郜 捷 孫小龍

(1.貴州師范學(xué)院旅游文化學(xué)院，貴州 貴陽550018)(2.貴州師范大學(xué)國際旅游文化學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

旅游業(yè)已成為新常態(tài)下拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的重要性和關(guān)聯(lián)作用也在不斷加強(qiáng)。但在旅游各項(xiàng)效應(yīng)不斷增長的同時(shí)，旅游市場(chǎng)中的亂象也同樣存在，旅游業(yè)的發(fā)展需要旅游法規(guī)體系的保障和規(guī)范引導(dǎo)。旅游立法對(duì)于行業(yè)發(fā)展至為重要，由于地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出來的活力，旅游法規(guī)也必須相應(yīng)的及時(shí)修正才能符合保持活力的需要，由地方根據(jù)自身特點(diǎn)來制定旅游法規(guī)更能有針對(duì)性的保證制定出的法規(guī)能及時(shí)反映出行業(yè)發(fā)展的新問題[1]。

旅游法規(guī)是旅游活動(dòng)的必然產(chǎn)物，規(guī)范化的旅游市場(chǎng)環(huán)境不可缺少對(duì)旅游法規(guī)的系統(tǒng)研究。地方旅游法規(guī)是我國旅游法規(guī)體系中的一個(gè)重要組成部分，是我國“政府主導(dǎo)型”旅游業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略組成部分，是指導(dǎo)地方政府發(fā)展旅游業(yè)的重要法律依據(jù)。我國不同省市地區(qū)旅游發(fā)展參差不齊，在調(diào)整旅游關(guān)系的實(shí)踐中，地方旅游法規(guī)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在《中華人民共和國旅游法》(以下簡(jiǎn)稱《旅游法》)出臺(tái)之前，我國旅游法律體系一直處于地方旅游立法繁榮與國家旅游立法滯后的畸形局面[2]。2013年《旅游法》出臺(tái)后，各地掀起地方綜合性旅游法規(guī)的修正之風(fēng)，同時(shí)，地方旅游法規(guī)體系建設(shè)和完善成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。公學(xué)國從立法狀況和立法內(nèi)容兩方面對(duì)地方旅游法規(guī)建設(shè)進(jìn)行比較從中找出共性和差異[3]；李暢、于朝東從各省市地區(qū)對(duì)旅游法的重視程度、行業(yè)監(jiān)督管理力度、法律責(zé)任處罰程度進(jìn)行比較分析不同地區(qū)旅游法規(guī)的建設(shè)情況[4]。我國地方旅游法規(guī)在《旅游法》出臺(tái)前的研究數(shù)量較多，但在國家層面的專項(xiàng)旅游法逐漸完善后，研究數(shù)量相對(duì)減少，研究的方法主要采用地區(qū)橫向比較，以及針對(duì)某地區(qū)地方旅游法規(guī)特有問題的專項(xiàng)研究，多為宏觀層面的定性分析。本研究嘗試以《貴州旅游條例》為例，探索地方綜合性旅游法規(guī)對(duì)地方旅游業(yè)發(fā)展的宏觀影響，以及對(duì)相關(guān)旅游活動(dòng)主體的影響，以期提出地方旅游立法和旅游發(fā)展的相關(guān)建議。

一、貴州省地方綜合性旅游法規(guī)立法歷程和內(nèi)容

(一)立法歷程梳理

20世紀(jì)90年代各地旅游業(yè)的快速發(fā)展，在帶來GDP增長、拉動(dòng)就業(yè)等有利因素下，也產(chǎn)生了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益流失、旅游資源無序開發(fā)、欺客宰客現(xiàn)象頻發(fā)等不良現(xiàn)象。貴州省為保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，于1999年9月25日出臺(tái)《貴州省旅游業(yè)管理?xiàng)l例》，2004年5月28日對(duì)此條例進(jìn)行修訂。

為更好發(fā)揮市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)作用，政府對(duì)旅游業(yè)的管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，2012年1月1日《貴州省旅游條例》(以下簡(jiǎn)稱為《條例》)開始施行，同時(shí)廢止《貴州省旅游業(yè)管理?xiàng)l例》。在內(nèi)容上做了重大調(diào)整，從原來的七章增加為八章，新增了旅游促進(jìn)、旅游資源保護(hù)和發(fā)展等內(nèi)容，首次明確旅游規(guī)劃的法定地位。

旅游業(yè)的飛速發(fā)展和法律體系的不斷完善，我國旅游立法逐漸體系化、健全化，醞釀已久的《旅游法》于2013年出臺(tái)并實(shí)施。為與上位法《旅游法》內(nèi)容以及貴州省近年來的旅游發(fā)展新政策相銜接，《貴州省旅游條例》進(jìn)行了修正，并于2016年3月31日通過并實(shí)施，貴州省地方旅游立法進(jìn)入更加有序的有法可依的繁榮發(fā)展階段。

(二)變更內(nèi)容

地方綜合性旅游法規(guī)是在《旅游法》指導(dǎo)下的更具地方特性的行政法規(guī)，在地方旅游立法體系構(gòu)建中起到主導(dǎo)作用，其內(nèi)容主要側(cè)重體現(xiàn)在依托地方旅游資源發(fā)展地方特色，因地制宜開展旅游活動(dòng)，均衡旅游法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建地方旅游管理體制和旅游執(zhí)法模式?！顿F州省旅游條例》(2016年修訂版)共八章70條，主要內(nèi)容有：總則、旅游促進(jìn)、旅游資源保護(hù)與開發(fā)、旅游管理監(jiān)督與行業(yè)自律、旅游經(jīng)營與權(quán)益保護(hù)、旅游安全與保險(xiǎn)、法律責(zé)任、附則。

貴州省從1999年出臺(tái)地方綜合性旅游法規(guī)，經(jīng)歷2004年、2012年、2016年三次變更，主要針對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行了重大調(diào)整：

1.旅游立法思想發(fā)生轉(zhuǎn)變，注重地方政府在旅游發(fā)展中的引導(dǎo)促進(jìn)作用，改變政府原有的單一管理者角色，增設(shè)旅游促進(jìn)章節(jié)；

2.突出旅游發(fā)展與地方旅游資源特色的結(jié)合，在旅游發(fā)展促進(jìn)、旅游資源保護(hù)利用、旅游產(chǎn)品開發(fā)等內(nèi)容加入地方特色元素；

3.旅游管理制度多元化轉(zhuǎn)變，側(cè)重行業(yè)自律、社會(huì)公眾參與旅游市場(chǎng)的監(jiān)督，重視旅游行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)旅游企業(yè)良性發(fā)展和旅游者行為的規(guī)范作用；

4.均衡保護(hù)相關(guān)主體的利益，將旅游經(jīng)營和旅游者權(quán)益保護(hù)合并在同一章節(jié)，側(cè)重誠信旅游經(jīng)營和旅游經(jīng)營者的利益保護(hù)，同時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)旅游者文明旅游，并將文明出游法定化。

二、《條例》對(duì)貴州省旅游業(yè)發(fā)展的宏觀影響

地方旅游法規(guī)的制定需與地方旅游業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合，《條例》中鼓勵(lì)“拓展和創(chuàng)新旅游企業(yè)投資融資渠道，加大對(duì)小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的扶持力度”“積極發(fā)展旅游項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)旅游項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)。”有利解決地方旅游業(yè)發(fā)展的資金問題，特別是中小型旅游企業(yè)，從而帶動(dòng)地方旅游經(jīng)濟(jì)的全面增長。2019年貴州省旅游人數(shù)同比增長17.2%，旅游總收入同比增長33.1%①。

(一)旅游企業(yè)規(guī)模變化情況

地方旅游立法對(duì)旅游企業(yè)資質(zhì)和經(jīng)營的規(guī)范，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模產(chǎn)生明顯影響，主要表現(xiàn)在參與主體數(shù)量上的變化(見表1)。

表1 2012年-2017年旅游企業(yè)數(shù)量變化②

從2012年到2017年，省內(nèi)A級(jí)旅游景區(qū)數(shù)量有兩個(gè)比較明顯的快速增長，分別是2012—2013年和2015—2016年，這兩個(gè)時(shí)間段都正值《條例》進(jìn)行兩次重大修正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；其次，省內(nèi)星級(jí)飯店數(shù)量從2012年到2017年處于減少的趨勢(shì)；旅行社數(shù)量在總體上處于增長狀態(tài)(見表1)。

(二)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)融合和全域旅游發(fā)展的影響

作為五大幸福產(chǎn)業(yè)之一的旅游業(yè)，發(fā)揮著強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用。旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合，不僅可以促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，更可將旅游的效應(yīng)深度融合于社會(huì)各領(lǐng)域之中。《條例》首次將全產(chǎn)業(yè)、全行業(yè)、全社會(huì)推動(dòng)全域旅游發(fā)展寫入法規(guī)，與全國以及貴州省大力推進(jìn)全域旅游政策相銜接，通過更加規(guī)范化、制度化的形式實(shí)現(xiàn)全域旅游的大發(fā)展，對(duì)于貴州省建成國家全域旅游示范省起到非常重要的推動(dòng)和引導(dǎo)作用。

(三)對(duì)旅游資源和民生效益的影響

《條例》第四條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境”，突出旅游生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生理念，“發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)為創(chuàng)業(yè)就業(yè)、脫貧致富、改善民生服務(wù)”，明確旅游業(yè)的民生和扶貧效應(yīng)，積極推動(dòng)景區(qū)逐步開放，減免公益性景區(qū)門票，提高人民群眾的生活品質(zhì)。

(四)對(duì)旅游管理體制影響

《條例》第四條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，制定促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策和措施，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境?！备用鞔_的突出政府在旅游管理體制中的主導(dǎo)協(xié)調(diào)和激勵(lì)作用，明確政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)的具體措施，設(shè)立專項(xiàng)旅游發(fā)展資金，建立健全旅游信息、救助、投訴處理等旅游公共服務(wù)體系。加強(qiáng)調(diào)動(dòng)旅游行業(yè)自律作用，《條例》中規(guī)定“鼓勵(lì)旅游經(jīng)營者推行先進(jìn)的質(zhì)量管理方法，施標(biāo)準(zhǔn)化管理。”“旅游行政管理部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理，持旅游行業(yè)協(xié)會(huì)開展行業(yè)服務(wù)和行業(yè)自律。”行業(yè)協(xié)會(huì)“建立會(huì)員誠信記錄，監(jiān)督會(huì)員誠信經(jīng)營，實(shí)施失信懲戒?！睆亩纬梢粋€(gè)政府主導(dǎo)，旅游行政部門行使主要監(jiān)督，相關(guān)部門相互協(xié)作，旅游行業(yè)自律的旅游管理體制。

三、《條例》對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的影響

法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和活動(dòng)有直接的影響作用。法的經(jīng)濟(jì)作用主要體現(xiàn)在，可以規(guī)范市場(chǎng)利益主體以及其行為，通過影響利益主體行為從而規(guī)范市場(chǎng)秩序，最終實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。

(一)對(duì)旅游經(jīng)營者的影響

旅行社、景區(qū)、交通、住宿、餐飲等是旅游者在旅游活動(dòng)中必不可少的服務(wù)保障，也是與旅游者發(fā)生法律糾紛的主要關(guān)系主體，一方面加強(qiáng)對(duì)旅游服務(wù)經(jīng)營者的行為約束可以實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)。另一方面旅游活動(dòng)過程中的旅游者與旅游經(jīng)營者利益發(fā)生重疊與沖突時(shí)，勢(shì)必有必要對(duì)雙方權(quán)利進(jìn)行界定，所以保護(hù)旅游經(jīng)營者的利益是維護(hù)旅游者利益的前提，對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)起到正向效益。經(jīng)營者在自身權(quán)益得到保障時(shí)，才可能降低通過侵犯其他主體權(quán)益來獲得自身的利益平衡?！稐l例》中明確事業(yè)單位可以通過政府采購和服務(wù)外包等方式委托旅行社承接公務(wù)活動(dòng)，對(duì)這種公務(wù)活動(dòng)外包從法律層面得以明確，也擴(kuò)大了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍。其次，明確提出“旅游景區(qū)可以依法實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度?！睂?duì)于旅游景區(qū)經(jīng)營和管理的規(guī)范化，提供必要的法律依據(jù)，通過明晰旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)、權(quán)責(zé)等來減少經(jīng)營過程中的不平衡。加強(qiáng)對(duì)于旅行社和導(dǎo)游服務(wù)人員的行為規(guī)范和約束，并與《旅游法》形成很好的法律銜接。

但《條例》中關(guān)于規(guī)范旅游經(jīng)營者行為的旅游執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)能力、聯(lián)合執(zhí)法能力并沒有更加明確的規(guī)定，導(dǎo)致其在實(shí)際的旅游活動(dòng)中并未有效的調(diào)整相應(yīng)法律關(guān)系起到其應(yīng)有的效力作用。2017-2018年期間貴州省旅游投訴事件并沒有減少而是在逐年增加，投訴事由主要與旅行社和旅游景區(qū)占比居多，而旅行社的被投訴占比快速增加，旅游景區(qū)的占比相對(duì)減少；2019年上半年與2020年上半年數(shù)據(jù)對(duì)比，投訴數(shù)量整體減少，旅游景區(qū)的投訴比率增多，而旅行社的被投訴占比相對(duì)減少(詳情見表2)。

表2 2017-2020年旅游投訴情況③

(二)對(duì)旅游者的影響

保障旅游者安全和利益是旅游法律體系的重要內(nèi)容，是旅游法規(guī)“以人為本”理念的體現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定“鼓勵(lì)逐步通過減免門票、免費(fèi)開放景區(qū)和設(shè)施等方式體現(xiàn)公益性，提高人民群眾的生活品質(zhì)”，不僅給予旅游者最大的門票免費(fèi)和優(yōu)惠政策，也有利于促使地方旅游業(yè)從低端門票經(jīng)濟(jì)模式向高質(zhì)量旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。建立明確的旅游者先行賠償請(qǐng)求權(quán)制度，指出游客在旅游景區(qū)內(nèi)由于旅游項(xiàng)目經(jīng)營者侵害其合法權(quán)益造成損害的，旅游者既可要求旅游景區(qū)經(jīng)營者賠償，也可以要求相關(guān)旅游項(xiàng)目經(jīng)營者提出賠償要求。旅游景區(qū)經(jīng)營者先行賠償后，有權(quán)向負(fù)有責(zé)任的相關(guān)旅游項(xiàng)目經(jīng)營者追償。

權(quán)利和義務(wù)的平等是法律效力得以實(shí)現(xiàn)的基本保障，《條例》在對(duì)旅游者權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，對(duì)旅游者也提出需履行的義務(wù)。針對(duì)游客不文明旅游行為的制約，“任何單位或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)旅游者的不文明行為”。

(三)對(duì)社區(qū)居民的影響

《條例》中指出“鼓勵(lì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事餐飲、住宿、土特產(chǎn)等旅游經(jīng)營?！睂?duì)于當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游市場(chǎng)的形式作出明確規(guī)定，有利于旅游扶貧、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)的發(fā)展，但并未對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。貴州省目前標(biāo)準(zhǔn)級(jí)以上鄉(xiāng)村旅游村寨、客棧、農(nóng)家樂經(jīng)營戶1515家，鄉(xiāng)村旅游總收入占全省旅游收入的24.1%④。在大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游的大背景下，當(dāng)?shù)鼐用癫粌H是旅游活動(dòng)的參與者，也是旅游市場(chǎng)的建設(shè)者，通過旅游法規(guī)對(duì)其行為的影響，對(duì)于旅游市場(chǎng)良好環(huán)境的營造是非常重要的。

四、 地方綜合性旅游法規(guī)立法局限和發(fā)展建議

法的實(shí)現(xiàn)與目的之間的完全重合是不可能的，必須將法的效益放置于社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)代變遷的條件下來考察[5]。在地方綜合性旅游法規(guī)不斷完善的同時(shí)，地方旅游業(yè)發(fā)展也日趨成熟，與地方旅游業(yè)發(fā)展速度以及發(fā)展中出現(xiàn)的新問題相比，地方綜合性旅游法規(guī)存在諸多無法調(diào)和的問題。

(一)存在的局限

1.旅游管理體系

《條例》中明確指出政府、旅游行政管理部門、旅游行業(yè)組織、旅游相關(guān)部門構(gòu)成地方旅游管理體系，并指出政府發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用。但缺乏針對(duì)不同層級(jí)的政府部門的責(zé)任分配，更多的是縣級(jí)政府在旅游發(fā)展促進(jìn)中的任務(wù)，所以在整體旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)工作中，很難做到逐級(jí)的推進(jìn)。其次，并未明確指出具體的旅游行政管理部門，以及主管部門的執(zhí)法部門的設(shè)置；同時(shí)其他相關(guān)部門的職責(zé)不夠明晰。

2.旅游綜合執(zhí)法能力

《條例》中對(duì)于景區(qū)聯(lián)票、旅行社營業(yè)執(zhí)照、旅游運(yùn)輸線路等管理進(jìn)行了法律規(guī)范以及上述經(jīng)營過程中違法行為進(jìn)行罰款。但《條例》在旅游執(zhí)法過程中實(shí)際指導(dǎo)性不強(qiáng)，關(guān)于旅游執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)能力、聯(lián)合執(zhí)法能力不突出，勢(shì)必造成執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中“有法難依”的問題。

3.重要經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和義務(wù)

當(dāng)?shù)鼐用袷堑胤铰糜谓?jīng)濟(jì)活動(dòng)中重要的主體，農(nóng)家樂、民宿、特色餐飲等成為當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方旅游發(fā)展的重要方式，其與標(biāo)準(zhǔn)化、傳統(tǒng)化的酒店或餐飲企業(yè)經(jīng)營方式、發(fā)展歷程、涉及的法律問題等都有諸多不同，如土地的利用、參與經(jīng)營的方式。《條例》中并未對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，而有關(guān)于餐飲、住宿等相關(guān)的條款很難解決民宿、農(nóng)家樂等實(shí)際中的監(jiān)督問題和法律糾紛問題。對(duì)于鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游等的發(fā)展過程中缺少了有利的法律支撐。同時(shí)，《條例》中對(duì)于老年人、殘疾人、未成年人、軍人等只是提到了景區(qū)門票的優(yōu)惠。并沒有針對(duì)特殊旅游群體的權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步說明?！叭魏螁挝换蛘邆€(gè)人有權(quán)舉報(bào)旅游者的不文明行為?！钡珱]有明確旅游者不文明旅游行為的責(zé)任，從而并未形成強(qiáng)有力的規(guī)范和約束。

(二)具體建議

1.通過文旅融合促旅游產(chǎn)業(yè)和管理體制發(fā)展

隨著文化和旅游部的組建，文化和旅游如何融合發(fā)展成為各地文化和旅游的重要問題?！稐l例》中雖然也提到文旅的融合，但缺少對(duì)于旅游與文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展目標(biāo)的明晰，不利于地方文化、民族文化、特色文化的保護(hù)和開發(fā)。可通過依托貴州省地方文化、民族文化、紅色文化、溫泉文化等旅游資源，打造具有鮮明地方特色的文化旅游品牌，通過地方旅游綜合立法為全省文旅融合發(fā)展指名大方向；發(fā)揮省政府的協(xié)調(diào)作用，整合全省文化資源打造全省文化旅游品牌，縣級(jí)人民政府可依托本地文化特色，在全省文化旅游品牌的基礎(chǔ)上，建立地方文化旅游品牌，從而系統(tǒng)化、全面化、層級(jí)化實(shí)現(xiàn)全省文旅產(chǎn)業(yè)升級(jí)。文旅的融合不僅在產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的融合，更要體現(xiàn)在理念和職能的融合。通過理念和管理職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化旅游立法環(huán)境，發(fā)揮文旅行政主管部門的協(xié)調(diào)職能，從而實(shí)現(xiàn)旅游管理體系的完善。

2.加強(qiáng)旅游執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)能力

地方綜合性旅游法規(guī)是《旅游法》的細(xì)化和補(bǔ)充，是地方旅游市場(chǎng)監(jiān)管的重要法律依據(jù)，需要具有較強(qiáng)的實(shí)際指導(dǎo)意義，以及強(qiáng)有力的可操作性，建議加強(qiáng)旅游綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)職能。對(duì)旅游經(jīng)營者行為的獎(jiǎng)懲要明確，特別是增設(shè)鼓勵(lì)性的相應(yīng)條款，強(qiáng)有力的行為約束和正確的規(guī)范引導(dǎo)相結(jié)合；將行之有效的旅游市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)用的行政部門規(guī)章或辦法等文件，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈叻尚ЯΦ牡胤铰糜畏ㄒ?guī)，從而提升實(shí)際可操作性。

3.關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜瘟⒎ㄖ械牡匚?/p>

主體的權(quán)利具有層次性，當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜伟l(fā)展過程中身份具有一定的特殊性，既是旅游發(fā)展的受益者，又是旅游活動(dòng)的參與者，而與旅游發(fā)展關(guān)系密切的當(dāng)?shù)鼐用裨诘胤铰糜瘟⒎ㄟ^程中參與程度不高，不利于地方旅游法規(guī)的普及和適用；所以在地方綜合旅游立法中可更多地考慮當(dāng)?shù)鼐用竦壤娼?jīng)濟(jì)主體的需求，從而有效提升旅游法規(guī)的實(shí)際操作性。其次，《條例》中雖鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)營活動(dòng)，但并沒有進(jìn)一步具體進(jìn)行規(guī)范，建議對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方旅游活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，特別是對(duì)農(nóng)家樂、民宿發(fā)展過程中的土地使用和利用、經(jīng)營模式、經(jīng)營規(guī)范等進(jìn)行具體闡述，為了鼓勵(lì)農(nóng)戶參與旅游活動(dòng)，可以為農(nóng)戶提供更多便利的條件，如簡(jiǎn)化相應(yīng)經(jīng)營證件的辦理或賦予農(nóng)戶更多實(shí)質(zhì)有效的權(quán)利，以及對(duì)于農(nóng)戶在經(jīng)營過程中存在的經(jīng)營不規(guī)范等情況，加強(qiáng)對(duì)于經(jīng)營規(guī)范的約束。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：2019年貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，貴州省文化和旅游廳。

② 數(shù)據(jù)來源：《2012年-2018年度中國旅游統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國旅游出版社。

③ 數(shù)據(jù)來源：2017年—2020年旅游投訴情況通報(bào)，貴州省文化和旅游廳。

④ 數(shù)據(jù)來源：第十四屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)綜述，貴州省文化和旅游廳。