中國(guó)信息通信研究院

（圖/IC photo）

過(guò)去的2020年是歷史發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的一年。世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，特別是突如其來(lái)的新冠肺炎疫情為各行各業(yè)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。然而，危機(jī)之中，數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革仍加速發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用逆勢(shì)而上，數(shù)據(jù)的作用在助力疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中大放異彩，“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的價(jià)值更加深入人心。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，將“數(shù)據(jù)”與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并列，作為新的生產(chǎn)要素，并提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。同年5月18日，中央在《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中進(jìn)一步提出加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置上升為國(guó)家戰(zhàn)略，將對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在發(fā)揮資源稟賦效應(yīng)的同時(shí)，也催生出諸多隱患，如侵犯?jìng)€(gè)人信息和隱私，泄露國(guó)家秘密，數(shù)據(jù)被截獲、篡改和偽造，數(shù)據(jù)權(quán)屬不明，數(shù)據(jù)壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等。

近年來(lái)我國(guó)數(shù)據(jù)立法進(jìn)程不斷加快。2020年7月，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法（草案）》面向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。作為數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的上位法，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》在數(shù)據(jù)分級(jí)分類、監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置等數(shù)據(jù)安全相關(guān)的各項(xiàng)管理制度和數(shù)據(jù)安全責(zé)任體系構(gòu)建等方面提出要求。但從目前的條款設(shè)置來(lái)看，可實(shí)際操作落地的具體化規(guī)定仍然不足，如何劃分重要數(shù)據(jù)的權(quán)屬邊界、數(shù)據(jù)交易如何進(jìn)行等問(wèn)題還有待進(jìn)一步落實(shí)。

強(qiáng)化個(gè)人權(quán)益，個(gè)人信息保護(hù)立法加快

數(shù)據(jù)立法缺失反映最為突出的問(wèn)題是非法獲取、分享和交易導(dǎo)致的個(gè)人信息泄露與濫用。騷擾電話、短信、郵件泛濫，個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失和名譽(yù)損害事件屢見(jiàn)不鮮。

2020年10月，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》公布，草案確立了個(gè)人信息處理應(yīng)遵循的原則，即強(qiáng)調(diào)處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)采用合法、正當(dāng)?shù)姆绞剑哂忻鞔_、合理的目的，處理信息應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、透明的原則。草案在個(gè)人信息處理規(guī)則的章節(jié)明確了個(gè)人信息處理的主要合法性基礎(chǔ)，包括：（一）取得個(gè)人的同意;（二）為訂立或者履行個(gè)人作為一方當(dāng)事人的合同所必需;（三）為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需;（四）為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下為保護(hù)自然人的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全所必需等。這些合法情景結(jié)合了實(shí)踐中數(shù)據(jù)處理的多種場(chǎng)景，例如：此次疫情中政府提供的“健康碼”服務(wù)，其數(shù)據(jù)處理的合法性可以滿足第四項(xiàng)要求。此外，這一章節(jié)還從共同處理、委托處理、合并分立、與第三方合作處理等多個(gè)角度規(guī)定了個(gè)人信息處理的具體規(guī)則。

草案首次將國(guó)家機(jī)關(guān)全面納入到個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)制范圍內(nèi)，是目前草案最大的亮點(diǎn)。專門增加一節(jié)規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán)，并按照法定權(quán)限、程序進(jìn)行。這將有助于提高整體社會(huì)的個(gè)人信息保護(hù)水平，并推動(dòng)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)個(gè)人信息保護(hù)制度的認(rèn)可，為后續(xù)推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制提供了積極條件。

此外，草案還對(duì)各界普遍關(guān)注的敏感個(gè)人信息進(jìn)行了特殊保護(hù)，即要求在具有特定目的和充分必要性的前提下，獲得個(gè)人的單獨(dú)或書面同意，另外還應(yīng)當(dāng)告知處理個(gè)人敏感信息的必要性及對(duì)個(gè)人的影響。

堅(jiān)持多邊合作，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)立法加強(qiáng)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，數(shù)據(jù)只有實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的流動(dòng)共享，才能更好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、全球化進(jìn)程的支撐推動(dòng)作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程的加快，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)需求日益增強(qiáng)，必須在法規(guī)制度、責(zé)任體系、安全風(fēng)險(xiǎn)防范等方面做好保障。

當(dāng)前，世界多國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法或國(guó)際協(xié)定等方式快速推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則制定。例如，2019年9月，日本與美國(guó)簽署的貿(mào)易協(xié)定提到，“確保各領(lǐng)域數(shù)據(jù)無(wú)障礙跨境傳輸”以及“禁止對(duì)包括金融業(yè)在內(nèi)的機(jī)構(gòu)提出數(shù)據(jù)本地化要求”，希望制定旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的規(guī)則。特別是在新冠疫情背景下，各國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域頻繁發(fā)力。2020年3月，基于《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》，澳大利亞聯(lián)邦政府修訂《電信（攔截和接入）法案》，允許協(xié)議國(guó)在出于執(zhí)法目的時(shí)，互相跨境訪問(wèn)通信數(shù)據(jù)。2020年6月，英國(guó)宣布脫歐后的未來(lái)科技貿(mào)易戰(zhàn)略，允許英國(guó)和某些亞太國(guó)家間的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，并希望與日本等國(guó)達(dá)成比其作為歐盟成員國(guó)時(shí)期更進(jìn)一步的數(shù)據(jù)協(xié)議。歐盟最高法院出于對(duì)歐盟公民數(shù)據(jù)隱私安全的考慮，于2020年7月宣布廢除《隱私盾》（Privacy Shield）跨大西洋數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議。

近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的決策部署，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步進(jìn)行了制度探索。

在《網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)未對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作出系統(tǒng)性規(guī)范?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條原則上禁止我國(guó)境內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者向境外提供在中國(guó)境內(nèi)收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息或重要數(shù)據(jù)，可見(jiàn)我國(guó)目前對(duì)于關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)保護(hù)采取了傾向數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的態(tài)度。但我國(guó)并非完全禁止跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條對(duì)向境外提供個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的活動(dòng)設(shè)置了安全評(píng)估的前提性要求，把安全評(píng)估辦法的制定權(quán)力賦予國(guó)家網(wǎng)信部門，其可會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門對(duì)安全評(píng)估制定具體的操作制度。

我國(guó)在加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律建設(shè)的同時(shí)也在推動(dòng)試點(diǎn)以探索合理的跨境流動(dòng)方式。2020年6月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港的建設(shè)進(jìn)入全面實(shí)施階段。方案指出要建立健全數(shù)據(jù)出境安全管理制度體系、健全數(shù)據(jù)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控措施。國(guó)務(wù)院于2019年8月6日發(fā)布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》也指出，試點(diǎn)要開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制。

明確權(quán)利屬性，數(shù)據(jù)權(quán)屬立法探索初現(xiàn)

大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了財(cái)富，但現(xiàn)在面臨著數(shù)據(jù)權(quán)屬不清楚因而收益分配不清楚的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這反映了加快數(shù)據(jù)所有權(quán)研究和立法的緊迫性和必要性。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）首次規(guī)定了數(shù)據(jù)權(quán)，并被納入2020年提交審議項(xiàng)目?！稐l例》在數(shù)據(jù)確權(quán)、組織機(jī)構(gòu)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用等方面進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新和嘗試。然而，《條例》存在超權(quán)立法的可能性。根據(jù)《立法法》第八條，涉及民事基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度，以及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用的事項(xiàng)，只能通過(guò)制定法律給予規(guī)制。但《條例》第一百零一條規(guī)定，個(gè)人數(shù)據(jù)包括個(gè)人信息數(shù)據(jù)和隱私數(shù)據(jù)，直接將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)屬賦予了人格權(quán)屬性，涉及我國(guó)民事基本制度。第四條規(guī)定，數(shù)據(jù)權(quán)包括權(quán)利人對(duì)數(shù)據(jù)的處分、收益、損害賠償權(quán)利，給數(shù)據(jù)權(quán)賦予了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的屬性，涉及基本經(jīng)濟(jì)制度。

“數(shù)據(jù)權(quán)屬”問(wèn)題是一直影響數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)交易的老大難問(wèn)題，這主要是因?yàn)閿?shù)據(jù)有著不同于土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的特點(diǎn)——數(shù)據(jù)不僅是生產(chǎn)要素，也附著了社會(huì)關(guān)系，各方主體對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)益都有所投射，在數(shù)據(jù)處理周期中，難以將權(quán)屬歸于單一的主體。

需要看到的是，“數(shù)據(jù)權(quán)屬”雖沒(méi)有明確定論，但并不會(huì)構(gòu)成對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的阻礙;相反，數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)在根本上并不取決于傳統(tǒng)的所有權(quán)定性，而是通過(guò)多方的市場(chǎng)參與，達(dá)成數(shù)據(jù)共享利用、促進(jìn)價(jià)值生成的市場(chǎng)共識(shí)規(guī)則。因此，可以通過(guò)吸收市場(chǎng)實(shí)踐共識(shí)，來(lái)逐步確定相關(guān)權(quán)屬分配和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，建立數(shù)據(jù)市場(chǎng)基本秩序。例如在近年來(lái)的司法實(shí)踐中，逐步建立了“用戶授權(quán)”+“平臺(tái)授權(quán)”+“用戶授權(quán)”的三重授權(quán)原則來(lái)解決權(quán)屬問(wèn)題。這些司法認(rèn)定與規(guī)則，與2020年4月中央《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》》中指出的“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”這一基本精神相符，在一定程度上，可以為未來(lái)數(shù)據(jù)權(quán)屬的相關(guān)立法提供參考支撐。

編輯：張程? 3567672799@qq.com