胡 彬 林柏韜

一、引言

自1992 年上海浦東新區(qū)成為首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)并于2005 年上升為綜合配套改革的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)以來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域作為改革開(kāi)放的前沿，憑借優(yōu)越的地理區(qū)位以及城市密集分布、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚等優(yōu)勢(shì)，集聚了大量的生產(chǎn)要素和跨國(guó)資本，產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)分工的范圍逐漸擴(kuò)大，區(qū)域規(guī)模擴(kuò)張的動(dòng)能持續(xù)累積并日益強(qiáng)化。與此同時(shí)，一些值得關(guān)注的問(wèn)題也顯現(xiàn)出來(lái)，如長(zhǎng)三角區(qū)域泛化發(fā)展仍以土地要素驅(qū)動(dòng)的規(guī)模擴(kuò)張為主要?jiǎng)恿?；區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終不平衡，呈現(xiàn)穩(wěn)態(tài)的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)（何冬梅、杜宇瑋，2018）等。上述問(wèn)題反映出，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式與區(qū)域發(fā)展整體性的治理訴求之間存在沖突，且在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的體制框架下，難以從區(qū)域內(nèi)部打破這種局面。依托國(guó)家戰(zhàn)略的介入，運(yùn)用外部力量、從整體規(guī)劃的角度推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的實(shí)質(zhì)性發(fā)展，成為一種必然選擇。2010 年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃”），從戰(zhàn)略上將長(zhǎng)三角區(qū)域定位為亞太地區(qū)重要的國(guó)際門(mén)戶(hù)、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心、具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。對(duì)于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，明確提出把擴(kuò)大內(nèi)需與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)建設(shè)、民生改善和提高開(kāi)放水平結(jié)合起來(lái)，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，為促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮更大作用。長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃旨在鞏固提高長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)放地位，聚合長(zhǎng)三角區(qū)域各種要素、各類(lèi)資源，提升整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，其先導(dǎo)性體現(xiàn)為拓寬外向型經(jīng)濟(jì)道路，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展方面增強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的引領(lǐng)和示范作用。

自此以后，長(zhǎng)三角一體化的發(fā)展任務(wù)始終貫穿于國(guó)家戰(zhàn)略的演進(jìn)軌跡中。又或者說(shuō)，長(zhǎng)三角一體化對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略的重要性，決定了它自身就具備支撐戰(zhàn)略推進(jìn)及實(shí)現(xiàn)的引領(lǐng)作用，有所區(qū)別的只是它在不同發(fā)展階段的價(jià)值、意義和功能會(huì)發(fā)生一定程度的變化，而這顯示出的正是長(zhǎng)三角區(qū)域強(qiáng)大的、持續(xù)升級(jí)的內(nèi)在潛力。

二、區(qū)域政策轉(zhuǎn)向與國(guó)家戰(zhàn)略?xún)r(jià)值浮現(xiàn)

黨的十八大的召開(kāi)標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全局性的轉(zhuǎn)折時(shí)期。黨的十八大報(bào)告鮮明闡釋了科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)涵：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；以人為本；全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)在三個(gè)方面明確了未來(lái)發(fā)展的主要方向。第一，在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面，提出了“四個(gè)著力”和“四化同步”?！八膫€(gè)著力”分別為著力激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展新活力、著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系、著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力、著力培育開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。“四化同步”是指農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)。第二，在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)方面，提出要以改善民生和創(chuàng)新管理為重點(diǎn)。第三，在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面，首次提出了“美麗中國(guó)”的發(fā)展目標(biāo)。

作為中國(guó)區(qū)域政策制定主要依據(jù)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向及其變化會(huì)直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展模式，而優(yōu)先區(qū)域的發(fā)展方向在這種影響的鏈條關(guān)系中則將率先做出反應(yīng)。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展模式是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)，中央和地方的關(guān)系以及地方和地方的關(guān)系是重要的外在環(huán)境，發(fā)展區(qū)域的優(yōu)先級(jí)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局形成的基石，城市與城市化則顯示了未來(lái)發(fā)展的重要趨勢(shì)（陳建軍、黃潔，2020）。相對(duì)而言，優(yōu)先發(fā)展區(qū)域與區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展模式以及央地、地地關(guān)系之間是部分與全局的關(guān)系。在中國(guó)漸近式改革的特殊背景下，全局性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展模式，既受資源配置方式的影響，又面臨外在環(huán)境復(fù)雜的條件約束，所以?xún)?yōu)先區(qū)域的發(fā)展就承擔(dān)了更多的職能。在局部地區(qū)建立統(tǒng)一市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制、以城市群為空間載體促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變加深全球化嵌入程度等，都是長(zhǎng)三角區(qū)域在全局性區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展模式尋求突破的過(guò)程中邁出的重要步驟。

1.新發(fā)展階段區(qū)域政策的轉(zhuǎn)向性變化

黨的十八大以后，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體模式從追求快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展（陳建軍、黃潔，2020），這意味著無(wú)論板塊或地區(qū)的差異性如何，區(qū)域發(fā)展的核心理念與性質(zhì)意義都應(yīng)該是高度一致的。這與之前區(qū)域政策導(dǎo)向的目標(biāo)設(shè)定具有明顯不同，從而決定了實(shí)施路徑也將做出重大調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)，區(qū)域政策的轉(zhuǎn)變具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)。第一，注重區(qū)域政策的層次性與空間尺度的科學(xué)有序，充分利用區(qū)域政策空間依賴(lài)性改善整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效（孫久文、原倩，2014）。第二，改變生硬的政府干預(yù)方式，加大制度創(chuàng)新力度及其復(fù)制的廣域性，逐步釋放市場(chǎng)在資源配置和產(chǎn)業(yè)分工中的主導(dǎo)作用，培育區(qū)域的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。第三，重新認(rèn)識(shí)“空間性”的發(fā)生機(jī)理及其價(jià)值內(nèi)核，修正區(qū)域政策的出發(fā)點(diǎn)。關(guān)于“空間性”，無(wú)論是板塊劃分還是區(qū)位性質(zhì)，都不足以揭示其內(nèi)涵，它是一個(gè)需要多維度認(rèn)識(shí)的動(dòng)態(tài)概念。世界銀行的《2009年世界發(fā)展報(bào)告》中總結(jié)了日本、北美和西歐的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為提高密度、縮短距離、減少分割是促進(jìn)地理變遷和空間轉(zhuǎn)變的重要因素。所以，“密度—距離—分割”可以為評(píng)估“空間性”及政策應(yīng)對(duì)提供決策依據(jù)。當(dāng)然，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，由于不平衡的區(qū)域發(fā)展起點(diǎn)、由易及難的改革推動(dòng)進(jìn)程、地方保護(hù)主義等因素，使得對(duì)存在尺度嵌套或疊加的“空間性”的把握更加困難。所以，在區(qū)域政策的制定中，開(kāi)始出現(xiàn)由國(guó)家戰(zhàn)略不間斷地提供支持的典型特征。

2.長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的優(yōu)先級(jí)與先導(dǎo)性的戰(zhàn)略需求

在新的發(fā)展階段，作為優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域，長(zhǎng)三角從之前的率先融入全球經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橄刃型七M(jìn)一體化的實(shí)踐者與示范者。因此，在某種程度上，針對(duì)長(zhǎng)三角的區(qū)域政策相較其他地區(qū)而言，具有一定的超前性，同時(shí)也不乏協(xié)調(diào)發(fā)展的深遠(yuǎn)意蘊(yùn)。在長(zhǎng)三角區(qū)域中，城市與城市化均表現(xiàn)出了更快的發(fā)展勢(shì)頭，城市之間聯(lián)系度的加強(qiáng)又引致了一些復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變化，這些新的趨勢(shì)都需要以前瞻性的思維去謀劃區(qū)域的未來(lái)發(fā)展。Henderson（2010）認(rèn)為，城市和城市系統(tǒng)不只反映了發(fā)展，還是發(fā)展的一種重要投入。進(jìn)一步分析，為了使某些類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、文化成就、更好的教育和社會(huì)融入成為可能，城市化必須成為可能（邁克爾·斯托珀?duì)枺?020）；同時(shí)，隨著城市的增長(zhǎng)，成功的城市化要求將更廣闊的地區(qū)連接起來(lái)（世界銀行，2009），這涉及城市化路徑的選擇及其主體空間形式確定的問(wèn)題。再?gòu)耐度氲慕嵌葋?lái)看城市系統(tǒng)的發(fā)展價(jià)值，主要以城市群在全球范圍的大量興起，及其經(jīng)由地域?qū)I(yè)化形成的空間功能分工為突出的表現(xiàn)形式。從2012年開(kāi)始，中國(guó)的城市群蓬勃發(fā)展（陳建軍、黃潔，2020），然而地方政府干預(yù)抑制空間功能分工演進(jìn)帶來(lái)的地區(qū)差距自發(fā)收斂過(guò)程的不利影響也逐漸在大多數(shù)的城市群顯現(xiàn)（趙勇、魏后凱，2015）。上述問(wèn)題的存在，盡管都反映為城市和區(qū)域發(fā)展中的各種矛盾，但是卻需要從國(guó)家層面明確區(qū)域政策在新發(fā)展階段的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

2011 年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)6.91 億人，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，城鎮(zhèn)常住人口超過(guò)農(nóng)村常住人口，表明中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代（魏后凱，2012）。同期，長(zhǎng)三角16 個(gè)城市的城市化率在65%左右，對(duì)凈遷移人口的吸引力超越了珠三角城市群，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的增長(zhǎng)引擎。相關(guān)研究（尹虹潘，2012）發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的相關(guān)省份經(jīng)濟(jì)集聚指數(shù)高于人口集聚指數(shù)。這說(shuō)明，隨著市場(chǎng)活力的逐步增強(qiáng)，基于要素流動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集聚通過(guò)城市群的空間形式對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)地理產(chǎn)生了重塑作用，并成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率來(lái)源。與此同時(shí)，這種經(jīng)濟(jì)地理的重塑效應(yīng)，也對(duì)應(yīng)于極化程度更高的中心—邊緣發(fā)展結(jié)構(gòu)，要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)擴(kuò)散以及產(chǎn)業(yè)鏈的延伸等都受到了空間范圍的局限。所以，城市化使政策面臨的挑戰(zhàn)更加復(fù)雜，對(duì)處于城市化高級(jí)階段的地區(qū)而言，政策面臨著三重挑戰(zhàn)：通過(guò)針對(duì)地區(qū)的干預(yù)措施提高發(fā)展密度、克服經(jīng)濟(jì)距離問(wèn)題和解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)分割問(wèn)題（世界銀行，2009）。

然而，要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，仍然需要?jiǎng)?chuàng)造一些重要的前提條件，如深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，特別是以勞動(dòng)力市場(chǎng)為主的要素市場(chǎng)改革，提高生產(chǎn)要素的空間配置效率；在國(guó)際貿(mào)易、直接投資、金融合作等領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，并以此促進(jìn)和深化國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域的改革（張宇燕，2018）。在這些方面進(jìn)行的戰(zhàn)略籌劃，都構(gòu)成了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？梢钥闯?，上述問(wèn)題牽涉的都是不考慮空間因素的制度變革，被世界銀行認(rèn)為是一體化政策的基石所在。也就是說(shuō)，通過(guò)先導(dǎo)性戰(zhàn)略進(jìn)行的這類(lèi)“空間中性”①的制度安排與政策選擇，是長(zhǎng)三角一體化能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的先決條件。

三、國(guó)家戰(zhàn)略牽引的長(zhǎng)三角一體化：實(shí)施路徑與重點(diǎn)

長(zhǎng)三角在區(qū)域發(fā)展序列中的優(yōu)先級(jí)設(shè)定，之所以上升為戰(zhàn)略層面考量的主要內(nèi)容，除需要進(jìn)一步發(fā)揮它對(duì)于全國(guó)尤其是長(zhǎng)江流域和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的帶動(dòng)作用外，更重要的還在于它自身面臨的發(fā)展約束需要遵循新發(fā)展理念，并從區(qū)域一體化持續(xù)推進(jìn)的角度加以突破。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以后的率先發(fā)展以及長(zhǎng)期的路徑依賴(lài)影響，長(zhǎng)三角區(qū)域低端嵌入全球價(jià)值鏈的發(fā)展模式存在著固化傾向，創(chuàng)新不足導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展沖動(dòng)造成對(duì)環(huán)境的破壞與污染，所有這些都束縛了長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，難以適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化與全球競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)。同時(shí)，長(zhǎng)三角沿此路徑的長(zhǎng)期發(fā)展不僅擴(kuò)大了與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)之間的發(fā)展差距，也對(duì)后者的發(fā)展空間造成了一定程度的擠壓，增加了地方之間合作的難度，市場(chǎng)力量在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的自我組織機(jī)能受到了抑制。所以，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)性質(zhì)與增長(zhǎng)壓力的變化有一個(gè)清晰而全面的認(rèn)識(shí)，運(yùn)用戰(zhàn)略外力整合區(qū)域內(nèi)力的方式來(lái)逐步打破這一局面，為在具體的區(qū)域中率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供解決方案。

鑒于長(zhǎng)三角區(qū)域在全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的領(lǐng)先地位以及長(zhǎng)久積累的正式與非正式的合作基礎(chǔ)，它逐步具備了一體化發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，區(qū)域整體功能性嵌入全球化開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體系、打通要素流動(dòng)與商品貿(mào)易的循環(huán)通道，是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)劃起點(diǎn)。這一高度也決定了國(guó)家戰(zhàn)略持續(xù)介入與支持的必要性。

表1 列示了2010 年以來(lái)引導(dǎo)和促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化持續(xù)推進(jìn)的主要國(guó)家戰(zhàn)略。根據(jù)這些戰(zhàn)略的具體性質(zhì)及其與長(zhǎng)三角區(qū)域之間關(guān)系的緊密程度，可以進(jìn)一步細(xì)分為兩個(gè)階段：2016 年之前的啟動(dòng)期，以戰(zhàn)略前提的鋪墊為主要內(nèi)容；2016 年以后的推進(jìn)期，以機(jī)制探索和制度創(chuàng)新為主要內(nèi)容。

1.啟動(dòng)期的長(zhǎng)三角區(qū)域一體化

2010年出臺(tái)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，是中國(guó)第一部促進(jìn)“超級(jí)區(qū)域”發(fā)展的規(guī)劃文件。美國(guó)的紐約、芝加哥、舊金山都屬于令世界所矚目的“超級(jí)區(qū)域”，并且都具有針對(duì)自身特點(diǎn)和發(fā)展愿景的區(qū)域規(guī)劃。它們是美國(guó)真正的“世界城市”，匯集了世界級(jí)的藝術(shù)、文化、教育、經(jīng)濟(jì)巨頭（彼得·卡爾索普、威廉·富爾頓，2018）。然而，與這些區(qū)域城市（The Regional City）相比，中國(guó)并未沿著美國(guó)大都市區(qū)化的思路來(lái)制定長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃，而是在現(xiàn)有行政區(qū)劃分的框架下明確發(fā)展由16 個(gè)城市作為核心區(qū)的城市區(qū)域，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展基于多城市構(gòu)造的整體性是該規(guī)劃出臺(tái)的主要目的。

表1 國(guó)家戰(zhàn)略的空間價(jià)值目標(biāo)與長(zhǎng)三角一體化的側(cè)重點(diǎn)

黨的十八大報(bào)告把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本形成作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)中的一個(gè)部分（楊龍，2014）。這意味著，致力于內(nèi)部合作的長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展必須以開(kāi)放的外部空間作為協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，在更大的范圍內(nèi)提高要素流動(dòng)效率，同時(shí)還要使長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)密度不斷增大帶來(lái)的利益能夠惠及更廣泛的地區(qū)。在2014年出臺(tái)的《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，依托長(zhǎng)江黃金水道，統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道建設(shè)，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式的銜接和綜合交通樞紐建設(shè)，加快多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，建成安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略支撐力。這項(xiàng)戰(zhàn)略安排強(qiáng)調(diào)全方位推動(dòng)長(zhǎng)三角內(nèi)、外部空間的通道聯(lián)結(jié)，以發(fā)揮交通節(jié)點(diǎn)、樞紐和網(wǎng)絡(luò)的空間組織作用，這同樣體現(xiàn)了一體化發(fā)展的核心要義。《2009 年世界銀行報(bào)告》指出，當(dāng)一體化面臨的挑戰(zhàn)涉及幾個(gè)地理因素時(shí)，就必須以考慮空間因素的基礎(chǔ)設(shè)施公共投資對(duì)制度進(jìn)行補(bǔ)充。

隨著市場(chǎng)化改革的逐漸深入，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展已經(jīng)開(kāi)始改變“空間干預(yù)”主導(dǎo)的政策供給模式，“空間中性”的政策傾向逐步顯性化，放松對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的約束、注重提高社會(huì)福利是其主要的指向內(nèi)容。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的落地，是“空間中性”政策實(shí)施的典型代表。被確立為國(guó)家戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，是為了改變?cè)谔囟ǖ牡貐^(qū)（主要以政策空間、制度空間為存在形式）以資本積累驅(qū)動(dòng)和城市邊界擴(kuò)張為特征的增長(zhǎng)模式及與之對(duì)應(yīng)的空間生產(chǎn)邏輯，期望在區(qū)域發(fā)展的效率與公平之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)（胡彬，2019）。這意味著，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的地理之外，社會(huì)福利的地理已逐步成為空間政策的著力點(diǎn)。隨著國(guó)家的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的地理將會(huì)變得逐漸崎嶇不平，然而社會(huì)福利的地理則變得逐漸平緩（丁嵩、孫斌棟，2015）。這種雙向變化，將進(jìn)一步釋放集聚和專(zhuān)業(yè)化的力量，增強(qiáng)地理的“第二自然”的效率貢獻(xiàn)，與此同時(shí)則要求提高教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的供給能力和地方政府的治理能力②。在此過(guò)程中，政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)者到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)者，其角色上的轉(zhuǎn)變僅僅是表象性的，更深層次的轉(zhuǎn)變則在于中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系與職能分配的變化，以及地方政府之間遵循空間組織規(guī)律而形成的競(jìng)合關(guān)系。

2.推進(jìn)期的長(zhǎng)三角區(qū)域一體化

在區(qū)域一體化發(fā)展的框架下，重新審視“地方發(fā)展”與“人的發(fā)展”之間的關(guān)系，需要調(diào)動(dòng)更多的政策工具并根據(jù)地理尺度進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕M合。這其中涉及的核心問(wèn)題有兩個(gè)。第一，如何基于“地方發(fā)展”的效率提高，實(shí)現(xiàn)“人的發(fā)展”？第二，關(guān)于“地方發(fā)展”，其效率提高且能兼顧公平正義的空間形式又是什么？推進(jìn)期的長(zhǎng)三角一體化，在這兩個(gè)方面分別從創(chuàng)新升級(jí)和城市群發(fā)展的角度進(jìn)行了戰(zhàn)略上的明確。

2016 年，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方案》出臺(tái)，提出堅(jiān)持以?xún)?yōu)化為主線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)存量、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)增量，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；堅(jiān)持以創(chuàng)新為動(dòng)力，依托科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建全方位創(chuàng)新發(fā)展體系；堅(jiān)持以融合為導(dǎo)向，推進(jìn)科技、產(chǎn)業(yè)、教育、金融深度融合發(fā)展，建立要素資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制；堅(jiān)持以協(xié)同為抓手，打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，形成全面合作的發(fā)展機(jī)制。覆蓋11 個(gè)?。ㄊ校?、人口數(shù)量占全國(guó)總?cè)丝?0%的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影和重要的生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)承載空間（胡彬，2016），同時(shí)還是產(chǎn)業(yè)融合、技術(shù)傳播與分工擴(kuò)展的連續(xù)空間，企業(yè)創(chuàng)新行為與產(chǎn)業(yè)升級(jí)活動(dòng)也將集中于此，所以該戰(zhàn)略的提出對(duì)于長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的意義在于產(chǎn)業(yè)群、產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)體系的高質(zhì)量發(fā)展，以此增強(qiáng)對(duì)城市與產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系的協(xié)同治理。以上海和長(zhǎng)三角為創(chuàng)新的原動(dòng)力，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的帶動(dòng)作用，做大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)模，可以為“人的發(fā)展”提供根本性的支撐和保障。

《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》以加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，提出要從戰(zhàn)略高度優(yōu)化和提升長(zhǎng)三角城市群，打造改革新高地、爭(zhēng)當(dāng)開(kāi)放新尖兵、帶頭發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境新支撐、創(chuàng)造聯(lián)動(dòng)發(fā)展新模式，建設(shè)面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國(guó)的世界級(jí)城市群。相比于2010年的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的總體定位更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體突破口，涉及一攬子的創(chuàng)新內(nèi)容：開(kāi)放領(lǐng)域的制度創(chuàng)新、新功能植入的科技創(chuàng)新、體系完善的治理模式創(chuàng)新等。致力于實(shí)現(xiàn)上述創(chuàng)新內(nèi)容，新一輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以要素升級(jí)為驅(qū)動(dòng)力、以都市圈的組團(tuán)式和多中心一體化發(fā)展為空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)效率與公平的發(fā)展關(guān)系。所有這些，都可以理解為對(duì)前面述及的第二個(gè)問(wèn)題的政策回應(yīng)。

黨的十九大標(biāo)志著新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略期的開(kāi)啟（李蘭冰，2020），長(zhǎng)三角一體化隨之也進(jìn)入了深水區(qū)的探索。2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，提到完善市場(chǎng)一體化機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制等，這些都是推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題。也正是由此，長(zhǎng)三角一體化上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。當(dāng)然，集中探索解決這些問(wèn)題的思路，根本上是為了給推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局積累經(jīng)驗(yàn)，并最終實(shí)現(xiàn)復(fù)制和推廣。

區(qū)域一體化發(fā)展是指在一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，各個(gè)行政邊界清晰的地區(qū)之間不斷克服和消除區(qū)域發(fā)展中各種阻礙資源和要素流動(dòng)的制度、體制、機(jī)制、政策等人為障礙，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的競(jìng)相開(kāi)放和充分競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程（劉志彪、陳柳，2018）。上升為國(guó)家戰(zhàn)略的長(zhǎng)三角一體化需要在這些深層次的領(lǐng)域開(kāi)展體制突破、制度安排與機(jī)制創(chuàng)新的諸多嘗試。2019年出臺(tái)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，到2025年，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；跨界區(qū)域、城市鄉(xiāng)村等區(qū)域板塊一體化發(fā)展達(dá)到較高水平，在科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，全面建立一體化發(fā)展的體制機(jī)制。至此，關(guān)于如何促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，首次形成了系統(tǒng)性的正式文本與實(shí)施框架。由國(guó)家戰(zhàn)略切入到長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的體制機(jī)制與制度環(huán)節(jié)，所涉及的尺度重組比之前的任何時(shí)期都要復(fù)雜，影響力也較由規(guī)模導(dǎo)向的擴(kuò)容式一體化③更加深刻。

所謂尺度重組，是指權(quán)力和控制力在不同尺度之間的變動(dòng)（Shen，2007），對(duì)于新的功能中心的形成、跨界地區(qū)的資源導(dǎo)入以及邊界效應(yīng)的消除等均能發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)的長(zhǎng)三角一體化，同時(shí)涉及向上（scaling up）與向下（scaling down）兩種不同類(lèi)型的尺度重組。

以長(zhǎng)三角為出發(fā)點(diǎn)的向上的尺度重組，反映為區(qū)域發(fā)展向國(guó)家戰(zhàn)略的尺度上移，是長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化的內(nèi)在要求。國(guó)家的尺度重組主要涉及國(guó)家權(quán)力與制度的重新安排，即治理的變遷（殷潔、羅小龍，2013）。從1992 年長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)合成立城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)議、1997年成立長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、2001年滬蘇浙三?。ㄊ校┌l(fā)起成立由常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)參加的滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)制度，到2008年安徽出席長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，長(zhǎng)三角的區(qū)域合作主要以自發(fā)和橫向?yàn)橹鳎⒀永m(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期。為進(jìn)一步完善常態(tài)長(zhǎng)效體制機(jī)制，2018年2月長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室正式掛牌成立，并重點(diǎn)研究制定了《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》等，區(qū)域合作不斷走向縱深（劉志彪、孔令池，2019）。在國(guó)家戰(zhàn)略的執(zhí)行層面，長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室介于柔性合作組織和剛性行政管理主體之間，同時(shí)具備柔性治理和剛性治理的優(yōu)勢(shì)（胡劍雙、孫經(jīng)緯，2020），是國(guó)家力量介入尺度重組并發(fā)揮作用的具體表現(xiàn)。

值此，縱向的制度激勵(lì)與橫向的制度創(chuàng)新相結(jié)合，逐步完善區(qū)域治理體系，成為現(xiàn)階段長(zhǎng)三角一體化的發(fā)展重點(diǎn)。然而，由于相對(duì)充分的信息、資源、要素都集中在區(qū)域?qū)用?，并掌握在地方政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公眾等各類(lèi)主體手中，所以具體的實(shí)踐又往往是通過(guò)向下的尺度重組來(lái)實(shí)現(xiàn)的，由上述主體通過(guò)協(xié)同合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)共治共享。從廣義和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，具有示范價(jià)值且可推廣的跨界協(xié)同發(fā)展新機(jī)制主要包括跨界城市合作的有效模式、城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域融合機(jī)制、跨界區(qū)域協(xié)調(diào)的組織管理體制、多元主體共治的結(jié)構(gòu)體系等內(nèi)容（胡彬、仲崇陽(yáng)，2021）。

從連續(xù)的角度來(lái)觀察戰(zhàn)略供給到區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐過(guò)程，向上的尺度重組與向下的尺度重組呈現(xiàn)出相互交織、衍生推進(jìn)、連點(diǎn)成片的特點(diǎn)。例如，從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的最初設(shè)立到上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)的誕生，從虹橋商務(wù)區(qū)的最初規(guī)劃到虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐的打造，可以看出國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)在長(zhǎng)三角一體化中由形態(tài)到功能、由硬件到軟件、由政策聚焦到制度支撐的作用深化過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，主要戰(zhàn)略平臺(tái)布局的推進(jìn)特征表現(xiàn)為中央推動(dòng)與地方全面貫徹落實(shí)相結(jié)合加快各領(lǐng)域“試點(diǎn)—推廣”節(jié)奏（尹虹潘，2018），這在長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展中已經(jīng)轉(zhuǎn)化為改革與開(kāi)放相互促進(jìn)的制度一體化動(dòng)能。在未來(lái)，跨地區(qū)發(fā)展、跨產(chǎn)業(yè)融合、跨邊界治理、跨組織合作將是長(zhǎng)三角一體化越來(lái)越普遍的區(qū)域現(xiàn)象，將為長(zhǎng)三角賦予更加強(qiáng)大的生命力與增長(zhǎng)活力。

四、結(jié)語(yǔ)

在黨的十八大強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的背景下，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代的主要任務(wù)，長(zhǎng)三角一體化由此開(kāi)始步入國(guó)家戰(zhàn)略供給誘致區(qū)域合作制度變遷的發(fā)展軌道。深水區(qū)的改革與開(kāi)放互為條件，需要系統(tǒng)性、集成性的制度創(chuàng)新來(lái)加以突破，這使得處在改革排頭兵位置和開(kāi)放最前沿的長(zhǎng)三角區(qū)域承擔(dān)起了越來(lái)越多國(guó)家賦予的戰(zhàn)略任務(wù)。在空間的層面上，也正是由于秉持新發(fā)展理念的中央力量的介入，國(guó)家的治理需求開(kāi)始下移到一些非常具體的領(lǐng)域，觸及行政區(qū)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以固化的路徑依賴(lài)并嘗試進(jìn)行一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑替代，為“人的發(fā)展”創(chuàng)造長(zhǎng)期可持續(xù)的未來(lái)。由于高質(zhì)量發(fā)展具有非常豐富的目標(biāo)內(nèi)涵，伴隨著空間價(jià)值認(rèn)知與政策屬性的深刻變化，所以在長(zhǎng)三角一體化踐行高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，顯現(xiàn)出向上與向下的尺度重組交織進(jìn)行的現(xiàn)象，引發(fā)新一輪的區(qū)域治理體制變革。這意味著，國(guó)家權(quán)力、區(qū)域政策、地方政府職能轉(zhuǎn)變正在透過(guò)功能平臺(tái)、制度一體化、科技創(chuàng)新等新的合作形式對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)地理產(chǎn)生重塑性的影響，反映出中國(guó)特色的區(qū)域發(fā)展模式在長(zhǎng)三角一體化中的具體實(shí)踐與創(chuàng)新。

注釋

①空間中性政策也被視為基于人員的政策，該政策代表了一種最有效地增強(qiáng)效率、保證享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)以及改善個(gè)人生活水平的最優(yōu)方法（丁嵩、孫斌棟，2015）。②地方政府的治理能力指對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，包括行政審批、稅收、交通、公共安全等方面的治理能力（孫志燕、候永志，2019）。③相關(guān)研究（吳俊、楊青，2017）認(rèn)為，長(zhǎng)三角核心和外圍之間存在顯著的邊界效應(yīng)，范圍擴(kuò)大后，從經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)看呈現(xiàn)顯著的負(fù)向邊界效應(yīng)，從勞動(dòng)生產(chǎn)率變化來(lái)看依然保持顯著的正向邊界效應(yīng)，邊界效應(yīng)并未消失。