吳 超教授

(1.中南大學(xué) 資源與安全工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083；2.中南大學(xué) 安全理論創(chuàng)新與促進(jìn)研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

0 引言

一門(mén)學(xué)科是否具有科學(xué)性和適用性，往往取決于該學(xué)科是否有著規(guī)范的概念、明確的定義、科學(xué)的原理以及特定的研究對(duì)象、范圍、目標(biāo)和任務(wù)。換言之，規(guī)范的概念體系和明確的學(xué)科范疇是建立一門(mén)學(xué)科體系的根基所在。

在西方國(guó)家，公共安全管理一詞的使用具有悠久的歷史，公共安全管理內(nèi)涵經(jīng)歷了200多年的演化，內(nèi)涵一直在不斷豐富。進(jìn)入21世紀(jì)之后，公共安全管理一詞頻繁活躍于我國(guó)安全學(xué)術(shù)領(lǐng)域和各類(lèi)新聞媒體，公共安全管理的內(nèi)涵逐漸豐富、范疇逐漸寬廣，國(guó)內(nèi)有關(guān)政府組織將公共安全管理范圍拓展到國(guó)家安全、社會(huì)安全、食品安全、衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、通信安全、信息安全以及有效處置應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件、化解各種社會(huì)緊急危機(jī)等諸多內(nèi)容。但公共安全管理的科學(xué)定義尚未得到具體解釋。

近幾年，應(yīng)急管理成為國(guó)內(nèi)安全界的一個(gè)熱點(diǎn)，其實(shí)應(yīng)急管理應(yīng)該屬于公共安全管理的范疇。公共安全管理盡管在實(shí)踐層面內(nèi)容非常豐富，具有廣泛的實(shí)踐領(lǐng)域和場(chǎng)景，但目前很少有公共安全管理理論、方法、原理方面的研究論文發(fā)表。因此，公共安全管理的基礎(chǔ)理論有待夯實(shí)和進(jìn)一步深入細(xì)致的研究。

1 公共安全管理的定義和內(nèi)涵

1.1 公共管理的定義

在“安全”前面加上“公共”一詞包括下面一些含義：①和私人安全有了區(qū)別。公共安全活動(dòng)的核心主體并非私人機(jī)構(gòu)，而是公共部門(mén)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。②明確了安全活動(dòng)的目的。公共安全的目的主要是為公眾提供服務(wù)。③突出了公共部門(mén)必須履行的職能和義務(wù)。安全活動(dòng)的目的決定了它應(yīng)負(fù)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。④強(qiáng)調(diào)了公眾的參與性。公眾對(duì)政府安全決策有著重要影響，政府部門(mén)主導(dǎo)的公共安全活動(dòng)與公眾自身利益密切相關(guān)。⑤明確了安全活動(dòng)具有公開(kāi)性。政府部門(mén)的安全管理活動(dòng)和行為不僅要對(duì)公眾保持高度透明，同時(shí)要為公眾和新聞媒體開(kāi)放信息獲取的渠道，積極接受公眾監(jiān)督和檢查。

公共安全管理定義的很多論述，對(duì)公共安全管理的研究范圍和內(nèi)容有廣泛的描述。我國(guó)現(xiàn)有安全方面的著作一般對(duì)“安全管理”和“公共安全管理”未作明確的區(qū)別，許多公共安全管理的定義大都源于管理科學(xué)和安全科學(xué)的著作，例如：①公共安全管理是國(guó)家的基本職能之一，是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的安全意志為目的，針對(duì)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行的一種有組織的管理活動(dòng)。②公共安全管理是行使國(guó)家權(quán)力、從事國(guó)家安全事務(wù)管理的活動(dòng)。③公共安全管理是國(guó)家的組織活動(dòng)，是行使國(guó)家權(quán)力，管理整個(gè)社會(huì)安全的活動(dòng)。④公共安全管理是指國(guó)家安全管理部門(mén)管理國(guó)家安全事務(wù)、政府安全事務(wù)和社會(huì)安全事務(wù)的活動(dòng)。⑤公共安全管理是指國(guó)家依據(jù)有關(guān)法規(guī)，通過(guò)各級(jí)安全管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)和政府事務(wù)進(jìn)行安全管理的活動(dòng)。⑥公共安全管理是政府部門(mén)通過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，以完成安全管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全目標(biāo)的一種基本政府職能。⑦公共安全管理是從社會(huì)管理中演化出來(lái)的一種特殊管理，是一種高層次的管理。它的基本含義應(yīng)該理解為國(guó)家政府系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的安全管理。⑧公共安全管理主要是指國(guó)家安全管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的安全管理活動(dòng)。這里包括國(guó)家安全管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家事務(wù)的安全管理；對(duì)經(jīng)濟(jì)、科教、文衛(wèi)、治安、環(huán)保等社會(huì)公共事務(wù)的安全管理。⑨公共安全管理，是指國(guó)家安全管理系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家安全意志，管理社會(huì)公共安全事務(wù)的活動(dòng)，等等。

1.2 公共安全管理的內(nèi)涵

上述公共安全管理定義的基本模式是“誰(shuí)”管理“什么”，主要涉及安全管理的主體及其任務(wù)和活動(dòng)范圍。我國(guó)側(cè)重于“誰(shuí)(主體)”管理“什么(范圍)”的問(wèn)題，如公共安全管理主體包括國(guó)家、國(guó)家安全管理部門(mén)(機(jī)關(guān))等，公共安全管理范圍包括國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、政府事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)、重大事故災(zāi)難、社會(huì)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)恐怖活動(dòng)、生產(chǎn)安全等。綜上，公共安全管理可歸納為國(guó)家安全管理組織或部門(mén)在有關(guān)法規(guī)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共工作及設(shè)施采取的安全管理活動(dòng)。通過(guò)對(duì)公共安全管理基本概念的理解，有助于了解公共安全管理所要研究的內(nèi)容、對(duì)象和范圍。公共安全管理研究涉及到安全管理主體、安全管理現(xiàn)象、安全管理活動(dòng)、安全管理職能、安全管理要素、安全管理過(guò)程、安全管理決策、安全管理效率、安全管理責(zé)任、安全管理行為等各個(gè)方面，而且需要把它們作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體進(jìn)行分析和執(zhí)行。

近年來(lái)，中文的“公共安全管理”內(nèi)涵可涉及軍事安全(如國(guó)防安全、恐怖主義、分裂主義、地區(qū)安全、戰(zhàn)略安全、核安全等)，經(jīng)濟(jì)安全(如糧食安全、耕地安全、資源安全、能源安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全等)，政治安全(如政治制度、集權(quán)分權(quán)、國(guó)家統(tǒng)一、民族分裂、宗教問(wèn)題等)，社會(huì)安全(如社會(huì)保障、就業(yè)問(wèn)題、人口膨脹、貧富不均等)，文化安全(如傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)等)，科技安全(如信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全等)，環(huán)境安全(如生物安全、生態(tài)安全、自然災(zāi)害等)，生產(chǎn)安全(如傷亡事故、職業(yè)病、火災(zāi)爆炸等)?？傊?，從公共安全管理的不同角度可以列舉出諸多與公共安全相關(guān)的名詞或要素。顯然，這是非常繁雜的問(wèn)題，如果涉及一些與安全生產(chǎn)和居民生活息息相關(guān)的公共安全問(wèn)題，則可側(cè)重于人口密集的城市公共安全問(wèn)題，如防災(zāi)減災(zāi)、生產(chǎn)安全、環(huán)境安全、防火防爆、交通安全、公共衛(wèi)生、食品安全、應(yīng)急救援等。

2 公共安全管理的理念

公共安全管理行為與人(特別是管理主體)的觀念密切相關(guān)，公共安全管理決策更是在很大程度受安全觀念的左右。安全觀是人們?cè)谏a(chǎn)、生活及生存活動(dòng)實(shí)踐中塑造的一種自覺(jué)的安全觀念，公共安全管理決策者具有牢固科學(xué)的安全觀至關(guān)重要，對(duì)其從事各項(xiàng)工作實(shí)踐具有決定性作用。

2.1 公共安全管理主體要樹(shù)立以人為本的安全觀

安全是人類(lèi)的基本需要，若無(wú)法保障人在一切活動(dòng)時(shí)的安全狀態(tài)，身心健康將遭受損害，所有活動(dòng)都無(wú)法進(jìn)行。因此，實(shí)現(xiàn)個(gè)人、社會(huì)乃至國(guó)家生存與發(fā)展的首要條件是實(shí)現(xiàn)安全，這也是“安居樂(lè)業(yè)”與“國(guó)泰民安”二詞中蘊(yùn)含的哲理。為此，政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部均應(yīng)樹(shù)立科學(xué)的安全觀，并遵循以下原則：始終牢記并踐行“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的原則，理解人的最基本需要之一是安全需要，要及時(shí)預(yù)防、規(guī)避、控制、減輕或消除事故和災(zāi)害；始終將安全工作視為最優(yōu)先解決的大事，貫徹以民為本、廉潔自律的原則，做到與人民共命運(yùn)、保障人民安危并為人民安危英勇奉獻(xiàn)；在工作中要貫徹“少傷人、少死人就是為人民”的方針，做到尊重人民、保護(hù)人民、熱愛(ài)人民、為人民服務(wù)，充分體現(xiàn)人民公仆的作為與擔(dān)當(dāng)；制定政府的安全工作計(jì)劃、政策及方針前，應(yīng)充分學(xué)習(xí)并掌握安全科學(xué)技術(shù)知識(shí)、了解安全科技成果，在此基礎(chǔ)上，依靠科學(xué)技術(shù)、科學(xué)決策指導(dǎo)有關(guān)計(jì)劃、政策及方針的制定；理解安全與經(jīng)濟(jì)相統(tǒng)一的原則，以明確安全效益與安全投入之間關(guān)系；建立“大安全”的觀念，將視角從狹義安全拓展到安全生存與生活的各個(gè)領(lǐng)域，并組織安全相關(guān)的一切社會(huì)力量，從綜合管理的角度保障安全；貫徹執(zhí)法監(jiān)察方針，首先做到懂法，在執(zhí)法中做到科學(xué)、公正，保障人民合法享有安全健康權(quán)益；了解安全文化的重要性，明確使用科學(xué)的思想和方法影響、教育、啟發(fā)人是安全工作中的必要一環(huán)，弘揚(yáng)優(yōu)秀安全文化，綜合提升全民安全文化素養(yǎng)。

2.2 樹(shù)立依靠科技提升安全水平的科學(xué)觀

當(dāng)前社會(huì)面臨著人口膨脹、資源短缺、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等嚴(yán)峻困境，自然災(zāi)害與人為事件所致的人員傷亡愈發(fā)慘重。人類(lèi)文明的進(jìn)步伴隨著巨大的代價(jià)，人類(lèi)需要為更加安全舒適的生活生存條件付出更多努力，例如：減少勞動(dòng)強(qiáng)度，避免高強(qiáng)度的體力勞動(dòng)；縮短工時(shí)；避免從事高風(fēng)險(xiǎn)工作；優(yōu)化作業(yè)環(huán)境，為勞動(dòng)者創(chuàng)造良好的工作條件；保障工作人員的身心健康與安全；提高工業(yè)自動(dòng)化與智能化水平；促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平；促進(jìn)造福人民事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)民安全、健康、長(zhǎng)壽的生存要求，實(shí)現(xiàn)國(guó)民安全、舒適、富裕的生活要求；等等。要實(shí)現(xiàn)這些需求，就必須充分運(yùn)用科技的力量。

由于科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、人民生活水平的提高、勞動(dòng)條件的改善，使人們有更充沛的精力和時(shí)間參加生活領(lǐng)域的活動(dòng)，例如操持家務(wù)、旅游、體育、文娛，參加社團(tuán)、公益事業(yè)、長(zhǎng)壽與健美活動(dòng)等。在非生產(chǎn)性的、社會(huì)領(lǐng)域的各種活動(dòng)中，人的身心安全與健康問(wèn)題就顯得十分突出，避免或消除意外事故和災(zāi)害就成為極為重要的大事。

2.3 樹(shù)立發(fā)展先進(jìn)安全文化戰(zhàn)略的教育觀

現(xiàn)在安全文化已成為全球人們關(guān)注的熱點(diǎn)。 “安全、減災(zāi)、無(wú)害”是世界安全文化發(fā)展的共同目標(biāo)，安全文化的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，為了使這項(xiàng)工程有效地得以實(shí)施和落實(shí)，站在全局和戰(zhàn)略的高度，制定符合我國(guó)國(guó)情的方針和方案具有深遠(yuǎn)意義。

從戰(zhàn)略的角度出發(fā)，發(fā)展安全文化的目的是在全社會(huì)建立良好的安全人文環(huán)境、營(yíng)造正向的安全文化氛圍、保障國(guó)人的身心安全和健康。因此，政府、文化界、教育界、科技界、新聞界、產(chǎn)業(yè)界等全社會(huì)范圍內(nèi)的人員、組織及機(jī)構(gòu)均需參與安全文化發(fā)展與建設(shè)，努力創(chuàng)建和諧、文明、健康的安全文化氛圍。

人人需要安全，安全需要全民共建。安全為本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，貴在提高全民的安全素質(zhì)。安全活動(dòng)兼具謀利和公益的性質(zhì)，社會(huì)主義國(guó)家尤其應(yīng)當(dāng)重視安全的公益性質(zhì)。

2.4 堅(jiān)持實(shí)施各種防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的實(shí)踐觀

面向未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展減災(zāi)事業(yè)。首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套與時(shí)俱進(jìn)的減災(zāi)文化理念：要理解災(zāi)害的嚴(yán)重程度與人口的密度、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度成正比；要了解如今的災(zāi)害已具備顯著的社會(huì)性，不僅有著極強(qiáng)的破壞力，通常還兼具突發(fā)性和復(fù)雜性，甚至危及國(guó)家或區(qū)域穩(wěn)定；要認(rèn)識(shí)到災(zāi)害的嚴(yán)重程度與人類(lèi)社會(huì)發(fā)展程度之間的正比關(guān)系，理解“災(zāi)害—環(huán)境—資源—人口”的災(zāi)害鏈內(nèi)涵。減災(zāi)工程是一項(xiàng)以協(xié)調(diào)減災(zāi)為目標(biāo)的全社會(huì)范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)活動(dòng)，其內(nèi)容包括：制定科學(xué)的協(xié)調(diào)減災(zāi)規(guī)劃，該規(guī)劃應(yīng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相同步；構(gòu)建完善的救災(zāi)、抗災(zāi)與減災(zāi)的組織系統(tǒng)；構(gòu)建明確的各級(jí)協(xié)調(diào)救災(zāi)、抗災(zāi)與減災(zāi)的工作管理系統(tǒng)，尤其要通過(guò)法律法規(guī)的形式明確規(guī)定并培養(yǎng)民眾的減災(zāi)防災(zāi)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，并規(guī)范民眾面臨災(zāi)害時(shí)的各類(lèi)安全行為。

2.5 主動(dòng)積極尋求安全科學(xué)的指導(dǎo)

在學(xué)理上，安全科學(xué)是所有安全應(yīng)用學(xué)科的上游和理論支撐，公共安全管理這些安全應(yīng)用學(xué)科都需要得到安全科學(xué)的指導(dǎo)。沒(méi)有安全科學(xué)做指導(dǎo)，則很多公共安全管理的決策和行動(dòng)就可能缺乏科學(xué)性。下面論述2條安全科學(xué)基本原則：

(1)遵循安全基本原則，即人人需要安全，安全需要人人。安全與每一個(gè)人、每一個(gè)家庭、每一個(gè)社區(qū)、每一個(gè)組織、每一個(gè)企業(yè)都息息相關(guān)，安全需要上述的“每一個(gè)”都發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)同和參與，并積極承擔(dān)各自的安全責(zé)任與義務(wù)。同時(shí)，上述的“每一個(gè)”也都能夠獲得安全帶來(lái)的福利。2020年初開(kāi)始至今的全民性新冠肺炎抗疫事業(yè)及取得的成果充分顯示了上述原則的正確性。

(2)強(qiáng)化基本原則，即安全第一，預(yù)防為主。①“安全第一”重于人們的理念。該原則強(qiáng)調(diào)，當(dāng)人們進(jìn)行某些活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不利于人安全健康的因素時(shí)，應(yīng)遵循安全優(yōu)先原則。例如，當(dāng)人類(lèi)的安全與環(huán)境的自然演化相矛盾時(shí)，以人類(lèi)的永久安全為先；當(dāng)新技術(shù)的發(fā)展使用與人的安全健康保障相矛盾時(shí)，以保障人的安全健康為先；當(dāng)私人安全利益與公共安全利益相矛盾時(shí)，以公共安全利益為先；當(dāng)價(jià)值和效益與安全性相矛盾時(shí)，以追求安全性為先；等等。②“預(yù)防為主”更強(qiáng)調(diào)人們的實(shí)踐。數(shù)千年來(lái)，人類(lèi)通過(guò)無(wú)數(shù)次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，安全預(yù)防才是重大突發(fā)事件防控的最重要途徑，并將安全預(yù)防分為戰(zhàn)略預(yù)防和戰(zhàn)術(shù)預(yù)防。戰(zhàn)略預(yù)防為主適用于常態(tài)階段，例如全民安全文化建設(shè)、全民安全教育、各層次安全管理、各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案制定與演練，等等。戰(zhàn)術(shù)預(yù)防為主則主要應(yīng)用于非常態(tài)或危機(jī)階段，例如防疫過(guò)程中要求健康人佩戴口罩、自我隔離等。

3 公共安全管理的基本原理

公共安全管理的出現(xiàn)是人類(lèi)社會(huì)的一個(gè)歷史進(jìn)步。公共安全管理是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全的意圖或愿望而開(kāi)展的種種行為，是通過(guò)一系列公共安全相關(guān)組織、管理程序和法律法規(guī)等開(kāi)展的管理行為。公共安全管理是制定和執(zhí)行公共安全政策的藝術(shù)和科學(xué)。公共安全管理是安全管理部門(mén)所采用或頒布的安全法規(guī)以及執(zhí)行安全管理?xiàng)l款中的許多管理事務(wù)。公共安全管理所執(zhí)行的安全政策是通過(guò)政治程序合法制定，具有不容置疑的權(quán)威性。公共安全管理充分應(yīng)用管理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科理論與方法對(duì)全社會(huì)及各個(gè)組成施加安全管理并提供安全服務(wù)。公共安全管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，基于系統(tǒng)的特征，可以獲得以下公共安全管理原理：

(1)公共安全管理的有限時(shí)空原理。公共安全管理是在一定的時(shí)間和空間系統(tǒng)規(guī)模下實(shí)施的管理行為，需要對(duì)管理系統(tǒng)的時(shí)間和空間做預(yù)設(shè)，在沒(méi)有時(shí)空界定的系統(tǒng)中去討論如何實(shí)施公共安全管理沒(méi)有意義。

(2)公共安全管理的人本原理。公共管理系統(tǒng)的主體是人，人也是系統(tǒng)的核心要素，因此各種管理行為需要以人為本。

(3)公共安全管理的目標(biāo)原理。系統(tǒng)具有目的性，公共安全管理的根本目的是為了安全，所有的公共安全管理行為都需要有明確的目的。

(4)公共安全管理的動(dòng)態(tài)原理。公共安全管理系統(tǒng)中，所有的要素基本都是動(dòng)態(tài)的，各種動(dòng)態(tài)要素耦合在一起，使整個(gè)系統(tǒng)也具有動(dòng)態(tài)特性。

(5)公共安全管理的信息原理。公共安全管理系統(tǒng)中各要素及其相互作用和演化都可用信息表征，公共安全管理工作離不開(kāi)信息的支持。

(6)公共安全管理的局部和諧原理。公共安全管理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，在某一特定的局部時(shí)空內(nèi)各具有自組織性和協(xié)同性，系統(tǒng)要素間表現(xiàn)出一定的秩序性，即存在局部的和諧，需要從維持局部和諧開(kāi)始，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體和諧。

(7)公共安全管理的梯度原理。公共安全管理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，各要素和組織在某一特定的時(shí)空內(nèi)具有一定的層次性，即系統(tǒng)中存在梯度和層次性。

(8)公共安全管理的權(quán)力約束原理。系統(tǒng)存在著邊際性，任何系統(tǒng)中的公共安全管理行為的權(quán)力和作用也都是有限的，需要受到存在系統(tǒng)的約束。

(9)公共安全管理的執(zhí)行力正相關(guān)原理。公共安全管理系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)和不斷演化的，其演化的動(dòng)力與系統(tǒng)管理的執(zhí)行力成正相關(guān)，公共安全管理系統(tǒng)的行為與控制和執(zhí)行力密不可分。

(10)公共安全管理的降維原理。對(duì)于復(fù)雜公共安全管理系統(tǒng)，可以運(yùn)用系統(tǒng)分解方法將其分解成多個(gè)子系統(tǒng)，使系統(tǒng)的維度減少，即可以運(yùn)用降維原理。

(11)公共安全管理的有限開(kāi)放性原理。公共安全管理系統(tǒng)都是開(kāi)放性的，但也不是無(wú)限開(kāi)放的。特定時(shí)空界定之下的公共安全管理系統(tǒng)時(shí)時(shí)刻刻都在與其系統(tǒng)之外的系統(tǒng)發(fā)生各種交換，包括物質(zhì)、能量、信息等要素的交換。

(12)公共安全管理的場(chǎng)效應(yīng)原理。公共安全管理系統(tǒng)中存在著物質(zhì)、能量、精神、行為、倫理、文化、信息等各種有形和無(wú)形、肉眼可見(jiàn)和不可見(jiàn)的場(chǎng)，這些場(chǎng)的氛圍和效應(yīng)必然在系統(tǒng)中產(chǎn)生作用。

公共安全管理的12條基本原理主要是具有方法論層面的意義，這12條基本原理同樣適合應(yīng)急管理系統(tǒng)，但各條原理的主次和重要度順序有所不同。

4 公共安全管理的基本原則和側(cè)重點(diǎn)

我國(guó)公共安全管理體系還有待不斷發(fā)展和完善。公共安全管理通過(guò)預(yù)防、處置、恢復(fù)3個(gè)程序控制災(zāi)害、減輕威脅，從而保障不特定人群的生命健康及財(cái)產(chǎn)安全。一般而言，公共安全管理體系是由日常管理體系和應(yīng)急管理體系共同構(gòu)成的完整管理系統(tǒng)。

4.1 公共安全管理的原則

公共安全管理具有很強(qiáng)的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性和政治性，在具體工作中可遵循下列原則：

(1)科學(xué)決策。與公共安全相關(guān)的任何一項(xiàng)決策，都與人民群眾的切身安全利益息息相關(guān)。因此，每一項(xiàng)決策都應(yīng)遵循“尊重科學(xué)、以人為本、安全第一”的原則。

(2)科學(xué)管理。進(jìn)行任何一項(xiàng)公共安全管理過(guò)程時(shí)，都要遵循屬地管理的原理，掌握實(shí)際情況并遵循管理對(duì)象的客觀規(guī)律，才能夠正確處理人與人、人與物、人與事之間的關(guān)系，從而激發(fā)公共安全管理機(jī)制的最大效能。

(3)科學(xué)防范。日常防范與應(yīng)急處置同樣重要，建立并完善日常方法機(jī)制，不僅能夠預(yù)防事件的發(fā)生，更能夠保證突發(fā)事件得到有效處置。

(4)科學(xué)處置。公共安全應(yīng)急階段要充分掌握專(zhuān)業(yè)前置、專(zhuān)家參與、領(lǐng)導(dǎo)決策3個(gè)程序的使用。專(zhuān)業(yè)前置是交由安全專(zhuān)家處置現(xiàn)場(chǎng)安全事件，初步把握該事件的性質(zhì)及狀態(tài)；專(zhuān)家參與是綜合分析事件信息和專(zhuān)業(yè)報(bào)告，制定事件的處置方案；領(lǐng)導(dǎo)決策是基于專(zhuān)業(yè)安全報(bào)告和相關(guān)建議，對(duì)事件事態(tài)進(jìn)行綜合評(píng)估，并決定組織實(shí)施具體的處置方案。

(5)科學(xué)教育。提高公眾的公共安全素養(yǎng)，通過(guò)公共安全教育和培訓(xùn)，提高公眾自防與緊急避險(xiǎn)能力。

4.2 公共安全管理的側(cè)重點(diǎn)

近年來(lái)，全國(guó)各地的特大事故、恐襲事件、暴力侵害案件等安全事件不斷發(fā)生，自然災(zāi)害也頻繁發(fā)生，特別是2019年底爆發(fā)的新冠疫情公共衛(wèi)生事件，顯著表明建立常態(tài)的公共安全管理體系和完善的應(yīng)急處理系統(tǒng)有著急迫的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)現(xiàn)有的公共安全管理體系仍需進(jìn)一步優(yōu)化與完善：

(1)加強(qiáng)公共安全教育培訓(xùn)體系建設(shè)，彌補(bǔ)當(dāng)代公民安全教育的薄弱環(huán)節(jié)，提高全民安全素養(yǎng)。公民公共安全素養(yǎng)高低是評(píng)估某個(gè)地區(qū)公共安全管理水平的重要指標(biāo)。當(dāng)前，大多數(shù)地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)際應(yīng)用和實(shí)踐檢驗(yàn)，因此，必須切實(shí)加強(qiáng)公共安全教育體系建設(shè)及應(yīng)用，尤其要強(qiáng)化對(duì)公民的公共安全基礎(chǔ)知識(shí)教育及危機(jī)處理技能教育。

(2)樹(shù)立政府在公共安全管理中的權(quán)威。構(gòu)建官方的公共安全信息平臺(tái)，在危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速掌握危機(jī)處理的主動(dòng)權(quán)，并通過(guò)公共安全信息平臺(tái)向公眾公布清晰、可靠、有效的公共安全信息，及時(shí)了解公共安全輿論走向并進(jìn)行輿論引導(dǎo)。如果危機(jī)信息發(fā)布不及時(shí)，則社會(huì)輿論出現(xiàn)偏差，不僅加重群眾心理恐慌更可能造成群眾過(guò)激行為，增加危機(jī)處理難度。因此，在建立權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺(tái)的同時(shí)，政府各部門(mén)的公共安全新聞發(fā)言人，對(duì)媒體和社會(huì)公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，一旦危機(jī)發(fā)生，就可以有效發(fā)揮作用。

(3)日常預(yù)防與危機(jī)應(yīng)急同等重要。公共安全危機(jī)的頻繁發(fā)生使人們更重視危機(jī)的應(yīng)急處理與事后恢復(fù)，而忽略日常的危機(jī)預(yù)防與公共安全管理。實(shí)際上，相較于危機(jī)應(yīng)急這一被動(dòng)的事后補(bǔ)救手段，日常預(yù)防更具主動(dòng)性和積極性，能夠從根本上保證公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，在針對(duì)某個(gè)地區(qū)建立應(yīng)急管理機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)重視建設(shè)危機(jī)預(yù)防與日常管理體制，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并控制該地區(qū)的各類(lèi)危險(xiǎn)源，制定突發(fā)事件的處理預(yù)案，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)測(cè)并采取預(yù)防措施。

(4)促進(jìn)多部門(mén)安全協(xié)同和合作程度。公共安全管理包含了自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件、國(guó)家安全、社會(huì)治安等30余種具體事件，內(nèi)容與自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)，涉及幾十個(gè)政府部門(mén)。2018年國(guó)家成立應(yīng)急管理部，在某種程度改善了多部門(mén)各自分管安全的分散局面。

5 公共安全管理學(xué)科的分類(lèi)模型

公共安全管理學(xué)致力于研究和解決的問(wèn)題包含社會(huì)安全、自然災(zāi)難、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故等多個(gè)方面，該學(xué)科與自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科均有交叉，是一門(mén)具有獨(dú)立性和強(qiáng)大綜合性的交叉型學(xué)科。

基于科學(xué)學(xué)原理研究成果，可將交叉型學(xué)科分為3個(gè)層次，分別為學(xué)科科學(xué)、專(zhuān)業(yè)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)。其中，學(xué)科科學(xué)是交叉型學(xué)科所特有的，其功能在于能夠促進(jìn)新的交叉科學(xué)的創(chuàng)新、研究及發(fā)展。為充分體現(xiàn)公共安全管理學(xué)的交叉性和獨(dú)立性，本文基于交叉型學(xué)科的上、中、下游3層次，將公共安全管理學(xué)分為公共安全管理學(xué)科科學(xué)、公共安全管理專(zhuān)業(yè)科學(xué)以及公共安全管理應(yīng)用科學(xué)，并根據(jù)該學(xué)科的理論、技術(shù)及裝備3個(gè)基本內(nèi)涵，逐一得出公共安全管理學(xué)的9類(lèi)研究?jī)?nèi)容，并構(gòu)建公共安全管理學(xué)科分類(lèi)九宮格模型，如下圖。

圖 公共安全管理學(xué)科分類(lèi)九宮格模型及其編號(hào)Fig. Nine-square model and its number of disciplineclassification of public security management

上圖九宮格中各方塊具體內(nèi)容可以有更加詳實(shí)的表達(dá)，具體內(nèi)容可以枚舉很多。由于篇幅有限，本文不再加以細(xì)述。

6 結(jié)論

一門(mén)學(xué)科的基礎(chǔ)科學(xué)問(wèn)題既體現(xiàn)該學(xué)科的本質(zhì)屬性和規(guī)律，也隱含著該學(xué)科的未來(lái)發(fā)展前景，其研究對(duì)該學(xué)科的成熟化和推廣應(yīng)用等都具有極其重要的戰(zhàn)略作用與意義。

(1)公共安全管理是一個(gè)由多學(xué)科范疇交叉集合的概念，其內(nèi)涵具有高維度多視域的特征，從不同切入點(diǎn)、不同視角和不同層面可以給出許多不同的定義。因此，研究公共安全管理問(wèn)題時(shí)需要根據(jù)研究目的對(duì)其時(shí)空進(jìn)行預(yù)設(shè)或界定。

(2)公共安全顯然屬于安全的范疇，安全的基本理念之一是以人為本、生命至上，公共安全的根本目標(biāo)是為了廣大群體的安全，因而公共安全管理的理念也一定需要珍惜生命，各種管理行為都應(yīng)以廣大民眾的生命安全為首要使命。

(3)當(dāng)有了確定的目標(biāo)和時(shí)空的預(yù)設(shè)之后，公共安全管理是一個(gè)安全系統(tǒng)問(wèn)題，公共安全管理需要得到安全系統(tǒng)思想的指導(dǎo)，并由系統(tǒng)原理可以推論得出公共安全的基本原理，這些原理也是指導(dǎo)公共安全管理的基本原則。

(4)公共安全管理不等于應(yīng)急管理，公共安全管理應(yīng)同等重視應(yīng)急和預(yù)防。預(yù)防為主是公共安全管理實(shí)施的首要原則，預(yù)防為主包括戰(zhàn)略預(yù)防和戰(zhàn)術(shù)預(yù)防，在應(yīng)急管理中開(kāi)展戰(zhàn)術(shù)預(yù)防也非常重要。安全科學(xué)對(duì)公共安全管理學(xué)科具有重要理論支撐作用和指導(dǎo)意義。

(5)公共安全管理有著獨(dú)立的理論體系，公共安全管理科學(xué)體系可以分為公共安全管理學(xué)科科學(xué)、專(zhuān)業(yè)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)3大類(lèi)，即上、中、下游3個(gè)層次；公共安全管理也具有理論、技術(shù)、裝備3大類(lèi)內(nèi)涵，由此可以構(gòu)建出公共安全管理學(xué)科分類(lèi)體系模型。

(6)公共安全管理學(xué)科屬于大交叉綜合學(xué)科，其學(xué)科問(wèn)題具有顯著的橫斷性、交叉性與綜合性特征，因此，該學(xué)科基礎(chǔ)學(xué)科問(wèn)題的解決一般需要綜合應(yīng)用到安全和管理等相關(guān)多學(xué)科的理論、技術(shù)與方法，這對(duì)推進(jìn)安全科學(xué)應(yīng)用研究也具有重要意義，安全科學(xué)可為公共安全管理理論問(wèn)題研究注入新的思路與元素，也有助于安全應(yīng)急領(lǐng)域關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題的研究及其關(guān)鍵技術(shù)與產(chǎn)品的研發(fā)。