王偉玲

我國數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認真研判目前面臨的形勢，提出建設(shè)的關(guān)鍵點、著力點和突破點，對于引導(dǎo)地方穩(wěn)妥推進數(shù)字政府建設(shè)具有重要的理論價值和實踐意義

德勤對70多個國家1200多名政府官員工作方式進行調(diào)查后得出結(jié)論：目前全球絕大多數(shù)國家政府都處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的萌芽期或發(fā)展期。為順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，我國各地政府也在積極探索，并開啟了新一輪數(shù)字政府建設(shè)熱潮。賽迪研究院信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所認為，我國數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認真研判目前面臨的形勢，提出建設(shè)的關(guān)鍵點、著力點和突破點，對于引導(dǎo)地方穩(wěn)妥推進數(shù)字政府建設(shè)具有重要的理論價值和實踐意義。

新一輪數(shù)字政府的發(fā)展特征

數(shù)字政府是信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時代傳統(tǒng)政府向信息時代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)，本質(zhì)上并非要取代傳統(tǒng)政府、電子政府，而是在原有政府形態(tài)基礎(chǔ)上的再創(chuàng)新。數(shù)字政府經(jīng)過近40年的發(fā)展，正由部門分散建設(shè)向整體化發(fā)展躍遷，這也成為新一輪數(shù)字政府建設(shè)的主要特征，并將在連接范圍、作業(yè)方式、治理手段、服務(wù)模式等方面產(chǎn)生一系列變革。

新技術(shù)驅(qū)動使數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施由“人人互聯(lián)”逐步轉(zhuǎn)向“萬物智聯(lián)”。5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)為數(shù)字政府生態(tài)圈加速賦能，成為推動新一輪數(shù)字政府發(fā)展的新引擎。當(dāng)前，通過計算機、手機等終端可以實現(xiàn)政民互動，但道路、橋梁、路燈、排污、排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施大多還處于一種“啞狀態(tài)”，這些基礎(chǔ)設(shè)施沒有入網(wǎng)、不能自動匯報、不能透明化管理，無法實現(xiàn)與外界的信息交換、資源共享、能力協(xié)同。在數(shù)字政府時代，所有終端都將實現(xiàn)全域數(shù)據(jù)采集，更廣泛的新數(shù)據(jù)源將通過極速泛在的城市信息網(wǎng)絡(luò)直達云端，加速創(chuàng)新能力與政務(wù)流程的深度融合，催化人工智能在政府領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)新，通過開放高效的智能應(yīng)用系統(tǒng)為萬物賦能?；?G的云邊協(xié)同將點亮邊緣智能、激活政務(wù)數(shù)據(jù)價值、拓展服務(wù)邊界，并將打通城市治理屏障，推動城市實現(xiàn)智能運行和自我完善。

數(shù)字政府建設(shè)將推動政府運作由分散作業(yè)逐步走向整體化、智能化。相對于傳統(tǒng)的政府運行方式，數(shù)字政府運作在空間分布、工作方式等方面發(fā)生了深刻變化。線下的實體政府機構(gòu)碎片化分散在不同的地理區(qū)域，工作人員大多采用手工方式處理業(yè)務(wù)，企業(yè)、老百姓到政府機構(gòu)辦事不得不跑多個地方。推動數(shù)字政府建設(shè)，以信息技術(shù)在政府機構(gòu)的深度應(yīng)用為抓手，推動政府實現(xiàn)線上線下深度融合、有效銜接、互為補充，在網(wǎng)絡(luò)空間以整體形象向公眾統(tǒng)一提供服務(wù)，可有效提升政府服務(wù)的效益、效能和效率。比如，為方便公眾辦事，澳大利亞的一體化在線服務(wù)平臺已在線下設(shè)立實體服務(wù)機構(gòu)。目前，一些地方也開始積極探索通過系統(tǒng)實時自動處理政府業(yè)務(wù)，并將處理結(jié)果及時告知相關(guān)方，從而將行政人員從繁重的手工作業(yè)中解放出來。深圳市通過打通部門數(shù)據(jù)，形成業(yè)務(wù)審批閉環(huán)，實現(xiàn)了網(wǎng)上全流程自動化審批。截至2019年7月，深圳市已有104個高頻事項實現(xiàn)“秒批”。

數(shù)字政府建設(shè)將推動政府治理由部門封閉化、單一化逐步走向開放化、協(xié)同化。數(shù)字政府融合多種技術(shù)，對政府治理理念、治理方式、治理流程進行優(yōu)化重構(gòu)，客觀上提升了政府治理的技術(shù)水準。在傳統(tǒng)的政府治理活動中，大多由一個部門開展社會公共事務(wù)治理，這種方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。通過數(shù)據(jù)賦能，由數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，而不再是數(shù)據(jù)輔助決策，是數(shù)字政府相對傳統(tǒng)政府質(zhì)的飛躍。數(shù)字政府治理是依托大數(shù)據(jù)開展的精準治理，離不開政府大數(shù)據(jù)的有效運用，需要對政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準、數(shù)據(jù)安全等底層技術(shù)進行整合和集成。通過數(shù)字政府建設(shè)，提高政府組織的數(shù)據(jù)運用能力，打通政府、社會、市場等不同主體間的治理數(shù)據(jù)，優(yōu)化社會治理資源的網(wǎng)絡(luò)化配置，發(fā)揮多元主體協(xié)同共治的功能優(yōu)勢，協(xié)調(diào)多種資源協(xié)同創(chuàng)造社會治理新篇章。

數(shù)字政府建設(shè)將推動公共服務(wù)供給從以機構(gòu)為中心逐步走向以市民為中心。在數(shù)字政府時代，公共服務(wù)的供給主體、供給模式、供給渠道將發(fā)生深刻變革。公共服務(wù)由過去的公共部門提供將轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會組織和居民共同提供，過去以部門為中心的供給模式將轉(zhuǎn)向以市民為中心，過去線下分散辦理將轉(zhuǎn)向線上線下相融合的統(tǒng)一集中辦理，公共服務(wù)效率將得到全面提升。比如，上海市政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”已接入1300多個服務(wù)事項，90%以上的審批及服務(wù)事項“只跑一次、一次辦成”。貴州省通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換調(diào)度平臺實現(xiàn)了“最多跑一次”“一次也不跑”，貴州省級網(wǎng)上服務(wù)事項可辦率達92.6%，貴陽市行政審批時限壓縮60%以上。

我國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實困境

數(shù)字政府建設(shè)的組織瓶頸：體制機制運行有待疏通。一是有力有序的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為做好數(shù)字政府建設(shè)工作的前提?！案鞔蚋鞯蔫?、各唱各的戲”是信息孤島、重復(fù)建設(shè)問題突出的重要原因。目前國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制已經(jīng)建立，厘清了中央有關(guān)部門在電子政務(wù)建設(shè)、管理、運行和標(biāo)準化方面的職能職責(zé)，也避免了部門之間職責(zé)的交叉重疊。但是，由于國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作職能進行了多次調(diào)整，各地數(shù)字政府建設(shè)水平參差不齊，地方數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌工作情況復(fù)雜，各地做法也不盡相同。但從整體看，還存在地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢，網(wǎng)絡(luò)、平臺、應(yīng)用等資源建設(shè)管理缺乏有效配合等問題，有的地方矛盾還比較尖銳。二是目前仍有部分地方數(shù)字政府建設(shè)機制不健全，有的即使建立了機制也存在職責(zé)不清、交叉管理的情況，并沒能實現(xiàn)項目、資金的歸口管理，部門間爭功諉過的“踢皮球”現(xiàn)象時有發(fā)生。機制不順、部門間政策不銜接，導(dǎo)致政策碎片化，難以形成共籌共建合力，阻礙了數(shù)字政府建設(shè)進程。如果繼續(xù)放任自流，對于地方數(shù)字政府的健康發(fā)展十分不利。

數(shù)字政府建設(shè)的制度瓶頸：法律固化藩籬。當(dāng)前我國正處于數(shù)字政府建設(shè)的攻堅期，制度更新明顯滯后于技術(shù)創(chuàng)新，客觀上阻礙了數(shù)字政府向縱深發(fā)展。一是規(guī)章程序的合理性有待提升。比如，建設(shè)工程不僅要注重設(shè)計的科學(xué)性，更要注重施工質(zhì)量。在具體實踐中，建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例等規(guī)定，房屋建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程一律要經(jīng)過事前施工圖審查，審查周期長、修改次數(shù)多，使得不少設(shè)計單位過度依賴施工圖審查，弱化了內(nèi)部質(zhì)量管理。二是電子文檔執(zhí)行過程面臨制度沖突。比如，《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國令第716號），明確提出符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力，會計檔案管理辦法關(guān)于“會計憑證、會計賬簿必須紙質(zhì)存檔”等規(guī)定。這種政策交叉的現(xiàn)象，給行政人員留有一定的自由裁量權(quán)，阻礙了電子檔案的普及。三是政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度缺失。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)章制度不健全，很多部門對數(shù)據(jù)開放標(biāo)準和內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致不敢、不愿、不會開放的想法較為普遍，這也是很多地方雖然建設(shè)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站但開放數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍不高的原因所在。

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵瓶頸：數(shù)據(jù)聯(lián)通應(yīng)用有待提升。一是信息孤島和信息壁壘是數(shù)字政府建設(shè)過程中的必然產(chǎn)物，任何國家都難以避免，我國也不例外。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視打破信息壁壘，積極推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、公共信息資源開放，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享取得積極進展，但同時也存在一些亟待解決的問題。一是條塊分割導(dǎo)致地方與中央部門數(shù)據(jù)聯(lián)通困難。目前地方各級政府建立了本級政務(wù)數(shù)據(jù)共享機制，可最大限度地整合本級權(quán)限內(nèi)的地方平臺、部門專網(wǎng)、獨立信息系統(tǒng)，其余無法納入的基本都是國家各部門的專屬垂直管理系統(tǒng)。據(jù)某省反映，目前部門數(shù)據(jù)共享需求滿足率僅為42%，65個國家垂直管理系統(tǒng)、64個省級垂直管理系統(tǒng)仍未實現(xiàn)與各級政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換。二是數(shù)據(jù)開放范圍有待拓展，開放數(shù)據(jù)更新頻率有待提高、質(zhì)量有待提升。比如，對教育、健康醫(yī)療等社會需求迫切的信息資源開放力度不大，部分部門仍以靜態(tài)數(shù)據(jù)表格為開放數(shù)據(jù)的主要方式，以API接口方式開放實時、動態(tài)信息資源的比例較低。

數(shù)字政府建設(shè)的合作瓶頸：政企責(zé)任邊界模糊。當(dāng)前有不少企業(yè)已深度參與數(shù)字政府建設(shè)，比如廣東省的數(shù)字廣東公司、貴州省的云上貴州公司、陜西省的陜數(shù)集團等。這種政企聯(lián)合進行數(shù)字政府建設(shè)的方式，促使政府和企業(yè)在公共領(lǐng)域的邊界越發(fā)模糊交錯，衍生出一系列的合作難題。一是政企利益差異明顯。政府自身的社會性質(zhì)決定了其在數(shù)字政府建設(shè)中需優(yōu)先考慮公益屬性，但企業(yè)的逐利性決定了它參與數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)先價值追求是盈利，政企的合作基礎(chǔ)因此在一定程度上受到影響。二是政企權(quán)責(zé)界定難。有些地方政府對BOT、PPP等政企合作模式的認知實施能力有限，在政企合作協(xié)議中對各方責(zé)權(quán)利界定不清，導(dǎo)致合作企業(yè)在未經(jīng)政府同意的情況下，就擅自對政府?dāng)?shù)據(jù)進行開發(fā)利用。雖然數(shù)據(jù)權(quán)屬目前尚無定論，但政府?dāng)?shù)據(jù)是政府在履職過程中產(chǎn)生的，相關(guān)部門對政府?dāng)?shù)據(jù)具有義不容辭的管理責(zé)任。一旦造成安全事故，權(quán)責(zé)不清將導(dǎo)致無法追責(zé)。如何合理切分政企合作邊界、形成政企發(fā)展合力，已成為業(yè)界必須解決的一大難題。

加快數(shù)字政府建設(shè)的路徑選擇

夯實數(shù)字政府建設(shè)的組織基礎(chǔ)。只有建立有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，才能使數(shù)字政府建設(shè)健康有序。一是推動地方政府加強部門間的溝通銜接，確保政策法規(guī)的統(tǒng)一性，杜絕政出多門現(xiàn)象。二是明確相關(guān)部門的職責(zé)分工，實現(xiàn)地方數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展。對于已建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的地方，應(yīng)進一步發(fā)揮牽頭單位的統(tǒng)籌作用，引導(dǎo)地方數(shù)字政府實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一建設(shè);對于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的地方，應(yīng)積極推動相關(guān)部門加快完善體制機制建設(shè)。

強化數(shù)字政府建設(shè)的制度保障。制度是實現(xiàn)數(shù)字政府規(guī)范發(fā)展的前提。一是按照《關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》（國務(wù)院辦公廳發(fā)〔2018〕47號）等文件要求，對現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章中制約信息共享、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理等數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問題進行梳理，及時清理和修訂不適應(yīng)共享要求的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。二是積極發(fā)揮試點的探路作用，在市場準入、投資審批、國際貿(mào)易、電子商務(wù)等營商環(huán)境重點領(lǐng)域先行先試，暫時調(diào)整和實施部分法律法規(guī)條款，為下一步法律法規(guī)“立改廢”積累經(jīng)驗。三是建立健全公共信息資源開放利用的相關(guān)法律法規(guī)和配套標(biāo)準體系，推動數(shù)據(jù)開發(fā)利用早日走上法治化、規(guī)范化軌道。

加快提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享效能。數(shù)據(jù)無障礙流通是數(shù)字政府建設(shè)的必要條件。這不僅意味著數(shù)據(jù)在政府間的流通，更意味著政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合互通。一是要加快推進政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，推動數(shù)據(jù)供需部門切實做好需求調(diào)查，加強協(xié)同配合，確保共享數(shù)據(jù)精準對接，提高應(yīng)用效果。二是大力推進公共信息資源開放，推動政府?dāng)?shù)據(jù)有序向社會流通，釋放數(shù)字紅利，繁榮數(shù)字經(jīng)濟。三是支持開展數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全保護技術(shù)等方面的理論研究，探索政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的互通機制，進一步打破數(shù)據(jù)割據(jù)，加速構(gòu)建全社會數(shù)據(jù)開放共享體系。

吸引社會力量參與數(shù)字政府建設(shè)。吸引企業(yè)、市民、社會組織參與數(shù)字政府建設(shè)是大勢所趨。一是支持各類社會主體參與數(shù)字政府建設(shè)，探索政企合作的有效機制，充分結(jié)合政府在數(shù)字政府建設(shè)中的規(guī)劃管理優(yōu)勢與企業(yè)在先進理念、資金投入、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提高數(shù)字政府運行效率，降低運營成本。二是明確各參與方的責(zé)權(quán)利，有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)的風(fēng)險，并實現(xiàn)規(guī)范有序發(fā)展。

（作者單位：賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所）