殷文韜

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

近年來我國煤礦重特大事故得以較好控制，但由于煤礦事故社會關注度高、敏感性強，仍然會對煤炭工業(yè)高質量發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響。歷史上印度也曾煤礦事故頻發(fā)，但2000年后煤礦生產(chǎn)總體已處于較高安全水平[1]。本文擬對近10年我國和印度的煤礦安全生產(chǎn)狀況進行對比，對未來我國煤礦安全生產(chǎn)提出建議。

1 印度煤礦安全生產(chǎn)狀況

1.1 煤炭產(chǎn)量

從能源結構看，由于印度經(jīng)濟社會目前處于快速發(fā)展期，其工業(yè)和電力需求帶動了對煤炭的巨大需求，2008-2017年，煤炭在印度一次能源消費構成中平均占比達55.6%。印度國家能源結構對煤炭的依賴性太強，煤炭產(chǎn)量也逐年提升[2]，2019年，印度煤炭產(chǎn)量達7.3億t，而且預計2025年煤炭產(chǎn)量將達到10億t[3]。這也導致印度煤炭工業(yè)發(fā)展迅速，再加上歐美國家對煤炭生產(chǎn)開發(fā)的收緊政策，目前印度的煤炭生產(chǎn)和消費總量均僅次于中國，位列世界第2位，中印煤炭生產(chǎn)情況如圖1所示。印度除了國內生產(chǎn)外，每年還要進口超過2億t煤炭，如2019年印度進口煤炭2.35億t，尤其是煉焦煤方面更是主要依賴進口[2]。

圖1 中印煤炭產(chǎn)量對比

1.2 煤礦安全生產(chǎn)百萬噸死亡率對比

與美國一樣，印度煤炭工業(yè)在歷史上也有礦難頻發(fā)期。經(jīng)過一系列政策改革(如煤礦國有化等)后，印度煤礦安全生產(chǎn)水平逐步得以提高，并在2010年后其煤礦死亡人數(shù)已降至100人以內，安全狀況得到根本性好轉，成為其國內較為安全的行業(yè)之一，中印煤礦安全生產(chǎn)情況對比見表1。2018年印度第2次將死亡人數(shù)控制到60人以內，第1次是2015年。與我國相比，印度近年來處于較為穩(wěn)定的持續(xù)平穩(wěn)期。

表1 中印煤礦安全生產(chǎn)情況對比[4]

1.3 安全監(jiān)管機構與監(jiān)管特點

煤礦安全監(jiān)管方面，印度擁有垂直的礦山安全管理監(jiān)察體制，由礦山安全管理總局行使煤礦安全監(jiān)察權力。礦山安全管理總局根據(jù)印度全國礦山分布情況分片管理、垂直領導，這一點同我國原國家煤礦安全監(jiān)察局類似。除垂直監(jiān)察體制外，印度煤炭部的煤礦安全常務委員會也對制定煤礦安全政策、檢查所屬各煤炭公司的安全狀況負責。

目前，印度的煤礦安全監(jiān)管特點是“企業(yè)管理為主、政府監(jiān)管為輔”。歷史上印度煤礦安全監(jiān)管以煤礦國有化為分水嶺，在國有化前印度煤礦安全監(jiān)管以檢查執(zhí)法為主，實現(xiàn)國有化后印度的煤礦安全監(jiān)管逐漸過渡到以企業(yè)自我安全管理為主。印度國有煤礦企業(yè)普遍建立了較完整的企業(yè)內部安全管理體系，同時依法確定了政府與企業(yè)的安全職責，與以往監(jiān)管過程中監(jiān)管主體與私營主體經(jīng)常出現(xiàn)的對立情緒不同，煤礦安全監(jiān)管主體與被監(jiān)管的國有煤礦企業(yè)在本質上是利益共同體，其職能與角色開始慢慢地由最初的重檢查轉向重合作與服務，而且被監(jiān)管者的安全管理能力較中小型私營企業(yè)更強，在這樣的轉變中，印度逐步探索出“企業(yè)管理為主、政府監(jiān)管為輔”的煤礦安全監(jiān)管新模式。

2 中國煤礦近年安全生產(chǎn)情況

在經(jīng)歷了2002-2003年煤礦事故高峰期后，近10年我國煤礦安全生產(chǎn)形勢得到較大幅度扭轉，連續(xù)多年杜絕了特別重大煤礦事故的發(fā)生[4]。2016年以來煤炭供給側結構性改革，淘汰退出了一大批安全生產(chǎn)條件差的煤礦，同時我國在“機械化減人、自動化換人、智能化無人”方面邁出了堅實的步伐，這些舉措都極大提升了我國煤礦安全生產(chǎn)水平。目前全國已建成了200余個智能化采煤工作面，采煤工作面機器人、鉆錨機器人、選矸機器人和巡檢機器人已在井工煤礦應用[5]。2019年，我國煤礦死亡事故170起、死亡316人，百萬噸死亡率為0.083，首次達到世界產(chǎn)煤中等發(fā)達國家行列[4]。2020年全國煤礦發(fā)生事故123起，死亡228人，同比分別下降27.6%和27.8%[6]。

盡管近年我國煤礦安全形勢有所好轉，但煤礦重大事故依舊時有發(fā)生，未能得到根本遏制?？傮w來看，我國目前煤礦安全生產(chǎn)降幅逐年減少，煤礦安全生產(chǎn)處于“瓶頸”期，提高安全生產(chǎn)水平難度加大，防范遏制重特大事故的把握依然不高。

3 中印煤礦安全生產(chǎn)對比分析

比較我國與印度的煤礦安全生產(chǎn)特點，印度持續(xù)優(yōu)于我國的主要影響因素包括煤炭企業(yè)大型化和產(chǎn)能集中度、露天開采、安全培訓、安全監(jiān)管等幾個方面。

3.1 國有化和產(chǎn)能集中度

截至2015年，印度煤炭產(chǎn)量為7.3億t，共有生產(chǎn)煤礦454個，國營煤礦的煤炭產(chǎn)量占90%以上，私營煤礦產(chǎn)量僅占7%以下。印度煤炭公司是印度最大的煤炭企業(yè)，經(jīng)營著364座煤礦，煤炭產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的83.1%。辛格雷尼煤礦有限公司是印度第二大煤炭企業(yè)，產(chǎn)量為64.4 Mt/a, 約占印度煤炭總產(chǎn)量的8.8%[7]。印度煤炭產(chǎn)能集中度非常高，便于對所屬煤礦的全員安全管理以及國家安全生產(chǎn)政策的統(tǒng)一實施和執(zhí)行。

我國煤炭生產(chǎn)分散問題一直較為嚴重，2000年后開始整頓關閉不符合安全生產(chǎn)條件的礦井，淘汰退出落后產(chǎn)能，進一步提升了煤礦安全生產(chǎn)水平。截至2019年末，我國煤礦數(shù)量為5 300處左右，建成120萬t/a以上的大型現(xiàn)代化煤礦1 200處以上，產(chǎn)量比重占全國的80%左右，其中建成年產(chǎn)千萬噸級煤礦44處，產(chǎn)能6.96億t/a。我國前8家大型煤炭企業(yè)原煤產(chǎn)量14.7億t，占全國的38.2%[5]。數(shù)據(jù)顯示，印度煤礦平均單產(chǎn)為1.2 Mt左右，而我國煤礦單產(chǎn)約0.6 Mt，約為印度的一半。除大型現(xiàn)代化煤礦以外，其余4 100多處是120萬t/a以下礦井(包含30萬t/a和9萬t/a以下)，數(shù)量依然非常龐大。

3.2 煤炭開采方式

印度大部分煤炭資源的地質構造比較簡單，煤層較厚，賦存較淺，適于露天開采。因此印度煤炭開采主要以露天礦開采為主，2019年印度露天煤炭產(chǎn)量為6.87億t，占煤炭總產(chǎn)量的94.1%，這也是印度煤礦事故死亡人數(shù)較少的主要原因之一。并且印度露天煤礦建設有大型化趨勢，已建成的露天煤礦設計能力達到14 Mt/a。其中，印度煤炭公司的露天產(chǎn)量在2019年占該公司煤炭總產(chǎn)量的95%，辛格雷尼煤炭公司也主要應用露天礦生產(chǎn)，褐煤產(chǎn)地奈維利礦區(qū)則全部實現(xiàn)露天開采。

不論在生產(chǎn)效率、資源回收率還是安全性能方面，露天開采都超過了井工開采方式。事實上，目前世界主要產(chǎn)煤發(fā)達國家露天開采比例均達到或超過了60%，美國為62.2%，澳大利亞為83.7%，俄羅斯為75.7%。而我國煤礦生產(chǎn)露天開采比例一直較小，產(chǎn)量始終不足20%，這與我國較少煤炭資源適合露天開采有直接關系。這也直接影響了我國與其他先進產(chǎn)煤國家的安全生產(chǎn)差距。

3.3 安全培訓

印度注重煤礦安全整改措施制定和落實，為預防煤礦事故，每年都會根據(jù)上一年的安全生產(chǎn)情況動態(tài)調整安全生產(chǎn)技術措施。以2019年為例，印度煤炭公司編制內部技術通告、與安全問題相關的指導方針、咨詢意見，并監(jiān)控其執(zhí)行情況；組織由澳大利亞昆士蘭州礦山安全與測試研究中心(SIMTARS)的專業(yè)安全培訓師來對單位一級和地區(qū)一級的管理人員、煤礦領導和安全委員會成員進行專門培訓；出版公司內部刊物《安全通報》，分享灌輸安全知識，以提高職工安全意識和傳播良好的安全文化等。

此外，印度很早就注重礦工的安全培訓工作，如1966年頒布實施專門的《礦山職工培訓條例》，規(guī)定了從業(yè)人員入職前的培訓時長、培訓內容及專業(yè)操作培訓等，并通過礦山安全管理總局、印度煤炭部等嚴格監(jiān)管，企業(yè)嚴格執(zhí)行和實施，進而確保了職工具備基本的安全技能和素養(yǎng)。我國雖然在2012年首次頒布實施了《煤礦安全培訓規(guī)定》，且于2017年進行了修訂，但由于實施過程中監(jiān)管及企業(yè)自身原因，“兩張皮”現(xiàn)象多發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)煤礦培訓整治圖形式、走過場、無證上崗、培訓造假等安全培訓違法違規(guī)行為。

3.4 安全監(jiān)管

安全監(jiān)管方式?jīng)Q定了安全監(jiān)管的效果。印度政府對煤礦的安全監(jiān)管制定了“三方檢查”機制，即由礦山安全監(jiān)察代表、煤礦管理層和工人代表共同監(jiān)督和管理生產(chǎn)安全，此外印度煤礦企業(yè)中的工會組織也都有職責參與企業(yè)安全監(jiān)管，印度煤礦工人代表依法嚴格參與監(jiān)管煤礦安全生產(chǎn)，建立了“自下而上”的監(jiān)察機制與力量。因此，印度煤礦企業(yè)生產(chǎn)過程中受一線工人和工會的影響較大，現(xiàn)場安全防控效果較好。

4 我國煤礦安全生產(chǎn)優(yōu)化政策建議

4.1 提高產(chǎn)能集中度

推進煤炭企業(yè)兼并重組轉型升級，是有效化解煤炭行業(yè)散、亂、弱及安全生產(chǎn)問題的重要舉措。盡管我國在提高產(chǎn)能集中度方面做了大量工作，但集中度仍不高，2020年印度煤炭產(chǎn)量在億噸級以上企業(yè)總產(chǎn)量為16.8億t，僅占全國的43%，如圖2所示。研究表明，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度每提高1%, 百萬噸死亡率就下降0.24%[8]。2015年全國煤礦約為1.08萬處，百萬噸死亡率為0.162；2020年底全國煤礦數(shù)量已降至5000處以下，百萬噸死亡率為0.059，百萬噸死亡率隨煤炭企業(yè)平均規(guī)模的擴大而下降幅度明顯?？赏ㄟ^建立煤礦關閉退出機制，發(fā)揮市場倒逼作用，利用煤炭資源稅、安全生產(chǎn)費用等引導資源枯竭煤礦淘汰退出[9]。同時，產(chǎn)能集中也便于政府和企業(yè)的統(tǒng)一管理。

圖2 2020年不同規(guī)模煤炭企業(yè)產(chǎn)量及占比統(tǒng)計

4.2 安全培訓實效化

國務院安委會發(fā)布的《關于進一步加強安全培訓工作的決定》及原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《關于進一步加強安全培訓監(jiān)督檢查工作的意見》中均強調“安全培訓不到位是重大安全隱患”。通過安全培訓，讓從業(yè)人員具備必要的安全意識和技能，能夠有效避免人為因素導致的安全隱患和事故。由印度經(jīng)驗可以看出，煤礦安全培訓不在于官方機構發(fā)文數(shù)量多少，重點在于有效執(zhí)行和實施。要認真貫徹落實《煤礦安全培訓規(guī)定》，嚴格安全培訓考核，加大安全培訓力度，督促煤礦企業(yè)完善安全培訓責任工作體系。同時，培訓方式上要與時俱進，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術、信息化手段，建立網(wǎng)絡直播課堂、手機微課堂、視頻課堂，改變培訓內容的表達形式，使員工能更主動、更高效、更直接地獲取安全知識，掌握安全技能。

4.3 安全監(jiān)管職責法定化

印度政府安全監(jiān)管機構的設立和職能配置，甚至包括社團組織如礦區(qū)三方委員會的設立，其相關法律都有明文規(guī)定。因此，應強化我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的法律職能及與行業(yè)管理、職業(yè)健康管理等部門的協(xié)調統(tǒng)一工作，通過修改《礦山安全法》《煤礦安全條例》等相關法律法規(guī)，賦予煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機構及其監(jiān)管監(jiān)察人員法定職權，使煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察真正做到有法可依。同時進一步強化煤礦企業(yè)和礦主的安全意識、提升自我監(jiān)管主體責任的能力，進而實現(xiàn)煤炭企業(yè)自律管理為主、輔之以政府監(jiān)管、企業(yè)與政府各司其職的良好運行局面。

4.4 加大露天煤礦開發(fā)力度

眾所周知，露天煤礦死亡率很低，世界主要產(chǎn)煤國家無不優(yōu)先發(fā)展露天開采，并且我國露天煤礦的安全生產(chǎn)水平已基本達到了國際先進水平。我國煤炭資源埋深普遍較深，具備露天開采的煤炭資源普遍較少，井工開采比例高，安全性差，因此應在具備發(fā)展露天煤礦條件的區(qū)域大力創(chuàng)造其發(fā)展的先決基礎，“能露則露”。如在現(xiàn)有露天煤礦區(qū)域減少井工煤礦的開采范圍，擴大補償露天煤礦開采面積和儲量；特別是在內蒙古、新疆等地新建礦井優(yōu)先考慮露天開采，從源頭上實現(xiàn)安全生產(chǎn)。

5 結論

印度煤礦安全生產(chǎn)水平一直保持著良好的持續(xù)性與穩(wěn)定性，每年煤礦生產(chǎn)導致的死亡人數(shù)很少，其安全生產(chǎn)的主要關聯(lián)因素包括企業(yè)大型化和產(chǎn)能集中度高、露天開采比例大、事故預防與安全培訓實效化、安全監(jiān)管“自下而上”特點等。我國要想進一步提高煤礦安全生產(chǎn)水平，除發(fā)展相關煤礦安全科技裝備外，還應借鑒印度的煤礦安全生產(chǎn)特點，建立符合我國煤礦安全生產(chǎn)特點的長效機制，從而可從內生機制上促進煤礦安全生產(chǎn)水平不斷提高。