季書(shū)揚(yáng)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)審計(jì)事業(yè)在財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)等方面全面推進(jìn)，取得了世人矚目的成果，但也面臨著審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目多、任務(wù)重、人員數(shù)量不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。特別是在2015 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳提出對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋的要求之后，審計(jì)需求和有限審計(jì)資源的矛盾更加突出，要求審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新工作思路，科學(xué)有效解決這一客觀矛盾。

2018 年5 月，習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出，要加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌、優(yōu)化審計(jì)資源配置，為新時(shí)代審計(jì)工作的開(kāi)展指明了方向，也為解決上述矛盾提供了方法論的指導(dǎo)。2019 年3 月，《審計(jì)署關(guān)于做好審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》出臺(tái)，揭開(kāi)了通過(guò)合理統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式解決大量審計(jì)需求與有限審計(jì)資源之間矛盾的實(shí)踐的序幕。在黨和國(guó)家的大力推進(jìn)下，全國(guó)各地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”進(jìn)行了一系列的探索。其中，作為率先作出響應(yīng)的省份，江蘇、山東均地處東部沿海，處于改革開(kāi)放的前沿，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展帶來(lái)的審計(jì)需要與審計(jì)資源矛盾尤為突出，其在探索中的作法也具有典型意義，因此本文以這兩地為例，對(duì)其實(shí)施“兩統(tǒng)籌”的做法、效果進(jìn)行分析，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”落實(shí)的建議。

二、“兩統(tǒng)籌”在江蘇省與山東省實(shí)施的措施和效果分析

（一）兩地實(shí)施“兩統(tǒng)籌”的主要措施

1.強(qiáng)化審計(jì)頂層設(shè)計(jì)

兩地均強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持完善總體指導(dǎo)意見(jiàn)。江蘇省審計(jì)廳積極與南京特派辦合作，共同出臺(tái)了工作意見(jiàn)；山東省審計(jì)廳也發(fā)布了相關(guān)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作意見(jiàn)。兩地主要都以此加強(qiáng)上層指導(dǎo)，整合全盤(pán)工作思路。

2.抓住審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃這一“牛鼻子”

兩地均抓住審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃這一“牛鼻子”，堅(jiān)持提高其整體性和協(xié)調(diào)性。江蘇省審計(jì)廳通過(guò)落實(shí)層級(jí)統(tǒng)籌以提高各級(jí)各部門(mén)的工作協(xié)調(diào)性，主要表現(xiàn)為聯(lián)動(dòng)省市縣三級(jí)以實(shí)現(xiàn)多位一體；通過(guò)落實(shí)時(shí)序統(tǒng)籌以提高計(jì)劃的通盤(pán)指導(dǎo)性，主要表現(xiàn)為從第三季度開(kāi)始就提前謀劃，令牽頭處編制方案；通過(guò)落實(shí)任務(wù)統(tǒng)籌以實(shí)現(xiàn)審人、審財(cái)、審物有機(jī)融合，提高任務(wù)部署的整體性，主要表現(xiàn)為淘汰以單一項(xiàng)目為主的計(jì)劃制定法，以預(yù)算執(zhí)行、政策跟蹤與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為抓手。山東省審計(jì)廳加強(qiáng)就項(xiàng)目計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施等事項(xiàng)與審計(jì)署駐濟(jì)南特派辦的交流協(xié)商，并重視結(jié)合多類(lèi)型審計(jì)項(xiàng)目，致力于復(fù)合型審計(jì)計(jì)劃。

3.創(chuàng)新審計(jì)組織方式

兩地均創(chuàng)新審計(jì)組織方式，靈活搭配包括嵌入式、融合式的多種組織方式。江蘇省審計(jì)廳以效能為導(dǎo)向，使?fàn)款^處提前制定審計(jì)任務(wù)清單，做好同一單位不同項(xiàng)目的統(tǒng)籌銜接；南京市審計(jì)局推行“現(xiàn)場(chǎng)+遠(yuǎn)程”協(xié)同機(jī)制：在進(jìn)點(diǎn)前通過(guò)信息技術(shù)鎖定審計(jì)重點(diǎn)，帶著“問(wèn)題”進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，針對(duì)性審計(jì)。山東省審計(jì)廳拓展融合式組織方式形態(tài)，采取“重點(diǎn)部門(mén)+專(zhuān)題”的新型模式，深挖已有問(wèn)題。

4.整合審計(jì)資源

兩地均整合各類(lèi)審計(jì)資源，尤其是人力資源，集約管理全省資源，盡量使審計(jì)需求與審計(jì)隊(duì)伍相匹配。江蘇省南京市審計(jì)局積極探索“政府+社會(huì)中介”模式，并合理調(diào)用內(nèi)審人員，以形成多方合力。山東省審計(jì)廳通過(guò)協(xié)調(diào)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人員工作以形成合力。

5.推進(jìn)數(shù)字化審計(jì)方式

兩地均注重“科技強(qiáng)審”，推行“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)方式，堅(jiān)持構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)格局，提升工作效率。江蘇省南京市審計(jì)局創(chuàng)新提出“業(yè)務(wù)+大數(shù)據(jù)”的“雙主審、雙方案、雙報(bào)告”的工作模式，由業(yè)務(wù)組提供思路，由數(shù)據(jù)組展開(kāi)分析，雙管齊下。

（二）兩地實(shí)施“兩統(tǒng)籌”的效果

經(jīng)過(guò)一系列實(shí)踐，兩地審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”方面取得了良好的效果，筆者從審計(jì)頂層設(shè)計(jì)、審前準(zhǔn)備階段、審中實(shí)施階段和審后終結(jié)階段分別選擇性列示之。（見(jiàn)下表）

表1 江蘇、山東兩地實(shí)施“兩統(tǒng)籌”的效果

（三）“兩統(tǒng)籌”在實(shí)施過(guò)程中的不足

雖然審計(jì)“兩統(tǒng)籌”的推行已小有成效，但此過(guò)程也存在一些問(wèn)題。

第一，“兩統(tǒng)籌”在頂層設(shè)計(jì)上猶有不足。雖然兩地都積極制定了相關(guān)工作意見(jiàn)，但其在領(lǐng)導(dǎo)組織、質(zhì)量管理、溝通會(huì)商方面并沒(méi)有明確的要求，導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)和下屬難以明確劃分各自的職責(zé)，審計(jì)工作執(zhí)行情況可能面臨溝通不到位、反饋有缺失的狀況。

第二，“兩統(tǒng)籌”在部分環(huán)節(jié)的落實(shí)有待加強(qiáng)，主要是審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和組織方式。在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃方面：首先，中央一級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)全覆蓋已基本實(shí)現(xiàn)，但納入的審計(jì)內(nèi)容仍有所缺乏，并對(duì)二級(jí)以下的預(yù)算單位也未實(shí)現(xiàn)完全的覆蓋；其次，對(duì)屬于中央機(jī)構(gòu)的部門(mén)的審計(jì)力度不夠，針對(duì)性較強(qiáng)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查偏弱，績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量不足。在組織方式方面，主要缺乏紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、巡查組等外部機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)合作，并且，在審計(jì)機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)以及國(guó)家、社會(huì)、內(nèi)部審計(jì)三方聯(lián)動(dòng)方面雖然有一定積極探索，但仍需加大力度。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”落實(shí)的建議

（一）進(jìn)一步完善統(tǒng)籌融合的頂層設(shè)計(jì)

要進(jìn)一步深化“兩統(tǒng)籌”，在已有成果上“趁熱打鐵”，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)。第一，提高組織領(lǐng)導(dǎo)力度，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計(jì)組組長(zhǎng)，由計(jì)劃部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)有力、齊抓共管。第二，提高質(zhì)量管理力度，強(qiáng)化對(duì)融合型項(xiàng)目的質(zhì)量把關(guān)，遵循“誰(shuí)實(shí)施誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。第三，提高溝通會(huì)商力度，達(dá)成年初通報(bào)、月度溝通、季度協(xié)調(diào)，互相及時(shí)抄送相關(guān)信息與成果總結(jié)。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌融合

建議審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)開(kāi)拓項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌的深度與廣度。第一，積極拓寬對(duì)于中央一級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)內(nèi)容覆蓋面，并加強(qiáng)對(duì)于中央二級(jí)及以下預(yù)算單位的覆蓋；第二，融入更多針對(duì)中央機(jī)構(gòu)或部門(mén)的審計(jì)計(jì)劃，啟動(dòng)更多更有針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。第三，依據(jù)“取大優(yōu)先，突出重點(diǎn)，輕重緩急”的原則，合理安排各項(xiàng)審計(jì)工作。

建議審計(jì)機(jī)關(guān)以?xún)?yōu)化整合審計(jì)資源為基礎(chǔ)，更大程度地加強(qiáng)項(xiàng)目組織方式的統(tǒng)籌，尤其是協(xié)作式組織方式。首先，地方審計(jì)機(jī)關(guān)著力加強(qiáng)與組織部、紀(jì)檢監(jiān)察部、巡查組等外部單位的合作。其次，繼續(xù)大力構(gòu)建國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)參與、內(nèi)部審計(jì)補(bǔ)充的“三位一體”審計(jì)格局，建立健全社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)人才庫(kù)。同時(shí)，繼續(xù)重視審計(jì)機(jī)關(guān)的上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步推進(jìn)“上審下”“交叉審”、市縣聯(lián)動(dòng)抽調(diào)人員等方式。

建議審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)強(qiáng)化審計(jì)后續(xù)整改的統(tǒng)籌監(jiān)查。明確牽頭處室的責(zé)任和其應(yīng)督查問(wèn)題的整改進(jìn)程，規(guī)定其定期向政府、人大等匯報(bào)具體整改情況，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)重視。對(duì)于整改不到位的狀況，各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行分類(lèi)研究，明確整改障礙，深入探討頂層設(shè)計(jì)不足，從根本上提出體制性意見(jiàn)，以提高審計(jì)成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量。

（三）注重統(tǒng)籌融合的“剛?cè)岵?jì)”

2020 年，新冠疫情的突然到來(lái)使得外部環(huán)境發(fā)生巨變，這也為“兩統(tǒng)籌”工作的深化開(kāi)展帶來(lái)了一定的不便。根據(jù)中央的判斷，外部環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)，并可能成為“常態(tài)”。為使“兩統(tǒng)籌”在這一“常態(tài)”中仍行之有效，特別要在統(tǒng)籌計(jì)劃安排上注意“剛?cè)岵?jì)”?！皠偂?，是指在審計(jì)工作中堅(jiān)持“兩統(tǒng)籌”改革方向不動(dòng)搖。改革方向決定宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面上的審計(jì)資源分配，也是基層審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施審計(jì)工作的基本遵循，在這個(gè)問(wèn)題上是不能打折扣的?！叭帷?，是指“兩統(tǒng)籌”的內(nèi)容、形式、手段等方面可有所不同——一方面，“兩統(tǒng)籌”的計(jì)劃本身要能蘊(yùn)涵“柔性”思想，要有意識(shí)地適應(yīng)復(fù)雜、多變的環(huán)境；另一方面，“兩統(tǒng)籌”的計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中也要能進(jìn)行“柔性調(diào)整”，即根據(jù)實(shí)際環(huán)境變化調(diào)整計(jì)劃實(shí)施的程序、形式或手段，必要時(shí)，可以重新考量期望目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)的差距，重新定義“兩統(tǒng)籌”的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)任務(wù)。