.04元/年，二者相差人均2255.52元/年;在區(qū)域范圍內，表現(xiàn)最好的華東地區(qū)城鄉(xiāng)差距也達到了人均1675.06元/年，在華南地區(qū)甚至達到了2901.56元/年，城鄉(xiāng)差距超過50%，體現(xiàn)城鄉(xiāng)保障水平的不均衡。

地區(qū)間保障水平的差異性。從地區(qū)差異角度來看，華東地區(qū)低保補助水平最高，達到人均6006.80元/年，西北地區(qū)低保補助水平最低，為人均4155.60元/年，各地區(qū)平均值為人均4837.31元/年，標準差為690.78元/年，可以看出，地區(qū)間的保障水平圍繞全國平均值上下浮動，且相對表現(xiàn)與我國東部地區(qū)自然條件優(yōu)越，經濟發(fā)展程度較高，西部地區(qū)自然條件惡劣，產業(yè)基礎薄弱，經濟發(fā)展相對滯后的客觀國情較為吻合。

（三）社會救助—特困人員供養(yǎng)—城鄉(xiāng)老年特困人員供養(yǎng)

2016年10月，民政部明確規(guī)定將無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無法履行義務能力的城鄉(xiāng)老人、殘疾人及未滿16周歲的未成年人，依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍，實行“保吃”、“保穿”、“保醫(yī)”、“保住”、“保葬”（孤兒為“保教”）的社會保障政策，簡稱為“五?！?。

2018年，我國符合五保條件的共482.65萬人，其中老年人口共355.52萬人，占比73.66%;“五?！崩先搜a貼總金額為248.90億元，占比73.99%，占全部社會救助金額的11.19%。

從城鄉(xiāng)分省數(shù)據來看，該項補貼標準在各省之間、城鄉(xiāng)之間同樣呈現(xiàn)一定的差異性。

從地區(qū)維度看，華南地區(qū)五保老人補貼平均額度最高，達到人均8238.44元/年，東北地區(qū)平均額度最低，為5985.90元/年，各地區(qū)平均值為人均6973.85元/年，標準差為640.87，表明補貼水平雖然存在地區(qū)差異性，但是偏差并不劇烈，各地圍繞全國平均水平有小幅波動。

從城鄉(xiāng)維度看，農村五保老年共335.51萬人，人均補貼總金額為6798.84元/年;城鎮(zhèn)五保老年共20.01萬人，人均補貼總金額為10389.92元/年，農村五保老人救助呈現(xiàn)出覆蓋人群多，保障水平低的顯著特點（見表3）。

（四）民政基本建設投資

2018年，國家完成民政基本建設投資187.99億元，超過年初計劃投資目標30億元。按照項目類別具體包括：提供住宿的民政服務機構投資134.03億元，占比71.30%;不提供住宿的民政服務機構投資7.94億元，占比4.22%;其他社會服務機構投資34.83億元，占比18.53%;以及其他基本建設投資11.19億元，占比5.95%。

提供住宿的社會服務機構主要服務以下四類人群：老年人和殘疾人、智障與精神病人、兒童以及其他，該項目下養(yǎng)老機構投資總額為113.0億元，占該項投資總額的84.31%。

但值得注意的是，4類服務機構的服務對象呈現(xiàn)出一定的交叉性，表4所示為2018年年末，4類機構在院實際留存人數(shù)。

根據表4數(shù)據，在提供住宿的4類民政服務機構當中，2018年末在院共209.66萬人，其中老年人共190.43萬，占比90.83%，高于養(yǎng)老機構的投資總額比例約6.5%，二者之間的差異體現(xiàn)出非養(yǎng)老機構對老年人住宿服務較高的投資水平。

在不提供住宿的民政服務機構當中，以下3類具有較高的老年人服務水平，分別是社區(qū)養(yǎng)老照料機構和社會、社區(qū)互助型養(yǎng)老設施以及老年活動站/中心/室，根據服務機構中各年齡層次人員活動頻次，可以得出該類服務機構老年人的使用人次占總使用份額的30.53%，如果將其作為2018年不提供住宿的民政服務機構投資總量中流入養(yǎng)老事業(yè)比例的估計，則可得到該項目的資金量總計為2.42億元。

將兩個項目加總，可估算2018年民政基本建設投資中用于養(yǎng)老事業(yè)的資金為115.42億元，約占全部民政基本建設投資的61.40%。

三、結語

綜合以上數(shù)據，得到2018年民政保障支出中用于養(yǎng)老事業(yè)的全部支出及組成結構（見表5）。

2018年民政保障支出中用于養(yǎng)老事業(yè)共計1456.12億元，占當年全部支出（民政事業(yè)費4076.9億元+民政基本建設投資總額187.99億元）的34.14%，結合以上統(tǒng)計分析，可歸納出民政保障總支出中養(yǎng)老事業(yè)所占比例及組成結構的三個主要特點。

（一）總額占比較高，保障覆蓋較廣

首先，作為我國保障社會福利的主要部門，民政部將全部開支的近1/3用于養(yǎng)老事業(yè)，超過老年人口在全部民政服務對象中所占比例，體現(xiàn)出我國對于養(yǎng)老事業(yè)的高度重視;其次，我國老年人福利保障具有全面性、針對性的特點，對于高齡老人、失能老人、低收入老人等各種困難情況實行分類分級評估，制定相應的補貼政策，展現(xiàn)我國養(yǎng)老福利事業(yè)較高的保障水平。

（二）地區(qū)之間存在差異，城鄉(xiāng)保障不平衡

針對老人的各項福利補貼均呈現(xiàn)農村覆蓋面廣、補貼總額高、人均水平低的特點。究其原因可能有以下三點：一是由于我國城市化進程的加快，青壯年由鄉(xiāng)村向城市大量轉移，老人安土重遷，農村逐漸老齡化、空巢化，且農村生產生活水平較低，老無所收、老無所養(yǎng)的情況更易發(fā)生;二是城鄉(xiāng)物價水平存在差異，由于大多數(shù)補貼金額的具體確定需要參照當?shù)氐膶嶋H物價水平，在城市生活成本普遍偏高的前提下，人均保障金額的確應當向城市傾斜，不過隨著信息技術的不斷發(fā)展，網絡購物等方式逐漸變得主流，鄉(xiāng)村生活成本會慢慢提升直到與城市收斂，保障水平也應當相應有所調整;三是社保體系的完善程度存在客觀差異，社會保障程度與經濟發(fā)達程度存在明顯的正相關關系，具體表現(xiàn)為不同地區(qū)的覆蓋面和人均保障水平有所不同，逐步消弭地區(qū)間的差異是一項長期而系統(tǒng)的工程，短期內預計該差異仍將存在但會逐步縮小?？傊?，城鄉(xiāng)保障范圍和水平的不均衡是我國當前社會的基本矛盾在社會保障領域的具體表現(xiàn)。

（三）現(xiàn)金補助為主，實物保障為輔

在4項養(yǎng)老事業(yè)支出中，老年人福利、最低生活保障與特困人員供養(yǎng)三項均以現(xiàn)金形式發(fā)放補助，總額占比92.07%，而以養(yǎng)老院為代表的基本建設投資僅占7.93%，二者之間的巨大差異主要源自我國長期以來形成的老人居家生活、子女贍養(yǎng)陪伴的家庭養(yǎng)老模式。隨著我國獨生子女父母步入老年，人口撫養(yǎng)比的逐年攀升，傳統(tǒng)的大家庭被小家庭取代，居家養(yǎng)老模式可能會為老人子女帶來較重負擔。預測未來社會對養(yǎng)老機構的需求將會上升，相應的民政基本建設投資比重也會逐步加大。

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（作者單位：中央財經大學）