李浩 LI Hao

無(wú)論就中國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展史或北京規(guī)劃建設(shè)史而言，70 年前的“梁陳方案”都是一個(gè)備受關(guān)注的重要話題——1950 年2 月，梁思成和陳占祥聯(lián)名提出《關(guān)于中央人民政府行政中心區(qū)位置的建議》（以下簡(jiǎn)稱《梁陳建議》），主張?jiān)诒本├铣峭獾奈鹘嫉貐^(qū)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)中央行政區(qū)（圖1），即“梁陳方案”。而在此之前，首批蘇聯(lián)市政專家團(tuán)于1949 年9 月來(lái)到北京，11 月14 日由蘇聯(lián)專家М·Г·巴蘭尼克夫（Михаил Григорьевич Баранников，1903—1958，作專題報(bào)告，建議將首都行政機(jī)關(guān)布置在天安門廣場(chǎng)地區(qū)，梁思成和陳占祥在這次報(bào)告會(huì)上提出了明確的反對(duì)意見，正是受到這次會(huì)議的促動(dòng)，梁、陳二人會(huì)后又提出了正式的《梁陳建議》。從這一事件的后續(xù)發(fā)展來(lái)看，政府方面未能明確采納“梁陳方案”，而是較多地接受了蘇聯(lián)專家的建議。

筆者近年來(lái)新發(fā)現(xiàn)的一篇由梁思成、林徽因和陳占祥合著的評(píng)論文章《對(duì)于巴蘭尼克夫先生所建議的北京市將來(lái)發(fā)展計(jì)劃的幾個(gè)問(wèn)題》表明，梁思成等與蘇聯(lián)專家在北京工業(yè)發(fā)展、城市人口限制發(fā)展以及城市功能分區(qū)等方面存在共識(shí)，關(guān)于城墻存廢問(wèn)題并不在雙方爭(zhēng)論的范疇，他們的分歧集中反映在中央行政區(qū)規(guī)劃問(wèn)題上，即蘇聯(lián)專家建議在北京城內(nèi)的天安門廣場(chǎng)地區(qū)建設(shè)首都行政機(jī)關(guān)，而梁思成等則主張?jiān)诒本┏峭獾奈鹘嫉貐^(qū)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)專門的首都行政區(qū)[1]。

圖1：《梁陳建議》附圖之“行政區(qū)內(nèi)各單位大體部署草圖（附與舊城區(qū)之關(guān)系）”（1950年2月）

圖2：1949年1月北平市區(qū)劃和解放初期軍管區(qū)域示意圖

對(duì)于梁思成等提出的建議，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)呢？早在許多年以前，學(xué)術(shù)界業(yè)已形成兩種不同截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“在建都初期，不利用舊城，另辟新址建設(shè)行政中心，在當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政十分困難的情況下是不可能的。國(guó)家經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)以后，拋開舊城，另建新的行政中心，也是不可取的”[2]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，梁、陳所提“《建議》之不被采用，并非《建議》本身有問(wèn)題，而在于決策的失誤，在于決策者主觀上的問(wèn)題”[3]。幾十年過(guò)去后，大家對(duì)“梁陳方案”的認(rèn)識(shí)不僅沒有取得統(tǒng)一，反而分歧更加嚴(yán)重，有關(guān)爭(zhēng)論也更趨白熱化，并充滿情緒色彩。不少相關(guān)文章“給人的印象，都是執(zhí)拗武斷的執(zhí)政者，剛愎自用，壓制梁思成，毀了老北京千年古城，風(fēng)華絕代的林徽因郁郁而終，梁思成抱恨終生”[4]。還有一些文章中，經(jīng)常引用梁思成曾對(duì)北京市領(lǐng)導(dǎo)彭真說(shuō)過(guò)的一句話，“50 年后，歷史將證明你是錯(cuò)誤的，我是對(duì)的”[5]。從這樣的論調(diào)出發(fā)，似乎“梁陳方案”就是科學(xué)、正義的代名詞，而一些領(lǐng)導(dǎo)的決策則是昏庸愚昧的。

那么，這樣一種二元對(duì)立的敘事框架是否切合真實(shí)的歷史情形？早年的“梁陳方案”究竟是如何被提出的？如果它非?？茖W(xué)合理，那為什么又未被決策者采納呢？在“新中國(guó)”和“新北京”建設(shè)之初（1949—1950 年），首都社會(huì)生活中本來(lái)是一種積極向上的氛圍，新生的人民政權(quán)也特別強(qiáng)調(diào)對(duì)各方面民主人士的友好協(xié)商與合作，政府當(dāng)局怎么會(huì)武斷決策呢？領(lǐng)導(dǎo)們?cè)趺磿?huì)那么昏庸呢？細(xì)究起來(lái)，不少問(wèn)題仍然說(shuō)不清、道不明，乃至讓人感到一頭霧水。

幾十年來(lái)，已有大量學(xué)者從不同的視角對(duì)“梁陳方案”相關(guān)的一系列問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的討論，但迄今仍存在不少尚待進(jìn)一步厘清之處。特別是，一些既有研究較多針對(duì)《梁陳建議》文本內(nèi)容本身，雖然對(duì)其科學(xué)理論價(jià)值進(jìn)行了較充分的解讀，然而卻不能回答“梁陳方案”究竟為何未能獲得政府認(rèn)可這一要害問(wèn)題，正所謂“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”，對(duì)“梁陳方案”更加科學(xué)、理性的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，需要跳出“梁陳方案”，對(duì)政府決策問(wèn)題產(chǎn)生足夠的敏感和關(guān)注，對(duì)規(guī)劃決策影響因素有更加全面的認(rèn)識(shí)和相對(duì)系統(tǒng)的解析，只有這樣，才能尋找到和揭示出問(wèn)題的本源及癥結(jié)所在。本文結(jié)合城市規(guī)劃老專家的訪談，從幾個(gè)不同的角度對(duì)此分別予以解讀，期望對(duì)“梁陳方案”以及有關(guān)規(guī)劃決策問(wèn)題的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)有所貢獻(xiàn)。

一、規(guī)劃技術(shù)方面的一些討論

從規(guī)劃技術(shù)的角度，趙瑾曾對(duì)“梁陳方案”所建議的新市區(qū)的位置發(fā)表不同意見，“對(duì)于‘梁陳方案’，我倒同意它的基本思路。不過(guò)，我不太同意‘新北京’的方案。新北京太靠近舊城了，也就是三里河這一帶。過(guò)去這里是日本人計(jì)劃發(fā)展的新區(qū)”，“我主張不要放在西邊，而是要往東邊發(fā)展，在東邊發(fā)展新區(qū)要好一點(diǎn)。因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展有幾個(gè)誘導(dǎo)因素，必須分析清楚。西邊[離山區(qū)]太近了”[6]。

這段談話代表了一種區(qū)域的觀點(diǎn)，就北京這個(gè)特大城市而言，其發(fā)展腹地顯然是在東部和南部方向。這也是今天國(guó)家在推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展進(jìn)程中，之所以選擇在北京東部的通州建設(shè)副中心以及在北京南部建設(shè)雄安新區(qū)的一個(gè)重要原因。然而，對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也需要一定的歷史觀念。考察北京的城市發(fā)展史，在近代很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，包括中華人民共和國(guó)成立之初的幾年，北京市行政轄區(qū)的范圍是相當(dāng)狹小的，今天的北京市域范圍，主要是1958 年進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整后的一種結(jié)果（圖2）。也正因如此，近代北京城市規(guī)劃工作中，但凡提到新市區(qū)規(guī)劃，大都是就西郊地區(qū)而言。

除了區(qū)位以外，有的專家對(duì)“梁陳方案”的具體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案發(fā)表了一些看法，主要是新規(guī)劃的西郊中央行政區(qū)的設(shè)計(jì)方案過(guò)于依附于北京舊城，不夠宏偉，因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)新區(qū)的城市軸線的精心設(shè)計(jì)。這一思路，更多是基于城市設(shè)計(jì)的視角。而一旦進(jìn)入城市設(shè)計(jì)范疇，就涉及城市規(guī)劃的藝術(shù)性，問(wèn)題的討論就復(fù)雜起來(lái)，設(shè)計(jì)方案不存在唯一性，也往往會(huì)見仁見智。陶宗震認(rèn)為，“從規(guī)劃學(xué)術(shù)上來(lái)說(shuō)，這個(gè)[梁陳]方案不現(xiàn)實(shí)。如果按照這個(gè)方案實(shí)施的話，北京城就成了兩個(gè)并行的中軸線，這是犯忌的。這叫‘二元化’，是主從不分，新的軸線比舊軸線還重”[7]。

城市軸線“二元化”的問(wèn)題，是一個(gè)專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的規(guī)劃技術(shù)命題。也有專家持不同的看法，王瑞珠認(rèn)為，“東南亞的雙軸線是很多的”，“典型的如吳哥城，就有兩條平行的東西軸線，一條對(duì)王宮，一條對(duì)巴戎寺，另有一條南北軸線與之相交。王宮本身往往也不止一條軸線。如曼谷大王宮本身就有三條軸線，相鄰的玉佛寺另有一條與它們方向垂直的軸線。金邊王宮亦有兩條平行軸線，連邊上的銀閣寺一起共有三條之多”；之所以如此，主要在于這些國(guó)家的建筑技術(shù)較為落后，“雖然是石結(jié)構(gòu)，但是沒有掌握西方高級(jí)的拱券技術(shù)，建筑本身做不了很大，只能往院落發(fā)展”，“所有的吳哥古跡院子一重一重的，跟北京故宮差不多”，靠建筑的群體組合來(lái)展示氣魄；與東方建筑顯著不同，“西方一些國(guó)家的建筑技術(shù)很先進(jìn)，又是石建筑，拱券結(jié)構(gòu)很早就使用了，可以把建筑個(gè)體做得很雄偉，規(guī)劃軸線的作用相對(duì)就比較弱了”。[8]

就規(guī)劃技術(shù)方面而言，還有一些細(xì)節(jié)也是值得關(guān)注的。譬如首都中央機(jī)關(guān)的位置問(wèn)題?！傲宏惙桨浮苯ㄗh在西郊新市區(qū)規(guī)劃一個(gè)中央行政區(qū)，但同時(shí)卻又提出“利用舊城區(qū)內(nèi)已建設(shè)的基礎(chǔ)，作為服務(wù)的中心，保留故宮文物區(qū)為文娛中心，給兩方面的便利，留出中南海為中央人民政府”[9]。這樣一來(lái)，留在中南海的中央人民政府與西郊規(guī)劃的中央行政區(qū)，兩者之間的銜接、配合與協(xié)調(diào)關(guān)系就需要討論了，而《梁陳建議》并未就此作出進(jìn)一步的說(shuō)明。

再譬如西郊行政中心區(qū)“東移”問(wèn)題。早在1937—1945 年，日本侵略者曾占據(jù)北京，并制訂出以西郊新街市為重點(diǎn)的《北京都市計(jì)畫大綱》（1938 年），西郊新街市的地點(diǎn)在公主墳以西。在“梁陳方案”出臺(tái)的過(guò)程中，陳占祥曾向梁思成提出建議，把西郊的中央行政區(qū)規(guī)劃在公主墳以東。這一“東移”的規(guī)劃技術(shù)處理，固然使行政中心區(qū)避開了日本人曾經(jīng)經(jīng)營(yíng)過(guò)的“殖民地”，降低了從政治角度對(duì)“梁陳方案”予以批判的不利因素，并且行政中心區(qū)與北京城區(qū)之間的交通更加便利，舊城的使用得以兼顧（圖3），但與此同時(shí)，卻也導(dǎo)致一個(gè)重要理論性問(wèn)題的出現(xiàn)：西郊規(guī)劃的“新城”，是否會(huì)與北京城區(qū)連綿發(fā)展和蔓延呢？

圖3：“梁陳方案”規(guī)劃的中央行政區(qū)位置與原西郊新街市計(jì)畫及北京老城的關(guān)系

反觀日本侵略者制訂的北京都市計(jì)畫方案，西郊新市區(qū)與北京城區(qū)之間有一個(gè)重要的功能區(qū)域——綠帶。“對(duì)于城內(nèi)向城外之發(fā)展，擬于城之四周距城墻一公里至三公里處，設(shè)置綠地帶?！盵10]之所以如此，除了將日本人所居住的西郊新市區(qū)與中國(guó)人居住的北京城區(qū)有所隔離這一現(xiàn)實(shí)因素之外，更重要的考慮還在于其理論意義——自1898 年霍華德提出“田園城市”理論構(gòu)想開始，綠帶一直是歐美近代城市規(guī)劃理論與實(shí)踐中一個(gè)十分重要的規(guī)劃要素，是防止城市無(wú)序蔓延、建設(shè)兼顧城市和鄉(xiāng)村兩方面有利條件的田園城市的重要規(guī)劃手段。

再來(lái)看英國(guó)規(guī)劃師阿伯克龍比（L. P. Abercrombie）主持的1944 年大倫敦規(guī)劃——這是“梁陳方案”有所借鑒的一個(gè)重要規(guī)劃案例。其重要規(guī)劃措施之一即“在倫敦四周設(shè)置一條綠帶，其位置正好就在1939 年戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)的城鎮(zhèn)集聚區(qū)的邊緣；平均寬度為5 英里（8km），構(gòu)成一個(gè)制止城市蔓延的有效屏障，同時(shí)這也給倫敦居民提供了很好的游憩地帶”[11]（圖4）。對(duì)比“梁陳方案”，西郊規(guī)劃的“新城”——行政中心區(qū)幾乎是緊貼著北京城發(fā)展的，兩者之間并沒有綠帶。另就新城距母城的距離而言，“梁陳方案”提出“新中心的中軸線距復(fù)興門不到二公里”[12]，而大倫敦規(guī)劃確定的新城方案則“建在離倫敦20至35 英里（35 ～60km）的地方”[13]?！傲宏惙桨浮迸c大倫敦規(guī)劃的這種顯著差異，應(yīng)如何理解呢？

二、財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的一些討論

圖4：1944年大倫敦規(guī)劃確定的綠帶環(huán)（左）及其1944—1964年發(fā)展情況（右）

以上從規(guī)劃技術(shù)方面對(duì)“梁陳方案”的一些討論，由于較強(qiáng)的專業(yè)性而并不為一般人所了解或認(rèn)識(shí)。除此之外，關(guān)于“梁陳方案”的大量議論主要集中在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面：“這個(gè)事情有一個(gè)問(wèn)題，不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)時(shí)剛剛建立新中國(guó)，國(guó)家底子很薄很薄。再加上一個(gè)問(wèn)題，1950 年就開始抗美援朝了，國(guó)家更困難了，就沒有這個(gè)財(cái)力”[14]；“這個(gè)方案，思路很好，但不切實(shí)際，在當(dāng)時(shí)不可能完成。那時(shí)候，我們的經(jīng)濟(jì)水平是什么樣？經(jīng)過(guò)八年抗戰(zhàn)和三年的解放戰(zhàn)爭(zhēng)，窮得一塌糊涂。如果另起爐灶，搞個(gè)新城，即便搞出來(lái)了，也只能因陋就簡(jiǎn)，到現(xiàn)在恐怕也得拆了重建。那時(shí)候，就只能往老城里擠唄”[15]；“解放初期國(guó)家非常窮困，政府這么多機(jī)構(gòu)，人民這么困苦，舊城里有很多王府可以利用，中央不能接受‘梁陳方案’。當(dāng)時(shí)如果按照‘梁陳方案’做起來(lái)，要拿出一大筆錢來(lái)建設(shè)大量的設(shè)施，當(dāng)時(shí)不可能那么做”[16]。

從財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面分析“梁陳方案”難以施行的原因，道理是顯而易見的，無(wú)需贅言?？蓡?wèn)題的關(guān)鍵在于：在共和國(guó)成立初期，國(guó)家難道真的沒有在西郊規(guī)劃建設(shè)一個(gè)新區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力嗎？

數(shù)年前在“八大重點(diǎn)城市規(guī)劃”歷史研究的過(guò)程中，筆者曾將“梁陳方案”與大致同一時(shí)期產(chǎn)生的避開舊城建新區(qū)的“洛陽(yáng)模式”進(jìn)行了對(duì)比分析[17]，旨在說(shuō)明一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)：在新中國(guó)成立初期，國(guó)家并非沒有足夠的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)新區(qū)，問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)在于，規(guī)劃建設(shè)的究竟是一個(gè)什么樣的新區(qū)？

就“八大重點(diǎn)城市”而言，不僅洛陽(yáng)的澗西區(qū)是規(guī)劃建設(shè)在舊城以外的一個(gè)新市區(qū)，蘭州的七里河區(qū)、西固區(qū)以及包頭的新市區(qū)同樣如此，它們都是在一片空地上建設(shè)起來(lái)的。不僅如此，與“梁陳方案”提出的新市區(qū)緊鄰北京城區(qū)、便利于建設(shè)相比，蘭州西固區(qū)和包頭新市區(qū)與舊城的距離長(zhǎng)達(dá)20km 左右，這些新區(qū)建設(shè)實(shí)施的難度以及其財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的代價(jià)，絕不亞于北京西郊的新市區(qū)，它們?yōu)槭裁磿?huì)最終被建設(shè)起來(lái)、成為現(xiàn)實(shí)呢？

這顯然主要是因?yàn)椋尻?yáng)、蘭州和包頭等規(guī)劃建設(shè)的新市區(qū)，布置的主要是一些工業(yè)項(xiàng)目，在新中國(guó)成立初期國(guó)家一窮二白、政權(quán)亟待鞏固的時(shí)代背景下，這些新市區(qū)是國(guó)家十分重要的工業(yè)基地，是提升國(guó)家國(guó)防軍事實(shí)力的重要載體，具有突出的戰(zhàn)略意義。因而，不論花費(fèi)多少財(cái)政經(jīng)濟(jì)代價(jià)，無(wú)論要經(jīng)過(guò)多么漫長(zhǎng)的建設(shè)過(guò)程，政府一定要把它們切實(shí)地規(guī)劃建設(shè)起來(lái)。在“一五”時(shí)期，我國(guó)城市建設(shè)強(qiáng)調(diào)“先生產(chǎn)、后生活”，“因陋就簡(jiǎn)”，正是為了集中力量，把有限的物力、財(cái)力用于生產(chǎn)建設(shè)，以加速國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，此乃立國(guó)之本。

可是，對(duì)于“梁陳方案”所建議的在北京西郊規(guī)劃建設(shè)的一個(gè)行政中心區(qū)，就要另當(dāng)別論了，因?yàn)樗婕疤厥舛舾械闹袊?guó)社會(huì)文化。

三、社會(huì)文化方面的影響因素

首都行政中心區(qū)，顯然是為一個(gè)國(guó)家中央一級(jí)的各類行政辦公機(jī)構(gòu)所服務(wù)的，主要是一些政府辦公建筑，而就我國(guó)城市營(yíng)建的傳統(tǒng)文化來(lái)講，政府辦公樓的規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)極為敏感的話題。特別是，中國(guó)自古就有“官不修衙”的文化傳統(tǒng)。早在1930 年代，時(shí)任四川省主席的劉文輝曾明確要求：“如果縣政府的房子比學(xué)校好，縣長(zhǎng)就地正法！”[18]回顧近代以來(lái)中國(guó)的城市規(guī)劃建設(shè)史，盡管國(guó)民政府時(shí)期曾經(jīng)大張旗鼓地開展中央政治區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，但這也是一個(gè)勞民傷財(cái)之舉，甚至被批評(píng)為政府方面的昏庸腐敗。1949 年中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，對(duì)于政府辦公樓的修建，一直采取相當(dāng)嚴(yán)厲的限制措施。

在中華人民共和國(guó)成立初期，政務(wù)院總理周恩來(lái)曾多次強(qiáng)調(diào)：“在新政府任職，不同于在舊社會(huì)做官，現(xiàn)在是人民的政府，是為人民服務(wù)”[19]。正因如此，新中國(guó)成立后的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)名稱中，特別強(qiáng)調(diào)必須有“人民”兩字。周恩來(lái)曾多次在不同場(chǎng)合一再表明，在他任總理時(shí)絕不建國(guó)務(wù)院辦公樓。數(shù)十年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院也多次發(fā)文，明令禁止各地的“樓堂館所”建設(shè)。

就毛澤東而言，1949 年11 月26 日時(shí)他曾就各地修機(jī)場(chǎng)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題給聶榮臻和劉亞樓批語(yǔ)如下：“各地修機(jī)場(chǎng)是一件大事，必須認(rèn)真辦理，只能用必不可少的錢，不能隨意開大預(yù)算，請(qǐng)你們發(fā)統(tǒng)一指示”；12 月5 日，毛澤東以中央軍委主席名義對(duì)劉亞樓等關(guān)于各地機(jī)場(chǎng)修復(fù)問(wèn)題的報(bào)告作出轉(zhuǎn)發(fā)批語(yǔ)：“我們同意此種辦法。請(qǐng)華東軍區(qū)及各軍區(qū)即照此辦理，請(qǐng)中財(cái)委即照此支付必不可少的一部分經(jīng)費(fèi)而拒絕支付一切可以減省的經(jīng)費(fèi)”[20]。

當(dāng)時(shí)，解放戰(zhàn)爭(zhēng)仍在持續(xù)，機(jī)場(chǎng)修復(fù)的重要性不可謂不大，對(duì)其尚且明確要求“只能用必不可少的錢”“拒絕支付一切可以減省的經(jīng)費(fèi)”，那么，對(duì)于耗資特別巨大、情況異常復(fù)雜的中央行政區(qū)建設(shè)而言，是否屬于“可以減省”的范疇呢？

作為北平解放初期負(fù)責(zé)首都行政房屋建設(shè)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)——中央直屬機(jī)關(guān)修建辦事處，在其回憶錄中指出：“中央機(jī)關(guān)駐地，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和要求，曾有人建議在‘新北京’統(tǒng)籌建造。但中央領(lǐng)導(dǎo)沒有采納，要求利用舊房，從簡(jiǎn)安排?！盵21]該書中還披露了當(dāng)時(shí)工作中的一個(gè)細(xì)節(jié)：中南海毛澤東主席所使用的“菊香書屋擬修建暖廊，一切均已布置，即將開工。被毛主席發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決反對(duì)，沒有施工”[22]。

以上種種情況，都表明了中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)的特殊性質(zhì)，反映了與群眾同甘共苦的基本精神[23]。

即便到了今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已顯著增強(qiáng)，規(guī)劃建設(shè)一個(gè)新的中央行政區(qū)，早已不存在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的困難，但是，中央?yún)s迄今仍然沒有謀劃新的中央行政區(qū)建設(shè)，這是為何呢？恐怕也有社會(huì)文化方面因素的考量。

四、政治和外交方面的因素

除了財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化之外，政治和外交方面的一些情況對(duì)政府規(guī)劃決策也有顯著影響。1949 年10 月1 日中華人民共和國(guó)宣告成立時(shí)，全國(guó)還有大片的國(guó)土（如廣東、廣西、四川、貴州和云南等省區(qū)）尚未獲得解放，海南島和西藏更是直到1950—1951 年才解放。就之前獲得解放的地區(qū)而言，也處于一種動(dòng)蕩不安的局面，許多社會(huì)問(wèn)題亟待研究處理。

在共和國(guó)成立之初，臺(tái)灣國(guó)民黨政權(quán)權(quán)美帝國(guó)主義對(duì)上海和北京等地不斷采取封鎖、轟炸、特務(wù)武裝襲擾等多種方式進(jìn)行破壞和搗亂，1949 年10 月至1950 年2 月的空襲多達(dá)26 次[24]。以1950 年2 月6 日的“二·六”轟炸為例，國(guó)民黨出動(dòng)飛機(jī)17 架竄入上海市區(qū)上空，對(duì)北起吳淞、南至盧家灣一帶，投彈百余枚，致使楊樹浦、閘北、盧家灣地區(qū)的電廠、水廠、造船廠嚴(yán)重受損，1400 余間民房被毀，1600 余人傷亡，5 萬(wàn)余人無(wú)家可歸[25]。

從財(cái)政支出來(lái)看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949 年我國(guó)軍費(fèi)開支占全國(guó)財(cái)政收入的一半以上，1950 年仍占41.1%[26]。1950 年6 月朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，面對(duì)國(guó)內(nèi)十分薄弱的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和亟待穩(wěn)定的社會(huì)形勢(shì)，中央毅然作出“抗美援朝、保家衛(wèi)國(guó)”的重大決策，而同年11 月召開的第二次全國(guó)財(cái)經(jīng)會(huì)議則被迫提出“把財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作放在抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，戰(zhàn)爭(zhēng)第一”以及“邊打、邊穩(wěn)、邊建”的方針[27]。

在這樣的時(shí)代背景下，新中國(guó)最為緊迫、最為重要的任務(wù)，當(dāng)然是“建國(guó)”及政權(quán)如何進(jìn)一步鞏固的問(wèn)題。而提出規(guī)模龐大、標(biāo)準(zhǔn)較高的中央行政區(qū)建設(shè)，顯然是不合時(shí)宜的——“人民政府不可能像明成祖朱棣那樣花十幾年時(shí)間營(yíng)建皇宮然后再遷都北京”[28]。

對(duì)于1949 年底的這一段時(shí)間而言，還有另一個(gè)必須引起特別注意的問(wèn)題，這就是中蘇關(guān)系的問(wèn)題。自1949 年6 月毛澤東發(fā)表《論人民民主專政》后，中蘇兩國(guó)迅速締結(jié)了友好互助的同盟。1949 年10 月1 日中華人民共和國(guó)宣告成立后，蘇聯(lián)政府于次日（10 月2 日）宣布承認(rèn)中華人民共和國(guó)，兩國(guó)建立了外交關(guān)系，這對(duì)新生的人民政權(quán)是強(qiáng)有力的支持。1949 年10 月5 日，中蘇友好協(xié)會(huì)總會(huì)在北京成立，會(huì)議通過(guò)了《中蘇友好協(xié)會(huì)章程》。與此同時(shí)，一大批蘇聯(lián)專家正在中國(guó)各地開展形式多樣的技術(shù)援助工作。就1949 年8月底隨劉少奇來(lái)華的200 多位蘇聯(lián)專家而言，他們大多是經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的顧問(wèn)，主要被安排在東北地區(qū)和北京、上海等地工作。除此之外，當(dāng)時(shí)在華工作的還有許多軍事領(lǐng)域的顧問(wèn)和專家，1950 年1 月以前至少有海軍專家711 人，空軍專家878人來(lái)到中國(guó)進(jìn)行各方面的援助[29]。

蘇聯(lián)專家對(duì)中國(guó)的大規(guī)模技術(shù)援助，長(zhǎng)達(dá)10 年之久，其中又以1949—1950 年的這段時(shí)期最為特殊，因?yàn)樾律娜嗣裾?quán)尚在建立之初，治國(guó)理政和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等的經(jīng)驗(yàn)都嚴(yán)重缺乏，故而對(duì)蘇聯(lián)援助的依賴程度也就極為突出。

就當(dāng)時(shí)中蘇兩國(guó)間一些援助事宜的溝通而言，不僅經(jīng)濟(jì)方面的蘇聯(lián)專家來(lái)華問(wèn)題需要中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人直接與斯大林商談解決，軍事方面的一些蘇聯(lián)顧問(wèn)的來(lái)華問(wèn)題幾乎也都是由毛澤東或周恩來(lái)親自出面與蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)系或協(xié)商的，譬如，1949年10 月中國(guó)要求蘇聯(lián)派兩名保衛(wèi)專家來(lái)華以及11 月要求為全國(guó)總工會(huì)派一名顧問(wèn)，都是以毛澤東的名義直接向斯大林提出的[30]。

更重要的是，1949 年12 月6 日，毛澤東離開北京赴蘇聯(lián)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)（圖5），后又電請(qǐng)周恩來(lái)同去蘇聯(lián)，在毛澤東和周恩來(lái)的親自參與和不懈努力下，中蘇雙方于1950 年2 月14 日在莫斯科共同簽署了《中蘇友好同盟互助條約》《中蘇關(guān)于中國(guó)長(zhǎng)春鐵路、旅順口及大連的協(xié)定》和《中蘇關(guān)于貸款給中華人民共和國(guó)的協(xié)定》等文件。毛澤東和周恩來(lái)后于1950 年2 月17 日夜離開莫斯科返華。

由此不難理解，在1949 年底前后，中蘇關(guān)系是涉及新中國(guó)建國(guó)方略的一個(gè)十分特殊而重大的政治和外交問(wèn)題。這一點(diǎn)，也就在根本上影響和決定了中國(guó)的高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待與蘇聯(lián)專家有關(guān)的一些事項(xiàng)的基本態(tài)度。正如1949 年8 月27 日劉少奇在中共中央東北局歡迎蘇聯(lián)專家的干部大會(huì)上的講話：“我們的同志在工作中與蘇聯(lián)專家的關(guān)系只能搞好，不能搞壞，如果出現(xiàn)搞不好的局面，我們的同志要負(fù)責(zé)任。這就要‘有理扁擔(dān)三，無(wú)理三扁擔(dān)’，我們必須嚴(yán)格要求自己?！盵31]劉少奇這次講話中談到的口頭禪“有理扁擔(dān)三，無(wú)理三扁擔(dān)”，也成為當(dāng)時(shí)中國(guó)政府處理蘇聯(lián)專家相關(guān)問(wèn)題的一個(gè)重要原則。

就1949 年來(lái)華的首批蘇聯(lián)市政專家團(tuán)而言，在他們于1950 年5 月結(jié)束在華工作返回蘇聯(lián)之后，中國(guó)政府方面仍然保持著與他們的溝通、聯(lián)系和友誼。譬如，1951 年12 月時(shí)，根據(jù)彭真的指示，中共北京市委經(jīng)由外交部向1949 年首批蘇聯(lián)專家團(tuán)的17位蘇聯(lián)專家贈(zèng)送了剛于1951 年10 月出版的《毛澤東選集》（第一卷）精裝本各一冊(cè)。蘇聯(lián)專家收到贈(zèng)書后，于1952 年5 月致函中共北京市委，回贈(zèng)剛出版的《毛澤東選集》（第一卷）俄文版12 冊(cè)；1952 年7 月，中共北京市委又回函給蘇聯(lián)市政專家團(tuán)成員，贈(zèng)送剛于1952 年4 月出版的《毛澤東選集》（第二卷）精裝本17 冊(cè)（中共北京市委，1952年）（圖6）。再以蘇聯(lián)專家巴蘭尼克夫?yàn)槔?951 年4 月初，北京都委會(huì)也曾專門研究并致函外交部請(qǐng)求協(xié)助，“擬聘蘇聯(lián)建筑專家巴蘭尼可[克]夫同志為本市都市計(jì)劃委員會(huì)名譽(yù)顧問(wèn)”[32]。

圖5：《人民日?qǐng)?bào)》刊載關(guān)于毛澤東出訪蘇聯(lián)的報(bào)道（1949年12月18日）

圖6：首批蘇聯(lián)市政專家收到《毛澤東選集》（第一卷）后給中共北京市委回信的中譯稿（左，1952年5月31日），以及彭真給首批蘇聯(lián)市政專家致謝并呈送《毛澤東選集》第二卷的信函（右，1952年7月20日）

在這樣一種中蘇兩國(guó)親密無(wú)間、蘇聯(lián)專家備受尊敬的政治和外交的背景條件下，對(duì)于“梁陳方案”所提出的與蘇聯(lián)專家建議不盡一致的一些意見，中國(guó)一些領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)如何考量？又會(huì)做出何種決策呢？推想起來(lái)，想必即便是“梁陳方案”所提意見完美無(wú)缺，而蘇聯(lián)專家所建議內(nèi)容漏洞百出，恐怕也不會(huì)輕易接受“梁陳方案”的意見吧？！何況“梁陳方案”實(shí)際上也并非完美無(wú)缺呢！

陳占祥曾回憶：“但是，時(shí)隔不久，這一《建議》卻被視為與蘇聯(lián)專家‘分庭抗禮’，與‘一面倒’方針‘背道而馳’ 。”[33]這一點(diǎn)，也許是決定“梁陳方案”命運(yùn)最主要、最核心、最關(guān)鍵的因素。

五、規(guī)劃決策各種影響要素的分層現(xiàn)象

城市規(guī)劃是對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)所作出的綜合部署，是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的整體謀劃，因而，城市規(guī)劃的決策必須要兼顧各方面因素及其種種潛在的影響，進(jìn)行綜合平衡，合理決策。

就以上所討論的與“梁陳方案”決策有關(guān)的各層面因素而言，它們對(duì)規(guī)劃決策產(chǎn)生影響的程度以及優(yōu)先次序是截然不同的。在規(guī)劃技術(shù)層面的一些問(wèn)題，比如中央行政區(qū)在西郊或其他位置選址、采用何種城市設(shè)計(jì)方案及具體的空間藝術(shù)等，顯然不能與財(cái)政經(jīng)濟(jì)層面的一些問(wèn)題相提并論。而一旦與社會(huì)文化層面的因素相比，財(cái)政經(jīng)濟(jì)層面一些因素的重要程度又顯著降低。各個(gè)方面的影響因素，最終又要受到最根本的政治因素以及與之密不可分的外交因素等的制約和統(tǒng)帥。這一點(diǎn)，或許可以歸納為規(guī)劃決策各種影響要素的分層現(xiàn)象（圖7）。

圖7：各種因素對(duì)規(guī)劃決策產(chǎn)生不同影響的層次示意圖

這樣的一種規(guī)劃決策影響規(guī)律及分層現(xiàn)象，也反映出城市規(guī)劃工作的內(nèi)在本質(zhì)及固有特點(diǎn)?！熬统鞘幸?guī)劃工作來(lái)講，應(yīng)該分為兩個(gè)部分，一個(gè)是規(guī)劃的政策研究結(jié)論，一個(gè)是技術(shù)研究結(jié)論”；“規(guī)劃的政策研究，也就是和政治結(jié)合最密切的階段。所謂政策研究，主要是城市規(guī)劃的政策、原則、方向，還有其他一些大的方面”，“規(guī)劃政策研究的這些方面，都是原則性的一些內(nèi)容，是和政治密切結(jié)合的，是黨的整個(gè)方針政策在規(guī)劃工作方面的一個(gè)深化，這是主要的。與此同時(shí)，才是城市規(guī)劃的手法，或者叫技術(shù)方法、技術(shù)手段”；“這兩個(gè)方面是相呼應(yīng)的，前者也就是在中央領(lǐng)導(dǎo)同志所確定的一些大的方針政策的指導(dǎo)之下，關(guān)于城市規(guī)劃工作的一些基本原則，而城市規(guī)劃工作的技術(shù)手段，[當(dāng)時(shí)]主要就是由蘇聯(lián)專家的建議 相配合”[34]。

在這個(gè)意義上，如下對(duì)“梁陳方案”的評(píng)價(jià)，或許是較為睿智的：“梁思成和陳占祥提出的規(guī)劃方案，應(yīng)該說(shuō)只是他們的一家之言。對(duì)于城市規(guī)劃工作而言，首先是黨的方針政策的體現(xiàn)。城市規(guī)劃不能離開黨的方針政策，城市規(guī)劃不可能是純技術(shù)的工作”，“他們?nèi)鄙冱c(diǎn)政治藝術(shù)，城市規(guī)劃不能脫離政治藝術(shù)”，“‘梁陳方案’最主要的問(wèn)題是沒有進(jìn)行綜合平衡”[35]。

透過(guò)“梁陳方案”事件，也給廣大規(guī)劃師以有益的現(xiàn)實(shí)啟示，城市規(guī)劃工作者僅僅具備規(guī)劃設(shè)計(jì)的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時(shí)還必須要強(qiáng)化政治意識(shí)和政策觀念，能夠從社會(huì)和政治層面更綜合地考慮有關(guān)規(guī)劃問(wèn)題，從而有效提升城市規(guī)劃工作對(duì)接公眾和服務(wù)于社會(huì)的能力。

注釋

[1] 李浩. 還原“梁陳方案”的歷史本色——以梁思成、林徽因和陳占祥合著的一篇評(píng)論為中心[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2019（5）：110-117.

[2] 北京建設(shè)史書編輯委員會(huì)編輯部. 建國(guó)以來(lái)的北京城市建設(shè)資料“第一卷：城市規(guī)劃”[R]. 1987：14.

[3] 劉小石. 城市規(guī)劃杰出的先驅(qū)——紀(jì)念梁思成先生誕辰100周年[J]. 城市規(guī)劃，2001（5）：45-49.

[4] 佚名. 老北京城方案，梁思成就一定正確嗎? [EB/OL]. 公眾號(hào)“設(shè)計(jì)飯”. https：//mp.weixin.qq.com/s/B52 NJK7iaOa34DLn2zxJSA.

[5] 佚名. 梁思成對(duì)彭真市長(zhǎng)說(shuō)：50 年后，歷史將證明你是錯(cuò)誤的，我是對(duì)的[N/OL]. 搜狐網(wǎng)，2019-01-29. https：//www.sohu.com/a/292099392_100035647.

[6] 趙瑾2014 年9月18日對(duì)筆者的談話。

[7] 陶宗震2012年5月前后的口述，根據(jù)呂林提供的錄音磁帶（電子文件）整理。

[8] 王瑞珠2019 年9月25日對(duì)筆者的談話。

[9] 梁思成，陳占祥. 關(guān)于中央人民政府行政中心區(qū)位置的建議[M]. 國(guó)家圖書館收藏，1950-02：18-19.

[10] 北平市工務(wù)局. 北平都市計(jì)畫大綱舊案之一[R]// 北平市工務(wù)局. 北平市都市計(jì)劃設(shè)計(jì)資料第一集，1947：60.

[11] 彼得·霍爾，馬克·圖德-瓊斯著.城市和區(qū)域規(guī)劃（原著第五版）[M].鄒德慈，李浩，陳長(zhǎng)青譯.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2014：71.

[12] 同[9]：1.

[13] 同[11]。

[14] 齊康2016 年11月9日對(duì)筆者的談話。

[15] 彭一剛2017年7月29日對(duì)筆者的談話。

[16] 黃天其2018 年5月3日對(duì)筆者的談話。

[17] 李浩. “梁陳方案”與“洛陽(yáng)模式”——新舊城規(guī)劃模式的對(duì)比分析與啟示[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃，2015（3）：106-116.

[18] 佚名. 政府房子比學(xué)校好，縣長(zhǎng)就地正法[J]. 文史博覽，2011（9）：41.

[19] 中共中央文獻(xiàn)研究室. 周恩來(lái)年譜（一九四九—— 一九七六）（上卷）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997：4.

[20] 中共中央文獻(xiàn)研究室. 建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿（第一冊(cè)）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1987：163，180.

[21] 中直修建辦事處. 為中直機(jī)關(guān)修建三年——中共中央直屬機(jī)關(guān)修建辦事處回憶錄（1949—1952年）[R]. 1990：36.

[22] 同[21]。

[23] 董光器. 古都北京五十年演變錄[M]. 2006. 南京：東南大學(xué)出版社，p14.

[24] 沈志華. 蘇聯(lián)專家在中國(guó)（1948—1960）（第三版）[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2015：65.

[25] 賈彥.1949—1950：誰(shuí)為臺(tái)灣轟炸上海提供了目標(biāo)？[N/OL].東方網(wǎng)，2013-12-17[2019-04-15]. http：//history.eastday.com/h/20131217/u1a7833902.html.

[26] 《當(dāng)代中國(guó)》叢書編輯部. 當(dāng)代中國(guó)財(cái)政（上）[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：34.

[27] 金春明. 中華人民共和國(guó)簡(jiǎn)史（1949—2007）[M]. 北京：中共黨史出版社，2008：26.

[28] 董光器. 古都北京五十年演變錄[M]. 南京：東南大學(xué)出版社，2006：13.

[29] 同[24]：62.

[30] 同[24]：68-69.

[31] 李越然. 外交舞臺(tái)上的新中國(guó)領(lǐng)袖[M].北京：外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，1994：4-10.

[32] 北京市都委會(huì). 關(guān)于聘請(qǐng)及任用專家、工程技術(shù)人員的報(bào)告及有關(guān)文件[Z].北京市都市計(jì)劃委員會(huì)檔案，1951：5. 北京市檔案館，檔號(hào)：150-001-00050.

[33] 陳占祥. 憶梁思成教授[M]//《梁思成先生誕辰八十五周年紀(jì)念文集》編輯委員會(huì).梁思成先生誕辰八十五周年紀(jì)念文集.北京：清華大學(xué)出版社，1986：53.

[34] 徐鉅洲2015年10月20日對(duì)筆者的談話。

[35] 柴錫賢2017年4月15日對(duì)筆者的談話。

圖片來(lái)源

圖1：梁思成，陳占祥. 關(guān)于中央人民政府行政中心區(qū)位置的建議[R]. 國(guó)家圖書館，1950.

圖2：中共北京市委組織部等. 中國(guó)共產(chǎn)黨北京市組織史資料[M]. 北京：人民出版社，1992：2.

圖3：作者繪制。工作底圖為1939 年12月北京都市計(jì)畫要圖之1941年重印版?！傲宏惙桨浮苯厝∽浴读宏惤ㄗh》附圖一：行政區(qū)內(nèi)各單位大體部署草圖（附與舊城區(qū)之關(guān)系）（1950 年2月）

圖4：[英]彼得·霍爾，馬克·圖德-瓊斯著.城市和區(qū)域規(guī)劃（原著第五版）[M].鄒德慈，李浩，陳長(zhǎng)青譯.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2014：72，79.

圖5：《人民日?qǐng)?bào)》社. 鞏固中蘇兩國(guó)邦交，發(fā)展中蘇人民友誼！毛主席訪蘇會(huì)見斯大林大元帥[N]. 人民日?qǐng)?bào)，1949-12-18（1）.

圖6：中共北京市委. 關(guān)于贈(zèng)送蘇聯(lián)專家阿巴拉莫夫等人毛澤東選集的文件、工商聯(lián)、北京市糧食公司慶祝中共誕生三十一周年給彭真同志的賀信[Z].1952：21-22. 北京市檔案館，檔號(hào)：001-006-00688.

圖7：作者自繪