◎文/韓博華

一、“十三五”時期區(qū)級財政運行情況回顧

（一）財政收入質量改善

“十三五”時期，天津市積極調整財政結構，努力做實做優(yōu)財政收入，稅源經濟不斷發(fā)展壯大，非稅收入管理更加規(guī)范，區(qū)級財政收入質量明顯改善。

一是稅收拉動作用顯著增強。2016年至2019年，區(qū)級稅收對財政收入增長的拉動作用不斷增強。如表1所示，2019年，區(qū)級稅收收入998億元，占一般公共預算收入的比重為78.6%。2016年，這一比重為58.6%。2019年與2016年相比，稅收占比提升20個百分點，年均增速接近7%，收入結構與質量向好。

二是減稅降費效應顯現(xiàn)?！笆濉睍r期，天津市實施減稅降費政策，在全面落實增值稅降率、階段性減免社保繳費等國家政策的基礎上，不斷改善營商環(huán)境，先后取消了各項涉企行政事業(yè)性收費，成為全國較早實現(xiàn)地方涉企行政事業(yè)性“零收費”的省市。反映在財政收支上，區(qū)級非稅收入中與收費有關的收入持續(xù)下降。2019年區(qū)級財政收入中行政事業(yè)性收費13.3億元，與2016年行政事業(yè)性收費61.2億元的規(guī)模相比下降了78.3%。

表1 天津市區(qū)級稅收與非稅收入情況（單位：億元）

（二）產業(yè)轉型升級持續(xù)推進

“十三五”時期，天津市區(qū)級財政積極支持招商引資，利用財政獎補、政府投資等配套政策，加快制造業(yè)向高端、智能、綠色、服務方向轉型升級，推動現(xiàn)代服務業(yè)加快發(fā)展，支持新舊動能接續(xù)轉換。

從財源結構看，近年來各區(qū)經濟增長對第三產業(yè)的依賴度提高。在傳統(tǒng)的房地產業(yè)、制造業(yè)之外，金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、商貿服務業(yè)和能源行業(yè)逐漸成長為區(qū)級稅收支柱行業(yè)。其中中心城區(qū)三產優(yōu)勢最大，和平、河西兩區(qū)均以金融業(yè)為第一財源支柱，河西區(qū)金融業(yè)稅收占比超過50%。此外，在生物醫(yī)藥、先進設備制造、汽車制造等典型的新動能產業(yè)方面，部分區(qū)有較好表現(xiàn)。濱海新區(qū)作為國家改革開發(fā)先行區(qū)，通信設備制造業(yè)和汽車制造業(yè)稅收在全市占72%左右，武清區(qū)汽車制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、通信和專業(yè)設備制造業(yè)占比均在10%以上。

（三）財政支出強度較高

“十三五”時期，天津市區(qū)級財政始終保持較高的支出強度，在推進供給側結構性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)、推動全市經濟社會高質量發(fā)展等方面積極貢獻財政力量。

從表2可見，2019年，全市一般公共預算支出3555.7億元，區(qū)級一般公共預算支出2258.4億元，區(qū)級財政承擔著全市近三分之二的支出責任。2016年至2019年，區(qū)級一般公共預算支出占全市一般公共預算支出的比例均在60%以上，為各項重大戰(zhàn)略、民生政策落地提供了強有力的支持。

表2 市、區(qū)兩級一般公共預算支出情況（單位：億元）

（四）“三保”支出得到重點保障

在區(qū)級財政支出順序中，“保基本民生、保工資、保運轉”的“三保”支出排在優(yōu)先位置。從“三保”支出占可用財力的比重看，以2018年為例，全市平均水平為44%，其中河北、紅橋、薊州、寧河等4個區(qū)占比超過70%，“三保”支出已經成為基層財政支出的重點內容。

其中，“保工資”“保運轉”是基層政府履職盡責、有效運轉的基本保障，“?；久裆眲t關系到人民群眾的切身利益。各區(qū)財政支出注重保障和改善民生事業(yè)，加快補齊重點民生領域短板?！笆濉睍r期，區(qū)級一般公共預算支出用于民生領域的占比始終保持在較高水平。如2019年區(qū)級財政用于與“穩(wěn)就業(yè)”直接相關的社會保障和就業(yè)支出為239.3億元，與2016年比較，增幅高達43.9%，遠高于一般公共預算支出整體增幅，見表3。

表3 2019年天津市民生支出情況（單位：億元）

（五）各區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)不同特征

受地理位置、歷史條件、功能定位以及區(qū)域政策等因素影響，“十三五”時期以來，天津市各區(qū)財政狀況呈現(xiàn)差異性特征。

從收支規(guī)模及結構看，濱海新區(qū)作為天津市下轄的副省級區(qū)和國家級新區(qū)，財政收入和支出總量在全市各區(qū)中處于絕對領先地位。2019年，濱海新區(qū)稅收收入占一般公共預算收入的比重達88%，其中制造業(yè)、金融業(yè)和批發(fā)零售業(yè)貢獻了50%以上的稅收，總體財力狀況良好。中心城區(qū)近年來著力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，增值稅、企業(yè)所得稅是一般公共預算收入的主要來源。與中心城區(qū)相比，環(huán)城四區(qū)收支規(guī)模相對較大，制造業(yè)稅收貢獻度更高，且近年來成交地塊較多，基金收入是其財政收入的重要來源之一。涉農五區(qū)內部分化明顯，其中武清區(qū)近年來保持快速發(fā)展，財政收支總量較高，寧河區(qū)、薊州區(qū)等傳統(tǒng)涉農區(qū)縣則面臨較大的收支壓力。

二、存在的問題及原因分析

（一）財政收入增長乏力

“十三五”時期是減稅降費等各項重大戰(zhàn)略落地期，也是天津市實現(xiàn)經濟轉型、爬坡過坎的“陣痛期”。受此影響，區(qū)級財政收入規(guī)模呈現(xiàn)負增長的形態(tài)。大部分區(qū)的財政收入水平呈下降趨勢，降幅大都在10%上下，最大降幅超過 40個百分點。2019年全市16個區(qū)一般公共預算收入1270億元，與2016年相比降幅為27.6%。其中，市內六區(qū)降幅最高，2019年合計收入203.1億元、降幅50%；環(huán)城四區(qū)合計收入283.7億元、降幅18.9%；涉農五區(qū)280.1億元、降幅14.2%；濱海新區(qū)502.7億元、降幅25.3%。全市各區(qū)從地域外圍向中心城區(qū)，財政一般預算收入下降幅度呈增長之勢。

預計“十四五”期間各區(qū)財政收入水平提高仍面臨較大壓力。一是經濟增速影響財政增速。財稅結構與經濟發(fā)展水平相適應，經濟的快速發(fā)展必然會體現(xiàn)為財政收入的快速增長，反之亦然。中短期內，天津市經濟發(fā)展仍將面臨疫情帶來的不確定風險。二是土地收入難以為繼。繼2016年9月推出“津七條”、施行區(qū)域性住房限購和差別化住房信貸政策后，2017年天津市又推出了一系列房地產調控政策，樓市政策趨緊。隨著城市建成區(qū)的外延性擴張放緩，住房交易進入“存量房”的時代。與之直接相關的政府土地出讓金收入的增長也將放緩，而新的經濟業(yè)態(tài)尚未完全形成，且稅源經濟建設具有延遲性，短期內對經濟增長的貢獻難以顯現(xiàn)，見圖1。

（二）必保支出保障難度增大

圖1 天津市區(qū)級一般公共預算收入情況（單位：億元）

對區(qū)級來說，在地方財政資金流動性緊張的情況下，要堅持“三?！敝С鲈谪斦С鲋械膬?yōu)先順序，切實保障基本民生、工資發(fā)放和機構運轉。以2018年為例，全市16個區(qū) “三?！敝С?80億元，“三?！笨捎秘斄?990億元，區(qū)級財政“三?！敝С隹傮w尚能保障。但在實際執(zhí)行中，在國家標準的“三保”之外仍然存在其他必保項，增大了區(qū)級財政保障壓力，造成部分重點建設項目，單純依靠區(qū)級可用財力無法給予支持和保障。

一是具有“三?！毙再|的喪葬費、撫恤金、公益性崗位人員工資、職工基本養(yǎng)老金“缺口”部分，以及維穩(wěn)、扶貧、救災、防疫、環(huán)保等臨時性應急支出等，雖然不屬于“三?！狈秶?，但卻是具有“三保”性質的剛性支出，導致區(qū)級財政負擔沉重。二是在許多“三?！狈秶鷥鹊拿裆С龇矫妫旖蚴性趯嶋H執(zhí)行政策中的落實數(shù)遠高于財政部的規(guī)定標準，使地方財政負擔加重，各區(qū)面臨日益緊迫的支出壓力。

（三）財政自給能力下降

整體來看，如圖2所示，2015年以后區(qū)級財政收支平衡程度 （選取相對量指標一般公共預算收入/支出測算財政收支平衡程度）呈逐年下滑趨勢，2015年為84%，2019年已降至56%。各區(qū)對市級轉移支付依賴程度逐年加劇。

具體到區(qū)域，因大部分區(qū)一般公共預算收入下降，同時疊加半數(shù)以上區(qū)域一般公共預算支出規(guī)模擴張，2016年以來，天津市下轄各區(qū)一般公共預算自給率普遍下滑。2019年，中心城區(qū)財政收入規(guī)模相對較小的河北區(qū)、河東區(qū)和紅橋區(qū)，環(huán)城四區(qū)中的西青區(qū)和津南區(qū)，以及除武清區(qū)外的四個涉農區(qū)域，一般公共預算平衡度已降至低于56%。其中紅橋區(qū)、寧河區(qū)和薊州區(qū)近三年一般公共預算平衡度均在45%以下，一般公共預算自給能力較差。

在現(xiàn)行財政管理體制下，地方政府承擔的公共事務支出主要依靠地方公共預算收入、上級轉移支付及債務籌措。對區(qū)級財政而言，公共預算收入是滿足支出需要的最穩(wěn)定的收入種類。2016年以來，天津市下轄大部分區(qū)域經濟增速較低，稅收收入總體下降，疊加非稅收入下滑，一般公共預算收入下降，財力增長主要依賴基金收入和上級補助收入?！笆奈濉睍r期，天津各區(qū)還肩負著落實“六穩(wěn)”“六?！比蝿铡⑼七M“一基地三區(qū)”建設、貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等重任。隨著收入增長趨緩與剛性支出增加矛盾日益突出，財力收支平衡難度加大，難以發(fā)揮財政在引導和促進經濟發(fā)展方面的關鍵作用。

（四）各區(qū)發(fā)展協(xié)同性不高

天津市各區(qū)經濟發(fā)展水平存在較大差距。經濟發(fā)展水平高的地區(qū)，一般稅源穩(wěn)定，財力充足，政府提供基本公共服務的能力較強，而對于一些僅能維持“吃飯財政”的地區(qū)，基本公共服務供給能力較弱，由此造成地區(qū)間基本公共服務不均等。僅就市內六區(qū)來比較，中心各城區(qū)雖地理位置臨近，但收入體量差距巨大，河西區(qū)財政收入始終是紅橋區(qū)的兩倍以上，資源要素更加向優(yōu)勢地區(qū)聚集，劣勢地區(qū)則處境更加困難。此外，產業(yè)項目同質化競爭和重復建設現(xiàn)象普遍存在，各區(qū)經常為了同一個招商項目不斷抬高優(yōu)惠政策、無序競爭，造成不必要的損失。

圖2 區(qū)級財政收支平衡度

（五）基層財政運行存在風險

2016年至今，各區(qū)普遍存有規(guī)模不等的顯性和隱性債務，部分區(qū)接近國家規(guī)定的300%警戒線，債務風險較大。

分區(qū)域來看，中心城區(qū)債務壓力體現(xiàn)為政府債務償付壓力，其中經濟實力較弱的河北區(qū)、河東區(qū)和紅橋區(qū)政府債務壓力較重，其余三個中心城區(qū)政府債務風險相對可控。環(huán)城四區(qū)和涉農五區(qū)城投公司數(shù)量較少，但歷史積累了較大規(guī)模的帶息債務，后續(xù)環(huán)城四區(qū)和涉農五區(qū)的債務周轉壓力預計將進一步上升。近年來天津市積極防范化解區(qū)級債務風險，但受償債時限約束，隨著2021年至2022年還債高峰期的到來，必將給區(qū)級財政收支帶來較大壓力。

三、“十四五”時期區(qū)級財政可持續(xù)發(fā)展的對策建議

“十四五”時期是加快健全現(xiàn)代財政制度、提升財政治理能力的關鍵時期。為實現(xiàn)財政高質量發(fā)展，保障基層財政平穩(wěn)運行，需著眼于調和收支，從增加財政收入和規(guī)范財政支出兩方面入手，積極作為，化解風險，提升區(qū)級財政可持續(xù)發(fā)展能力。

（一）多渠道增加區(qū)級財政收入

1.培植高效穩(wěn)定財源

構建穩(wěn)定規(guī)范的地方收入體系，加快構建完善的地方稅體系，持續(xù)引育新動能，降低地方政府對土地財政的依賴度，使地方政府擁有較為穩(wěn)定的自主稅收來源。一是在確保減稅降費力度不減的前提下，加大推進 “放管服”力度，進一步改善公共福利和營商環(huán)境，為扶持培育新的經濟增長點和財政增收渠道打下堅實基礎。二是謀劃好區(qū)域定位和產業(yè)布局，分類施策，使各區(qū)在頂層發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，改變內部無序競爭局面，增強輻射帶動能力，優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)力，增強自我“造血”與“循環(huán)”功能。

2.加大各類預算資金統(tǒng)籌力度

統(tǒng)籌考慮各類預算資金，提高財政資金使用效率。一是加大資金整合力度，將政府性基金預算、國有資本經營預算和公共預算統(tǒng)籌使用，逐步實現(xiàn)政府預算“一本賬”，并重新梳理和壓縮?？钸m用范圍，提高基層財政對預算資金使用的統(tǒng)籌能力。二是加大存量資金盤活力度，將存量資金盤活納入預算編制范圍，并將盤活資金及時向基層推廣、投入使用。

3.強化債務風險管理

要以“防促并舉”的理念強化債務管理。既防止地方財政風險蔓延，也運用好債務資源促進區(qū)域經濟發(fā)展。依靠債務展期、債務市場化等手段化解存量債。按照市場化、法治化方向，完善政府舉債規(guī)模確立機制，保持債務規(guī)模與償債能力匹配。據(jù)實考量區(qū)級債務可持續(xù)性，在風險可控的范圍內，有效利用債務資金緩解現(xiàn)金流不足困境。

（二）規(guī)范區(qū)級財政支出

1.全面梳理財政必保事項

加強對“十四五”時期的基層財政收支形勢研判，以2020年疫情防控方面的突發(fā)支出和各項社會事業(yè)新增支出為重點，全面整理區(qū)級政府面臨的各類必保事項。對各類民生事業(yè)的“硬性”保障標準，以及“三保”之外的必保人員，如勞務派遣人員、政府雇員等，進行一次系統(tǒng)摸底清查，以便于分類解決，由市級財政在測算轉移支付方面充分考慮此因素。 結合當前預算管理一體化工作，探索將“三保”相關事項以統(tǒng)一口徑納入預算管理一體化系統(tǒng)，使上級財政可以實時監(jiān)控預算安排與執(zhí)行情況。

2.合理確定支出責任及標準

一是進一步理順財政事權和支出責任，基層保障范圍適度“縮圍”。除了另有規(guī)定外，不強制要求區(qū)級政府對上級下達的專項轉移支付資金和改革政策進行配套。調整完善市對區(qū)財政體制，市級適當集中財力，加大對困難區(qū)“三保”投入力度。二是因地施策，充分考慮各區(qū)財政承受能力，科學地制定政策和提高支出增長標準，審慎出臺涉及面廣的增支事項，不對超出財力的民生政策做過高承諾。

3.推進預算績效改革

進一步深化預算績效管理制度改革。一是完善預算績效目標。研究出臺精細化、科學化的支出預算標準，提升基層預算管理能力，加大預算編制核查力度，提高零基預算應用質量和應用效果。二是開展全過程績效監(jiān)控。及時發(fā)現(xiàn)項目預算執(zhí)行中的問題并進行調整和糾正。三是推進績效評價。加大預算績效評價結果、審計問題整改情況與預算安排的掛鉤力度，提升區(qū)級財政資源配置效益。

4.創(chuàng)新財政支持方式

積極發(fā)揮財政 “四兩撥千斤”的帶動作用，大力吸引社會資本進入公共服務領域。進一步規(guī)范制度、強化指導，參考部分發(fā)達地區(qū)經驗，鼓勵區(qū)級政府通過市場機制解決文化、體育等城鄉(xiāng)公用事業(yè)建設，以及公益性基礎設施建設、大型設備購置更新等支出事項，探索通過股權投資、融資租賃、基金等市場運作方式提供部分公共服務。