□ 孫建新

工程施工分包是工程建設(shè)行業(yè)不可或缺的環(huán)節(jié)，分包管理是工程施工企業(yè)經(jīng)營管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前，工程施工企業(yè)面臨管理。從審計(jì)工作角度來看，應(yīng)依法合規(guī)進(jìn)行工程施工分包，加強(qiáng)工程分包管理，防范工程分包風(fēng)險(xiǎn)。

從審計(jì)視角看工程分包管理領(lǐng)域的主要問題

從審計(jì)視角看，工程分包管理領(lǐng)域存在依法合規(guī)管理和分包商資源管理及選用等兩方面問題。

在依法合規(guī)管理方面，一方面存在“主體工程和關(guān)鍵工作”界定不夠清晰、操作執(zhí)行難等問題。國家《建筑法》規(guī)定主體工程不得分包，《中國石化建設(shè)工程分包發(fā)包管理規(guī)定》也明確規(guī)定：“主體工程和關(guān)鍵工作”禁止專業(yè)分包，只能進(jìn)行勞務(wù)分包。《建筑法》關(guān)于“主體工程”的規(guī)定，對(duì)房建和市政工程建設(shè)比較容易理解，而針對(duì)石油化工生產(chǎn)裝置的特點(diǎn)，“主體工程”對(duì)象客觀上存在理解和細(xì)分的難度。中國石化2020年之前的有關(guān)文件對(duì)“主體工程和關(guān)鍵工作”進(jìn)行了說明，突出了裝置的“功能性”，但對(duì)具體的“形態(tài)”沒有進(jìn)一步清晰界定。施工企業(yè)由于對(duì)“主體工程和關(guān)鍵工作”存在理解上的差異，再加上自有施工力量不足，于是在工程施工分包范圍上把握不準(zhǔn)，經(jīng)常會(huì)被外部審計(jì)或檢查認(rèn)定為存在主體工程分包的問題。

另一方面，工程分包中經(jīng)常出現(xiàn)轉(zhuǎn)包、層層分包和掛靠等違法違規(guī)問題，還存在施工企業(yè)為規(guī)避專業(yè)分包違規(guī)，采取與分包商簽訂勞務(wù)合同的方式，實(shí)質(zhì)上是以勞務(wù)分包之名行專業(yè)分包之實(shí)的問題。這種市場分包模式在施工行業(yè)普遍存在，給施工企業(yè)的分包管理帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

在分包商資源管理及選用方面，則存在以下三方面問題。

一是優(yōu)質(zhì)分包商資源不足。近年來，施工企業(yè)已經(jīng)開始注重優(yōu)質(zhì)分包商的選拔和戰(zhàn)略分包商的培養(yǎng)，但是數(shù)量很有限，無法滿足工程分包的需要，大量“包工頭”掛靠現(xiàn)象也為遴選優(yōu)質(zhì)分包商帶來了難度。目前，煉化工程各施工企業(yè)選拔與使用的優(yōu)質(zhì)分包商完成的分包工程量均在30%以下，大多數(shù)分包隊(duì)伍施工能力和管理能力相對(duì)較弱。

二是分包商小而散，管理難度大、管理成本高。部分施工企業(yè)對(duì)分包商統(tǒng)籌管理不足，施工分包方案重點(diǎn)由二級(jí)單位或項(xiàng)目部確定，導(dǎo)致工程項(xiàng)目分包數(shù)量較多，隊(duì)伍集中度較低，不便于實(shí)施現(xiàn)場分包管理，不利于降低分包運(yùn)行成本，還容易出現(xiàn)安全和工程質(zhì)量問題。

三是招投標(biāo)流于形式。由于施工任務(wù)量大，優(yōu)質(zhì)分包資源相對(duì)緊缺，有的企業(yè)對(duì)工程分包統(tǒng)籌管理和重視程度不夠，“實(shí)招標(biāo)、真競爭”的環(huán)境不夠充分，工程分包招投標(biāo)常常流于形式。如企業(yè)招標(biāo)過程存在“定意向、走秀式”的現(xiàn)象，以及分包商先進(jìn)場施工、后履行分包招標(biāo)程序的情況；甚至有的企業(yè)為規(guī)避招標(biāo)，先以小合同進(jìn)場，后以補(bǔ)充合同形式擴(kuò)大合同額。

合規(guī)經(jīng)營，全面加強(qiáng)工程施工分包管理

為解決以上問題，應(yīng)以合規(guī)經(jīng)營為目標(biāo)，全面加強(qiáng)工程施工分包管理。

集團(tuán)公司審計(jì)人員在沙特延布加氫裂化裝置三方聯(lián)合指揮現(xiàn)場。集團(tuán)公司審計(jì)部 供圖

1.完善分包管理制度體系，夯實(shí)分包管理基礎(chǔ)。施工企業(yè)要根據(jù)國家法律法規(guī)和上位管理制度要求，完善工程分包管理規(guī)定，清晰界定業(yè)務(wù)領(lǐng)域“主體工程和關(guān)鍵工作”的范圍、內(nèi)容，明確專業(yè)分包和勞務(wù)分包的業(yè)務(wù)范圍和方式，細(xì)化分包管理體系文件，包括企業(yè)考察、分包商準(zhǔn)入、考核評(píng)價(jià)、培訓(xùn)教育、招投標(biāo)、合同管理、材料供應(yīng)，以及安全、質(zhì)量、進(jìn)度及班組建設(shè)等管理實(shí)施細(xì)則。明確管理要求，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，界定權(quán)責(zé)，制定流程，便于實(shí)際操作和加強(qiáng)管理。

2.增強(qiáng)合規(guī)分包意識(shí)，規(guī)避“主體工程”等違規(guī)分包。施工企業(yè)要樹立“主體工程和關(guān)鍵工作”不得進(jìn)行專業(yè)分包，只能進(jìn)行勞務(wù)分包的合規(guī)意識(shí)，對(duì)制度或承包合同中規(guī)定的“主體工程和關(guān)鍵工作”，首先要統(tǒng)籌安排自有施工力量進(jìn)行施工作業(yè)，在自有力量無法滿足施工需要時(shí)，優(yōu)選勞務(wù)分包商進(jìn)行勞務(wù)分包。這樣既規(guī)避了“主體工程和關(guān)鍵工作”違規(guī)分包的問題，也避免了“轉(zhuǎn)包”行為。同時(shí)，施工企業(yè)也要轉(zhuǎn)變分包管理思維，避免用專業(yè)分包模式來管理勞務(wù)分包隊(duì)伍，規(guī)避工效浪費(fèi)和安全質(zhì)量問題。對(duì)于勞務(wù)分包，施工企業(yè)一要在勞務(wù)合同或施工作業(yè)任務(wù)單中明確作業(yè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并建立一定的激勵(lì)懲罰措施，促進(jìn)勞務(wù)作業(yè)人員提高工效；二要配備技術(shù)、安全、質(zhì)量和進(jìn)度等管理人員，加強(qiáng)過程管控，保障施工作業(yè)順利實(shí)施。

3.建立違約懲罰機(jī)制，促進(jìn)施工分包商規(guī)范分包行為。施工分包商出現(xiàn)“掛靠”“層層分包”等違法分包行為，施工發(fā)包企業(yè)擺脫不了監(jiān)管職責(zé)。施工企業(yè)要在分包合同中建立違約懲罰措施，明確規(guī)定，合法的分包方案要報(bào)甲方審批同意才能實(shí)施；對(duì)于未經(jīng)甲方批準(zhǔn)同意出現(xiàn)的違法違規(guī)分包行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，該施工分包商和項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人將同時(shí)被納入企業(yè)黑名單，不得再承接本企業(yè)的施工項(xiàng)目，提高施工分包商的違約成本，促進(jìn)其規(guī)范分包行為。

4.加大各層級(jí)監(jiān)督檢查力度，保障工程分包行為規(guī)范。施工企業(yè)的二級(jí)單位或項(xiàng)目部要嚴(yán)格執(zhí)行甲方及施工合同對(duì)工程分包的管理要求，嚴(yán)格按照經(jīng)甲方及企業(yè)總部審批通過的工程分包方案執(zhí)行；要對(duì)施工分包商的資質(zhì)、管理人員及作業(yè)人員來源加強(qiáng)監(jiān)督檢查。施工企業(yè)的業(yè)務(wù)管理部門要對(duì)二級(jí)單位和項(xiàng)目部的施工分包行為全面監(jiān)管，嚴(yán)格審核施工分包方案，優(yōu)先選擇戰(zhàn)略分包商或優(yōu)質(zhì)分包商參與投標(biāo)或報(bào)價(jià)，統(tǒng)一組織專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，加強(qiáng)操作過程管控，保障中標(biāo)分包商的質(zhì)量，避免招投標(biāo)流于形式、分包商施工能力不足再進(jìn)行轉(zhuǎn)包和層層分包等問題發(fā)生。施工企業(yè)的審計(jì)、紀(jì)檢和安全質(zhì)量等監(jiān)督部門，要定期對(duì)工程分包業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)分包商存在違法違規(guī)問題，要進(jìn)行通報(bào)并按規(guī)定或合同進(jìn)行懲罰；發(fā)現(xiàn)部門及項(xiàng)目管理人員存在失職失責(zé)和違紀(jì)違規(guī)行為，要嚴(yán)肅問責(zé)。通過加大各層級(jí)監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)保障工程分包業(yè)務(wù)規(guī)范運(yùn)行。