任 深

2020年8月26日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》經(jīng)深圳市六屆人大常委會第四十四次會議通過，自2021年3月1日起施行。

立法的必要性

黨的十九屆四中全會決定提出“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。健全破產(chǎn)制度”。中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》再次明確提出，健全破產(chǎn)制度，改革完善企業(yè)破產(chǎn)法律制度，推動個人破產(chǎn)立法，實現(xiàn)市場主體有序退出。深圳先行一步，在國內(nèi)首次進行個人破產(chǎn)立法的嘗試，對于構建完整的現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場退出制度，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的國際一流法治化營商環(huán)境有著重大的意義。

個人與企業(yè)一樣，也是市場經(jīng)濟活動的重要參與者。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年1月底，在深圳登記設立的商事主體已達329.8萬戶，其中個體工商戶123.6萬戶，占比為37.5%。除此之外，還有大量自我雇用的商事主體以微商、電商、自由職業(yè)者等形式廣泛參與市場經(jīng)濟活動。由于個人破產(chǎn)制度長期缺失，這部分商事主體一旦遭遇市場風險，需要以個人名義承擔無限債務責任，無法實現(xiàn)從市場有序退出和再生。因此，建立完善個人破產(chǎn)制度，為誠實但不幸的市場主體提供遭遇債務危機的后續(xù)保障，能夠為個人創(chuàng)業(yè)者解除后顧之憂，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動深圳在構建高質量發(fā)展體制機制上走在全國前列。

從國外破產(chǎn)制度發(fā)展歷程來看，破產(chǎn)制度的基礎和源頭是個人破產(chǎn)制度，市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)如英國、美國、德國、日本以及我國香港、臺灣地區(qū)都制定了個人破產(chǎn)方面的法律法規(guī)。深圳個人破產(chǎn)條例出臺后將是我國內(nèi)地第一部有關個人破產(chǎn)的立法，盡管是地方立法，但具有十分重要的意義。深圳制定個人破產(chǎn)條例可以使個人破產(chǎn)制度更加具有可操作性，也可以為國家將來專門制定個人破產(chǎn)法探索和積累經(jīng)驗，充分發(fā)揮深圳作為中國特色社會主義先行示范區(qū)的示范作用。

立法總體思路

一是引導市場主體有序退出，激勵個人市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

在現(xiàn)代社會，個人不論是參與生產(chǎn)經(jīng)營或者生活消費，都可能產(chǎn)生債權債務關系，如果這種關系長期得不到妥善清理，必然會妨害正常的社會經(jīng)濟秩序。個人債權債務關系有時表現(xiàn)得較為復雜，既有債務人惡意逃避債務的情況，也有債權人之間得不到公平清償而引發(fā)更多矛盾和問題。因此，個人破產(chǎn)立法要全面規(guī)范個人破產(chǎn)程序，通過科學合理的制度設計，依法清理債權債務關系，引導市場主體有序退出，有效激勵個人市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。同時，注重公平保障債權人、債務人和其他利害關系人的合法權益，努力實現(xiàn)個人破產(chǎn)制度的核心價值目標。

二是救濟誠實而不幸的債務人，防止惡意逃債。

救濟是個人破產(chǎn)制度最本質的意義和屬性。個人破產(chǎn)制度從某種意義上來說，是為誠實而不幸的債務人提供了一種可期待、可信賴的保障。因此，個人破產(chǎn)立法要樹立的基本價值導向是，只有誠實守信的債務人，在不幸陷入債務危機時，才能獲得個人破產(chǎn)制度的保護，并幫助其從債務危機中解脫出來，重新參與社會經(jīng)濟活動，創(chuàng)造更多財富。對于惡意逃債或者實施破產(chǎn)欺詐的債務人，不僅不能通過破產(chǎn)逃避債務，還要通過法律手段加以預防和懲治。

三是學習借鑒市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)的破產(chǎn)立法經(jīng)驗，開展制度創(chuàng)新。

深圳要打造高質量發(fā)展高地、法治城市示范，建成現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市、具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都，成為競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標桿城市，要求我們在個人破產(chǎn)立法中具有國際視野，從實際出發(fā)，虛心學習借鑒英國、美國、德國、日本以及我國香港、臺灣等市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)的破產(chǎn)立法經(jīng)驗，利用特區(qū)立法權優(yōu)勢，開展個人破產(chǎn)制度創(chuàng)新。

四是立足特區(qū)實際，充分體現(xiàn)深圳特色。

深圳經(jīng)濟特區(qū)是我國市場經(jīng)濟體系發(fā)展較為完善和成熟的地區(qū)，對市場機制法治化有著更為急迫的需求，而個人破產(chǎn)制度是成熟市場經(jīng)濟環(huán)境應有的救濟機制。建立個人破產(chǎn)制度，要最大限度解除創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂，激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)熱情，鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗，讓創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新持續(xù)成為深圳經(jīng)濟發(fā)展最根本的推動力。

主要內(nèi)容和制度創(chuàng)新

適用對象

條例明確規(guī)定，在深圳經(jīng)濟特區(qū)居住，且參加深圳社會保險連續(xù)滿三年的自然人，因生產(chǎn)經(jīng)營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資產(chǎn)不足以清償全部債務的，可以申請破產(chǎn)清算、重整或者和解。主要考慮申請破產(chǎn)的自然人已經(jīng)在深圳形成穩(wěn)定的工作、生活和財產(chǎn)關系，與其相關的財產(chǎn)登記、社會保障等信息已基本完善。同時規(guī)定，單獨或者共同對債務人持有五十萬元以上到期債權的債權人，也可以向人民法院申請對債務人進行破產(chǎn)清算，即債務人和債權人均可以向人民法院申請破產(chǎn)清算。

破產(chǎn)程序

條例規(guī)定破產(chǎn)程序分為破產(chǎn)清算、重整、和解三種：一是破產(chǎn)清算，即債務人通過破產(chǎn)清算程序，除依法保留的豁免財產(chǎn)以外，將全部財產(chǎn)分配給債權人用于清償債務。經(jīng)過考察期，遵守行為限制、沒有破產(chǎn)欺詐的“誠實且不幸”的債務人，可以依法免除未清償債務；二是重整，即債務人有未來可預期收入的，提出合理合法的重整計劃方案，經(jīng)人民法院批準后由債務人執(zhí)行，以實現(xiàn)債務清理和經(jīng)濟重生；三是和解，即債務人通過庭外和解或者庭內(nèi)和解，與債權人自愿就債務減免和清償達成和解協(xié)議，法院依照法定程序對和解協(xié)議進行實質和形式的合法性審查后，對和解協(xié)議的效力予以認可，實現(xiàn)債務清理。

債務人行為限制

對進入破產(chǎn)程序的債務人進行相關行為限制，是國際通行的慣例，即債務人通過個人破產(chǎn)獲得債務免責的同時，也將受到消費、職業(yè)資格、收入分配等相關行為的限制。條例主要從三個方面限制債務人行為。一是限制消費行為，第二十三條規(guī)定了八種禁止消費行為，主要參考《最高人民法院關于限制被執(zhí)行人高消費的若干規(guī)定》；二是限制職業(yè)資格，自人民法院宣告?zhèn)鶆杖似飘a(chǎn)之日起至依照本條例免除債務人未清償債務之日止，債務人不得擔任上市公司、非上市公眾公司和金融機構的董事、監(jiān)事和高級管理人員職務；三是限制借貸額度，進入破產(chǎn)程序后，債務人借款一千元以上或者申請等額信用額度時，應當向出借人或者授信人聲明本人破產(chǎn)狀況。

豁免財產(chǎn)

豁免財產(chǎn)是為保障債務人及其所撫養(yǎng)人的基本生活及權利而為其保留的財產(chǎn)。條例在對債務人行為進行限制的同時，參照美國、英國等通行做法，采取規(guī)定財產(chǎn)類別加封頂數(shù)額的模式。條例第三十六條列出了七種豁免財產(chǎn)類別，其中前兩類的具體分項和各分項具體價值上限標準由市中級人民法院另行制定。同時規(guī)定，除勛章或者其他表彰榮譽的物品、專屬于債務人的人身損害賠償金、社會保險金以及最低生活保障金外，豁免財產(chǎn)累計總價值不超過二十萬元，以保障債務人及其家庭在無房產(chǎn)情況下的一段時間內(nèi)基本生活需要，包括租房費用、基本生活費用和基本生活資料。

考察期

自人民法院宣告?zhèn)鶆杖似飘a(chǎn)之日起至依照條例免除債務人未清償債務之日止，為免除債務人未清償債務的考察期限，即考察期。條例規(guī)定考察期為三年，考察期間，債務人應當繼續(xù)履行人民法院作出的限制行為決定規(guī)定的義務，并履行條例規(guī)定的債務人其他義務，如果違反規(guī)定，人民法院可以決定延長考察期，但延長期限不超過二年。同時，第九十七條列舉了八種不得免除的債務，第九十八條列舉了六種不得免除未清償債務的情形。此外，條例建立了鼓勵提前清償債務制度，第一百條規(guī)定了三種視為考察期屆滿的情形，即債務人主動清償剩余債務并達到一定比例的，可以提前結束考察期。

破產(chǎn)欺詐的處理

為避免債務人惡意逃避債務，條例設計了一系列制度：一是建立個人破產(chǎn)登記制度，及時、準確登記個人破產(chǎn)重大事項，并依法向社會公開個人破產(chǎn)相關信息；二是規(guī)定在人民法院審查破產(chǎn)申請時，發(fā)現(xiàn)申請人基于轉移財產(chǎn)、惡意逃避債務、損害他人信譽等不正當目的申請破產(chǎn)的，或者有虛假陳述、提供虛假證據(jù)等妨害破產(chǎn)程序行為的，人民法院應當裁定不予受理破產(chǎn)申請；三是在人民法院已經(jīng)受理但尚未宣告破產(chǎn)時，發(fā)現(xiàn)申請人有前述情形的，人民法院應當裁定駁回破產(chǎn)申請；四是債權人或者其他利害關系人在任何時候發(fā)現(xiàn)債務人通過欺詐手段獲得免除未清償債務的，均可以申請人民法院撤銷免除未清償債務的裁定；五是債務人違反條例規(guī)定，存在第一百六十七條規(guī)定七種行為的，由人民法院依法予以訓誡、拘傳、罰款或者拘留，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

破產(chǎn)事務管理

1. 破產(chǎn)事務管理部門

將行政事務與審判事務相分離是國際上通行的做法，條例規(guī)定成立破產(chǎn)事務管理部門，承擔破產(chǎn)辦理中的行政事務，明確個人破產(chǎn)事務的行政管理職責由市人民政府確定的工作部門或者機構行使，主要職責包括確定管理人資質，建立管理人名冊；提出管理人人選；管理、監(jiān)督管理人履行職責；提供破產(chǎn)事務咨詢和援助服務；協(xié)助調查破產(chǎn)欺詐和相關違法行為；實施破產(chǎn)信息登記和信息公開制度；建立完善政府各相關部門辦理破產(chǎn)的協(xié)調機制等。

2. 管理人

條例規(guī)定自人民法院公開破產(chǎn)申請之日起十五日內(nèi)，債權人可以單獨或共同向人民法院推薦管理人。債權人未推薦管理人人選或者人民法院認為債權人推薦的人選不宜擔任管理人的，由破產(chǎn)事務管理部門提出管理人人選。條例還明確規(guī)定律師、注冊會計師以及其他具有法律、會計、金融等專業(yè)資質的個人或者相關中介服務機構，經(jīng)破產(chǎn)事務管理部門認可，可以擔任管理人。管理人的職責包括，調查核實債務人及其所扶養(yǎng)人、雇用人員的基本情況；接管與債務人財產(chǎn)狀況相關的財產(chǎn)清單、憑證以及債權債務清冊等資料；擬定債務人破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案；管理、監(jiān)督、協(xié)助重整計劃或者和解協(xié)議的執(zhí)行；管理、監(jiān)督債務人在考察期的行為等?！?/p>