張相君，魏寒冰，鄧云成

（1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350000；2.自然資源部海島研究中心，福建 平潭350400）

引 言

我國海洋資源豐富，南北延伸長、緯度跨度大，包含中溫帶、暖溫帶、熱帶和亞熱帶[1]，多樣性的氣候類型及生物資源有利于我國濱海旅游業(yè)的發(fā)展。濱海旅游形式日益豐富，其中包括日漸受到重視和喜愛的海島旅游。在我國生態(tài)文明建設(shè)背景下，基于海島的海洋旅游休閑逐漸成為一些具有豐富海島資源的城市的支柱產(chǎn)業(yè)，也成為海島產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。尤其是隨著以可持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)等為準(zhǔn)則的生態(tài)旅游觀念興起，基于“保護海洋生態(tài)”理念的潛水旅游也越來越受到大眾關(guān)注，海島潛水產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展起來。但應(yīng)同時注意到的是該行業(yè)在我國存續(xù)時間較短①1995年3月，中國首家潛水俱樂部——中國國際潛水俱樂部在湛江成立，也標(biāo)志著我國潛水進入大眾休閑的領(lǐng)域，至今有26年的歷史，整體發(fā)展水平參差不齊，在實際運行中存在若干不足。

1 海島潛水產(chǎn)業(yè)初探

1.1 海島潛水產(chǎn)業(yè)

海島及其周邊海域旅游資源豐富，截至2017年底，我國海島已確認自然景觀1 028處，人文景觀775處，已建成投入使用各類海水浴場72個，已建成5A級涉島旅游區(qū)6個，4A級涉島旅游區(qū)43個，3A級涉島旅游區(qū)25個[2]。濱海旅游業(yè)作為一個綜合性產(chǎn)業(yè)，能夠增強海島城市的經(jīng)濟實力和競爭力，尤其就海島縣、鄉(xiāng)而言，濱海旅游已經(jīng)成為拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的新著力點，我國12個重點海島縣，比如南澳縣、岱山縣，旅游所創(chuàng)收入在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟總額中所占比重逐年增多，甚至已成為支柱產(chǎn)業(yè)，因此開發(fā)新的旅游項目尤其是符合生態(tài)保護政策要求導(dǎo)向的潛水可以增加經(jīng)濟相對不發(fā)達的海島縣、鄉(xiāng)吸引力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)旅游模式，突出海島特色，推進鄉(xiāng)村振興。

潛水是以人類為主的陸生動物使用某些裝備、采取某種方式從水面進入水下，在水下進行觀賞或者完成其它操作，然后按規(guī)定程序上升出水的全過程[3]，海島潛水就是依據(jù)海島氣候適宜性以及豐富的海洋生態(tài)系統(tǒng)吸引游客進行海底觀光、水下攝影等活動的旅游項目。海島潛水有益于身心健康，比如改善心肺功能、增強抵抗力，而且能夠近距離觀察海洋生物，也可以作為一種體育項目進行競技；更重要的是潛水具有海洋保護功能，即潛水培訓(xùn)里有專門的海洋環(huán)境保護的課程，其核心理念就是實現(xiàn)潛水與海洋的良性互動，旨在減少隨意觸碰海洋生物、丟垃圾、外部涂抹含有塑料微粒的化妝品等對海洋生態(tài)系統(tǒng)有害的行為，資質(zhì)合格的潛水員都是合格的“海洋環(huán)境保護者”。許多潛水協(xié)會也會開展一些海洋類的活動，比如在海洋災(zāi)害中組織救援海洋生物、海洋垃圾清理活動等，符合生態(tài)旅游發(fā)展的新趨勢，因此逐漸成為海島生態(tài)旅游的特色項目。

1.2 我國潛水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

作為海洋大國，我國海島數(shù)目眾多、旅游資源開發(fā)潛力大。我國于20世紀(jì)末引入潛水，并主要在南方獲得產(chǎn)業(yè)性發(fā)展，其主要原因在于南北方氣候類型不同。北方冬夏溫差較大，海水溫度并不適宜珊瑚礁等觀賞性生物的生長（海洋中有超過1/4的已知生物依賴珊瑚礁生存），氣候、生物種類等自然資源的劣勢使得北方海島城市很少將潛水作為旅游項目。而海洋水質(zhì)好、生物多樣性豐富的南方海島城市對海島潛水的重視程度低，除海南省的三亞潛水國內(nèi)外知名度較高外，其他區(qū)域均尚未形成規(guī)?；l(fā)展，無法充分發(fā)揮海島潛水的生態(tài)價值以及對本地區(qū)的經(jīng)濟拉動作用。

除了上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史短、地區(qū)存在差異以及整體不成熟外，海島潛水這種新穎的旅游方式在滿足愈發(fā)擴大的旅游市場時也暴露出不少弊端，諸如旅游形式單一、生態(tài)環(huán)境易被破壞、行業(yè)發(fā)展不規(guī)范、“黑潛水”等不正規(guī)經(jīng)營方式盛行等。凡此種種，一方面擠壓了正規(guī)潛水運營商的生存空間，另一方面也引發(fā)了安全隱患、消費捆綁等問題[4]。兩方面問題的共同作用下，使得海島潛水在濱海旅游業(yè)中的價值被大大降低。

2 文獻回顧

國內(nèi)對海島潛水研究的文獻基本是立足于三亞等經(jīng)濟發(fā)達、旅游行業(yè)相對比較成熟的海島地區(qū)，從問題入手進行回顧、分析，以及對未來發(fā)展予以展望。整體而言，已有研究可見宏觀和微觀兩方面的謀劃和分析。（1）宏觀方面，主要是張海娥等（2013）對我國休閑潛水如何發(fā)展的研究[5]；劉春梅（2018）對供給側(cè)改革如何影響潛水旅游的研究[6]；以及蘇雄（2019）對我國潛水旅游戰(zhàn)略的研究[4]。（2）微觀方面，主要包括：孫忠利（2018）以體育旅游的大方向為起點，對我國潛水旅游的發(fā)展以及治理現(xiàn)狀進行的解讀[7]；蘇雄（2018，2019）對我國2018年之前的已有文獻梳理和經(jīng)營現(xiàn)狀分析[8-9]；劉平小等（2013）對我國潛水裝備發(fā)展史的研究[10]。相關(guān)研究分別從政策背景、生態(tài)旅游、潛水安全等角度對我國潛水行業(yè)存在的問題進行了總結(jié)分析，但國內(nèi)文獻實際上并沒有過多關(guān)注海島縣潛水行業(yè)發(fā)展進程，也沒有進行相關(guān)的優(yōu)劣勢分析，同時缺乏對國外潛水行業(yè)發(fā)展模式的整體梳理以及分析借鑒。

國外相關(guān)文獻集中于潛水行業(yè)中的生態(tài)因素，并從正反兩方面開展了相關(guān)研究：（1）正向方面，已有研究明顯注重海島潛水中生態(tài)的環(huán)境因素。比如Johanna等（2018）是從鯊魚保護區(qū)、海洋保護區(qū)等為切入點來討論馬爾代夫潛水行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以及影響因素[11]；Mohd等（2009）從海洋公園的建設(shè)入手論證了馬來西亞的特色島嶼發(fā)展模式[12]；Yar等（2017）從生態(tài)旅游的角度分析恩加諾島海洋生態(tài)對旅游活動（主要包括潛水和浮潛）的適用性[13]；Serena等（2017）主要分析潛水對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的負面影響以實現(xiàn)莫桑比克和意大利潛水旅游運營的可持續(xù)發(fā)展[14]。（2）反向方面，相關(guān)研究則是以社會化的分析討論海島潛水對當(dāng)?shù)厣鐣淼南嚓P(guān)風(fēng)險及如何應(yīng)對此類風(fēng)險。比如D.Dimopoulos等（2019）主要從環(huán)境、經(jīng)濟、社會、政治等方面的潛水行業(yè)風(fēng)險來分析東非海域旅游發(fā)展的特色[15]；Renoldy L P等（2019）主要通過評估該社區(qū)的區(qū)域承載能力以維護海洋資源的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)旅游概念的普及[16]；Kay等（2015）則重點分析了潛水運營商的協(xié)作管理方式對潛水旅游以及生態(tài)持續(xù)發(fā)展的發(fā)展的重要作用[17]。

本文基于已有文獻，借鑒國外重視生態(tài)因素的研究視角，主要以海島特別是小型海島可持續(xù)發(fā)展為切入點，同時立足國內(nèi)已有研究中對中國海島潛水如何獲得發(fā)展的重視，以潛水在拉動海島經(jīng)濟發(fā)展、提升重點海島縣旅游經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面的重要作用為內(nèi)容，梳理影響海島潛水行業(yè)發(fā)展的主要因素，并通過對比國外較為成熟的海島潛水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗，總結(jié)我國海島潛水發(fā)展的不足之處，提出我國海島潛水發(fā)展的若干政策建議。

3 海島潛水產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵因素

潛水產(chǎn)業(yè)作為生態(tài)旅游的重要方向，能夠增強海島城市綜合競爭力，其發(fā)展需要適宜的自然資源環(huán)境條件和社會環(huán)境條件。其中前者是產(chǎn)業(yè)的基本條件，后者是其發(fā)展條件，二者同時具備才能發(fā)揮潛水產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，為海島城市帶來生態(tài)收益和經(jīng)濟收益。

3.1 基本條件

濱海旅游業(yè)發(fā)展的基本條件主要是自然資源環(huán)境，包括氣候、水質(zhì)、空氣、土地等，潛水行業(yè)發(fā)展也很大程度上依賴周圍海域海洋環(huán)境以及海洋生物多樣性程度。潛水的海洋生態(tài)旅游適宜度參數(shù)主要包括海洋透明度、珊瑚群落覆蓋率、海洋生物種類、珊瑚深度等，也即污染物和沉積物少的高能見度的海洋，高品質(zhì)的珊瑚礁棲息地、獨特且豐富的海洋生物以及海草、珊瑚、紅樹林等良好的海洋生態(tài)系統(tǒng)[15]，才能為游客帶來有吸引力的目的地形象。環(huán)境資產(chǎn)對濱海旅游業(yè)的發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣母ｌ矸浅Ｖ匾?，健康且良好的海洋才是潛水行業(yè)發(fā)展最大的優(yōu)勢。

3.2 發(fā)展條件

除良好的海洋資源環(huán)境外，還需要相應(yīng)的社會消費環(huán)境、市場需求、政策環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性因素方能構(gòu)成一個健康的行業(yè)體系。海島潛水的發(fā)展為當(dāng)?shù)貛砹私?jīng)濟收益，同時政府也應(yīng)積極應(yīng)對該行業(yè)對社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的沖擊，健全公共基礎(chǔ)服務(wù)并完善潛水監(jiān)管制度和法律體系，做好重大事故風(fēng)險預(yù)防；潛水運營商在運營過程中應(yīng)該在制定合理價格的基礎(chǔ)上提供系統(tǒng)的潛水教育和培訓(xùn)服務(wù)，滿足不同顧客群體的需求，同時豐富營銷手段、拓展推廣平臺與受眾面，注重高層次服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，比如星級酒店、高端娛樂場所，乃至海底景觀等，以保障整個潛水行業(yè)體系的運行。

4 知名海島的潛水產(chǎn)業(yè)

二十世紀(jì)六七十年代，潛水開始在歐美國家盛行，隨后逐漸擴展到其他海島國家和海島地區(qū)比如馬來西亞、夏威夷等，并成為該地區(qū)的特色娛樂方式。這些地區(qū)注重打造適宜潛水業(yè)發(fā)展的自然人文環(huán)境、法律政策保障以及服務(wù)配套設(shè)施，使得該娛樂方式滿足“有閑、有錢、有心情”的高端消費人群需求，尤其是滿足了此類消費群體的金融、經(jīng)濟等“高薪高壓”行業(yè)的放松減壓需求[5]，形成了比較成熟的行業(yè)模式，其發(fā)展經(jīng)驗對我國海島潛水有一定的借鑒意義。

4.1 潛水環(huán)境

4.1.1 自然與人文環(huán)境

優(yōu)質(zhì)的海洋環(huán)境是發(fā)展海島潛水的基本性條件，也是馬來西亞、馬爾代夫等潛水發(fā)達國家和地區(qū)吸引游客的基礎(chǔ)。馬來西亞擁有很多高質(zhì)量的海灘、漂亮的淺珊瑚礁、珍稀的海洋生物，仙本那的馬達京島（Mataking Island）、詩巴丹島（Sipadan Island）（該島較好的潛點分布在北面，見圖1左）、熱浪島（Redang Island）等獨具特色的島嶼已成為馬來西亞旅游的亮點；馬爾代夫是一個珊瑚環(huán)礁群島，被稱為“千島之國”，珊瑚和魚類資源豐富，而且“一島一酒店”的旅游模式使本地特色突出，該島擁有很多天然潛水點，水肺潛水和浮潛較為發(fā)達，也被評為世界頂級潛水目的地之一；馬耳他潛水產(chǎn)業(yè)發(fā)達，潛點分布較多（圖1右），除了暗礁、洞穴、裂隙等獨特的自然景觀以外，位于戈佐島的吉干提亞神廟等古老的、新石器時代的巨石廟和神殿也增加人文風(fēng)情；夏威夷作為美國唯一的群島州，氣候溫和、珊瑚礁物種豐富，保有明顯的土著文化遺跡，該島的潛水能更好地展現(xiàn)美國風(fēng)情。

圖1 詩巴丹潛點分布圖（左）馬耳他潛點分布圖（右）

4.1.2 政策與法律環(huán)境

國外海島國家或海島地區(qū)政府重視潛水的價值，在政策上鼓勵潛水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并提供相應(yīng)的便利條件。比如馬來西亞政府注重旅游業(yè)的宣傳，而且取消300多種商品的進口關(guān)稅、啟動“電子簽證”（從馬來西亞旅游官網(wǎng)填寫相關(guān)信息即可辦理簽證，直接打印攜帶入境），減少出行的門檻和手續(xù)，甚至在MH370失航事件以后，專門針對中國人提供免簽、落地簽等優(yōu)惠，爭取中國游客的回流[18]。吉隆坡、檳城等城市的機場、酒店（含海島酒店）、便利店等都引進支付寶以適應(yīng)中國游客的支付習(xí)慣；馬爾代夫旅游法律制度完善，除了島嶼租賃、旅行代理、旅游稅費等，還規(guī)范了潛水中心和旅行社管理等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，要求獲得旅游部頒發(fā)的經(jīng)營旅游村許可證方可經(jīng)營旅游村，并對潛水運營商的身份、潛水運行的規(guī)則和潛水注冊程序予以明晰；馬耳他是歐洲上唯一一個擁有四位一體屬性的國家，即歐盟、申根國②申根國，是申根公約的締約國，其主要目的是消除成員國之間的邊境管制，使得持有任一成員國身份證或者簽證的人可以自由出入申根區(qū)，可以有效地減少旅游成本。、英聯(lián)邦和歐元區(qū)，對歐洲大多數(shù)國家提供免簽，營造了良好的國際條約環(huán)境。而且在發(fā)展旅游業(yè)時注重海島規(guī)劃，積極修繕歷史景觀，與商業(yè)機構(gòu)合作向外推出本地旅游業(yè)及潛水產(chǎn)業(yè)，以擴大國際知名度，同時政府積極的參與國際旅游博覽會，為馬耳他參展商提供優(yōu)惠費率和良好的參展條件[19]。

潛水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依托于良好的海洋環(huán)境，因此海島地區(qū)政府對海島生態(tài)進行嚴(yán)格管理與規(guī)范。馬來西亞政府在1974年就出臺了專門的《馬來西亞環(huán)境質(zhì)量法案》，海島規(guī)劃、海島開發(fā)許可、海島環(huán)境基金、海島環(huán)境影響評價等制度構(gòu)建比較完善，而且基于生物多樣性保護的目的設(shè)立了很多海洋保護區(qū)，優(yōu)良的環(huán)境質(zhì)量使該地潛水具備內(nèi)在生命力的同時，整體旅游政策法律制度的構(gòu)建也形成了外在推動力，雙向互動促進潛水行業(yè)發(fā)展；馬爾代夫政府基于對鯊魚數(shù)量、種類的下降及其后果的擔(dān)憂全面禁止該水域的鯊魚捕撈活動，于2010年建立了鯊魚保護區(qū)，禁止非法捕撈行為以保護鯊魚，很多潛水員也直接參與鯊魚保護活動[11]，使得諸如觀看鰩和鯊魚之類的海洋巨型動物群項目成為該地潛水旅游的新特色；帕勞是太平洋赤道附近的一個島嶼，注重珊瑚礁等海洋生物的保護③2020年太平洋國家帕勞禁止在該國使用和出售含有氧苯甲酮等常見成分的防曬霜，這些物質(zhì)都是已知的污染物質(zhì)，會對珊瑚礁、魚群和海洋都會造成破壞，因此禁止游客和居民使用。目前美國的夏威夷、荷蘭加勒比島博內(nèi)爾島、美屬維爾京群島都宣布了禁用防曬霜的法令，生效時間在2020年3月和2021年。，為了規(guī)制長期以來的過度捕撈行為，帕勞政府建立海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)旅游[20]，潛水環(huán)境良好；加勒比海域周圍沿岸分布眾多的珊瑚礁和珊瑚島，沿岸國國內(nèi)生產(chǎn)總值的一半來自旅游業(yè)，該海域的海洋保護區(qū)的建設(shè)為該地潛水提供優(yōu)質(zhì)海洋環(huán)境，并拉動沿岸各國經(jīng)濟發(fā)展。

4.2 潛水特色服務(wù)與設(shè)施

斐濟大多為珊瑚環(huán)繞的火山島，海水溫度適宜、能見度高，其潛水的特色項目之一是鯊魚浮潛，是鮮有的可以在潛水時徒手喂鯊魚的地區(qū)；印度尼西亞的達灣島，擁有多種海龜、鯊鯨、無毒黃金水母等多種珍貴海洋生物，天然潛水點多，提供的高端服務(wù)能夠滿足世界各地的游客，比如中國火鍋等國際化的飲食，成為該地潛水產(chǎn)業(yè)的亮點；馬爾代夫作為一個群島國家，提供專業(yè)的潛水培訓(xùn)與服務(wù)，2017年該國注冊了230所潛水學(xué)校（包括潛水學(xué)校以及學(xué)校內(nèi)專設(shè)的潛水部），其開設(shè)的課程涵蓋PADI（潛水教練專業(yè)協(xié)會）認證、醫(yī)藥急救、潛水基本知識等，甚至有漢語、英語、德語、荷蘭語、日語、韓語、法語和俄語等語言可供選擇。同時人工珊瑚、人工潛水點等人造景觀豐富，服務(wù)設(shè)施設(shè)計新穎，比如魯濱孫島（Robinson Club）在海底安裝有照明設(shè)備使游客可在夜間觀賞海洋，提高本地吸引力，為游客提供更多的可選擇性；馬耳他注重基礎(chǔ)設(shè)施比如機場、星級酒店、公共廁所等設(shè)施的建設(shè)，鼓勵航空公司推出廉價航班，提高水空雙向可達性，從而保證該地區(qū)的可通達度。

4.3 有益經(jīng)驗借鑒

通過對相關(guān)國家旅游業(yè)以及潛水行業(yè)發(fā)展模式和優(yōu)勢進行梳理和分析，可以總結(jié)出國外海島潛水行業(yè)發(fā)達的主要因素以供我國參考：（1）政府在海島潛水業(yè)發(fā)展的進程中具有十分重要的引導(dǎo)和扶持作用，其政策導(dǎo)向以及相關(guān)措施為該地潛水行業(yè)提供良好的政策環(huán)境。首先，政府向外推廣企業(yè)進行旅游宣傳增強公信力的同時，電子簽證、落地簽、免簽、免稅等優(yōu)惠政策的實施也吸引了一部分游客。同時注重基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，在一定程度上減少潛水運營商的資金投入與運營負擔(dān)。而且旅游法律體系構(gòu)建比較完善，能夠更好地管理、預(yù)防、處理緊急狀況并規(guī)制潛水行業(yè)，為其健康發(fā)展提供法律支撐與保障。其次是政府重視海洋環(huán)境保護，出臺專門的海洋環(huán)境和生物多樣性保護的政策，比如禁捕區(qū)的設(shè)置、每日上島限制人數(shù)等，維護海島生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、增強本地環(huán)境資產(chǎn)的價值。（2）潛水運營商提供食宿、培訓(xùn)、娛樂等一體化的服務(wù)，高端服務(wù)設(shè)施齊全。而且，在傳統(tǒng)的游船、浮潛以觀賞珊瑚群和海底生物以外，積極拓展新的旅游項目，比如斐濟的“徒手喂鯊”以及馬耳他基于其歷史背景開展的觀賞沉船等活動，提高游客的可選性和期待感。

5 我國海島潛水產(chǎn)業(yè)的不足與建議

5.1 存在的不足

潛水作為休閑旅游方式最初面向高端消費人群，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，其面向的顧客群體也在慢慢擴大。我國12個重點海島縣包括潛水在內(nèi)旅游業(yè)知名度不高，其基礎(chǔ)問題在于服務(wù)設(shè)施不健全，休閑娛樂設(shè)施與場所較少，交通網(wǎng)絡(luò)的可通達性不強，難以滿足不同群體的需求；科技創(chuàng)新投入度低，不能提供高質(zhì)量的在線旅游產(chǎn)品比如制作精良的宣傳視頻；營銷力度不夠、方式單一，缺乏長期性的規(guī)劃，使得本地旅游信息不能有效擴散[21]，也無法在國際層面與發(fā)達國家進行對接。我國的潛水行業(yè)與國外海島潛水勝地存在一定的差距，除了旅游業(yè)的共性問題之外，還在制度構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)營銷等方面存在缺陷，使得潛水行業(yè)發(fā)展滯緩，主要包括以下方面。

5.1.1 潛水政策環(huán)境缺失

我國潛水行業(yè)出現(xiàn)的時間較晚，潛水相關(guān)法律體系橫跨旅游、體育、安全管理和環(huán)境保護法律，但實際上直接涉及潛水的法律尤其是地方立法極少。而且潛水作為一種休閑娛樂方式的法律規(guī)制呈現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象，潛水旅游更多參考《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），然而《旅游法》作為旅游基本法中只有一條專門提到潛水，且屬于行政許可類別④《中華人民共和國旅游法》第四十七條：經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可。，偏向于舉例式的規(guī)定（相較而言，馬爾代夫旅游法中有專門的潛水的一章，法律規(guī)制會更全面）。而規(guī)范政府方面則側(cè)重于旅游發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，鼓勵相關(guān)政府根據(jù)需要建立信息咨詢與服務(wù)系統(tǒng)等，內(nèi)容太過于宏觀，很難對潛水項目的運營和管理起到具體的引導(dǎo)作用，本質(zhì)原因可能是緣于對于海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展認識的局限性和政策工具的遴選角度問題；部門規(guī)章方面主要有于2005年6月出臺的《全國潛水活動管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》），共32個條文，實施至今對越來越發(fā)達的潛水旅游的發(fā)展規(guī)制難免出現(xiàn)力不從心的狀態(tài)。比如《管理規(guī)定》只有規(guī)范潛水俱樂部而缺乏運營商的內(nèi)容，而且條文整體概括性比較強，針對性不足；在地方層面，基本上只有潛水行業(yè)發(fā)達的地區(qū)比如海南省三亞市潛水法律體系構(gòu)建相對而言較為完整，包括《海南省潛水經(jīng)營管理辦法》《海南省珊瑚礁保護規(guī)定》《海南省旅游安全管理規(guī)定》《三亞市人民政府關(guān)于印發(fā)三亞市潛水行業(yè)管理辦法的通知》《三亞市人民政府關(guān)于印發(fā)三亞市潛水活動珊瑚礁生態(tài)損失補償辦法的通知》等，當(dāng)然也存在法律規(guī)定較為滯后、法律體系存在缺口等問題。而大部分海島縣政府因資金不充裕而且對潛水價值缺乏足夠的認識，沒有意愿或者沒有精力在海島潛水這一塊投入過多，也沒有出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策和措施，不能成為該地潛水行業(yè)發(fā)展的有效保障力量。

5.1.2 海島潛水特色不突出，無法形成品牌效應(yīng)

我國旅游行業(yè)發(fā)展存在一個很大的問題，就是旅游同質(zhì)化，即不同地區(qū)同種類型的旅游資源、旅游產(chǎn)品的相似程度比較高，包括營銷模式、紀(jì)念品風(fēng)格、旅游項目等越來越趨同[22]，呈現(xiàn)“千景一面”的困境。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因一方面在于旅游創(chuàng)新能力有限，創(chuàng)新人才缺失，而且旅游產(chǎn)品文化內(nèi)涵不深，無法形成本地特色品牌以形成長足吸引力；另一方面在于我國整個旅游法律制度框架不健全，對旅游創(chuàng)新的保護意識不足，使得一些稍見成效的旅游產(chǎn)品很容易被模仿甚至是抄襲，從而導(dǎo)致了旅游同質(zhì)化的現(xiàn)象。我國在海島潛水也存在創(chuàng)新不足、特點不突出的難題，汕頭市的南澳縣是我國12個重點海島縣中潛水發(fā)展相對來說較好的，比如說南彭列島海水能見度高、水流平穩(wěn)、生物資源豐富，比較適合浮潛。但是，存在的一個問題是該島提供的潛水產(chǎn)品以觀賞為主，地域特色不明顯，加之潛水的配套性措施包括住宿、交通、娛樂等較少，限制了游客的選擇性，導(dǎo)致該地潛水可替代性高。尤其是該島與海南省地理位置相近，相較于潛水行業(yè)模式成熟、知名度比較高的三亞，南澳縣的潛水行業(yè)難以形成品牌效應(yīng)。

5.1.3 海洋環(huán)境保護意識薄弱

在陸地資源逐漸枯竭的現(xiàn)狀下，海洋逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用。在濱海旅游業(yè)的發(fā)展過程中，高質(zhì)量的海洋環(huán)境能夠為潛水者提供高品質(zhì)的潛水體驗，潛水反過來能促進海洋生態(tài)環(huán)境的保護，兩者是相互促進的良性關(guān)系。但是很多人卻忽視了海洋環(huán)境作為主要旅游資源的重要性，大量污水排放、海洋資源過度開采、過度捕撈和破壞性捕撈等行為給海洋環(huán)境帶來了巨大的損害，導(dǎo)致了良性關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)向惡性循環(huán)，進而限制本地潛水行業(yè)的發(fā)展。潛水主要分為培訓(xùn)潛水和體驗式潛水，培訓(xùn)潛水較為規(guī)范，而體驗式潛水又被稱為“遛狗式潛水”[4]，屬于“快餐式休閑”，整個培訓(xùn)過程被簡化，不能提供專業(yè)且規(guī)范的海洋教育，而且容易被旅游團捆綁，一部分海島旅游運營商為謀求經(jīng)濟利益大規(guī)模發(fā)展“體驗式潛水”并使其成為一種模式化的旅游附帶產(chǎn)品，忽略了潛水本身的生態(tài)價值，甚至?xí)?dǎo)致海島生態(tài)失衡、海洋環(huán)境受損。

5.2 發(fā)展建議

濱海產(chǎn)業(yè)中潛水業(yè)的發(fā)展豐富了海島旅游項目，但因其引入我國的時間較短，而且其本質(zhì)上為高端消費，我國潛水旅游主要面向的是中低市場，隨著受眾的增加和客戶需求的泛化，對潛水業(yè)提出了更高的要求。因此需要潛水運營商“自覺式”的規(guī)范管理，形成具有競爭力的旅游產(chǎn)品的同時，又需要政府層面規(guī)范對潛水行業(yè)的管制，出臺相關(guān)政策法律以完善潛水旅游的法律環(huán)境；海洋環(huán)境作為海島旅游的基本資產(chǎn)，是不同地區(qū)旅游業(yè)競爭的大前提，應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的保護，并借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，提高我國潛水知名度。

5.2.1 完善潛水相關(guān)法律政策制度

我國潛水法律體系整體上呈現(xiàn)一種碎片化的狀態(tài)，依托于《旅游法》的海島潛水在整個旅游法律體系中存在一定空白，所以應(yīng)考慮從海島生態(tài)資源視角重塑相關(guān)宏觀法律制度，特別是可以考慮把海島生態(tài)產(chǎn)業(yè)化作為制度設(shè)計的主要突破口。在地方層面，《中華人民共和國立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市在不與憲法法律精神相沖突的情況下在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規(guī)的權(quán)力⑤《中華人民共和國立法法》第72條第2款：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。，其內(nèi)容涵蓋潛水，即地方政府在海島潛水立法方面實際上是有主動權(quán)，但現(xiàn)實中卻呈現(xiàn)不作為的狀態(tài)。因此需要增強地方政府的立法意識，結(jié)合本地情況出臺與潛水相關(guān)的地方性法規(guī)，對海島潛水行業(yè)的運營條件、裝備標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急措施等設(shè)置最低限度，營造一個良好的法規(guī)環(huán)境；在政策方面，由于我國潛水大部分是企業(yè)與個人投資，政府對其扶持力度不大，使得一些企業(yè)為了經(jīng)濟效益而忽視潛水的生態(tài)價值。因此政府尤其是設(shè)區(qū)的市需要發(fā)布引領(lǐng)性政策，引導(dǎo)潛水運營商的發(fā)展，比如通過資助、貼息等優(yōu)惠措施鼓勵潛水企業(yè)的發(fā)展，加強招商引資，適當(dāng)放低門檻，吸引更多社會資本投資潛水項目。同時，也應(yīng)重視潛水運營商的環(huán)保投入，給予潛水運營商一定的“綠色補貼”，減少生態(tài)成本與環(huán)保壓力以加大扶持力度，從而實現(xiàn)“地方立法先行，政策引導(dǎo)潛水”。

5.2.2 加大創(chuàng)新驅(qū)動潛水旅游項目發(fā)展

潛水旅游發(fā)展?jié)摿Υ螅呛Ｑ蠼?jīng)濟發(fā)展的“助力劑”，然而現(xiàn)實中潛水作為一種旅游方式并未得到海島城市的重視。我國作為一個海洋大國，海島優(yōu)勢明顯，海島潛水的發(fā)展前景比較好，雖然地理環(huán)境等因素對北方海島限制比較大，但南方海域的氣候、環(huán)境等比較適合海島潛水的發(fā)展。因此，我國應(yīng)重點發(fā)展南方海島城市，包括汕頭市的南澳縣、北海市的潿洲島、福建平潭綜合實驗區(qū)等潛水不發(fā)達、行業(yè)活力未充分激發(fā)出來的海島城市和重點海島縣。雖然與海南省潛水環(huán)境相比存在一定的差距，但較為溫和的氣候和海水也提供了季節(jié)性潛水的基本環(huán)境條件。因此，在濱海旅游中增加新業(yè)態(tài)——海島潛水，借助已有的旅游基礎(chǔ)設(shè)施，配套相應(yīng)的服務(wù)并擴大本地旅游的顧客群體，增加新穎度。在一些地勢不太平坦、難以形成天然潛水點或者天然潛水點較少的海島，可以增設(shè)人工潛水點，建設(shè)人造珊瑚群、人造礁石、人造紅樹林等仿真海洋景觀，既降低了維護管理的成本又在可控的范圍內(nèi)創(chuàng)造性地增加新的景觀，自然環(huán)境與人造景觀相結(jié)合，提高潛水景觀豐富度和獨特性。單一地欣賞海洋生物等傳統(tǒng)的潛水項目已經(jīng)不能滿足游客的旅游需求，而且科技的發(fā)展使傳統(tǒng)的旅游項目可替代性提高，現(xiàn)代旅游行的同質(zhì)化的危機也在不斷弱化海島的吸引力。因此，要重視旅游項目尤其是海島潛水的創(chuàng)新，融入本地特色并增設(shè)新的潛水項目，比如可考慮引進水下軍事博物館，水下展覽坦克、裝甲車等軍事裝備不僅使?jié)撍異酆谜叨恳恍?，同時也吸引了一大批“軍事愛好者”，擴大潛水的游客群體。此外，還可增加水下足球、水下拳擊、水下麻將等水下項目，提高潛水吸引力。其次構(gòu)建旅游產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)制度，在鼓勵旅游創(chuàng)新的背景下強化創(chuàng)新的法律保護，以《中華人民共和國著作權(quán)法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國商標(biāo)法》為基本制度框架，適當(dāng)加強特色旅游商品的商標(biāo)保護，充分發(fā)揮海島潛水經(jīng)濟利益以驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)文化保護。

5.2.3 加強海洋環(huán)境保護教育

潛水作為生態(tài)旅游的重要方向，依賴于高質(zhì)量的海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)，但我國潛水行業(yè)發(fā)展不規(guī)范，海洋保護教育的缺失威脅海島生態(tài)平衡，因此需要加強潛水尤其是“體驗式潛水”中的環(huán)境保護教育。一方面是營造海島生態(tài)保護的社會環(huán)境，線上宣傳與線下宣傳相結(jié)合，在政府生態(tài)保護的政策引導(dǎo)下，增強個人對海島環(huán)境保護的整體認同；另一方面是管理潛水運營商，潛水人才的培養(yǎng)是一個高昂又漫長的過程，一個優(yōu)秀的潛水員的培養(yǎng)需要5~6年。然而中國的潛水發(fā)展歷史僅20多年，加之潛水行業(yè)薪酬隨著淡季和旺季波動較大，現(xiàn)有的休閑潛水教練不能滿足潛水發(fā)展的現(xiàn)狀[7]，導(dǎo)致我國潛水行業(yè)呈現(xiàn)一種人才缺失的狀態(tài)，因此需要加強潛水方面的人才培養(yǎng)與人才引進。在篩選教練上，除了合格的潛水資格證書、救生員證書、潛水經(jīng)驗以外，還需考察生態(tài)意識，同時適當(dāng)提高教練的薪金和福利待遇，以完善我國的教練篩選和保障機制。在引導(dǎo)游客進行海島潛水之前，進行必要的安全培訓(xùn)以及海洋環(huán)境保護的宣傳教育，讓游客意識到海洋生態(tài)的脆弱性、易損性，減少、預(yù)防潛水活動中的野蠻行為，在保護海洋的前提下體驗海洋之美。

6 結(jié) 語

生態(tài)旅游趨勢下的海島潛水是海洋旅游業(yè)發(fā)展的亮點。通過對比分析國外知名海島潛水發(fā)展經(jīng)驗可知，我國潛水行業(yè)發(fā)展面臨著很多問題，但這同時意味著潛水業(yè)作為海洋旅游新業(yè)態(tài)有巨大的發(fā)展空間。我國擁有11 000多個海島[23]，擁有這些海島資源的地方政府應(yīng)重視潛水旅游的發(fā)展，并加大資金投入、注重法律體系的構(gòu)建，從而為行業(yè)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。同時國家應(yīng)加強海洋環(huán)境保護的宣傳教育，并利用大數(shù)據(jù)手段予以推廣，形成具有中國特色的潛水發(fā)展體系，增強中國海島縣潛水旅游的吸引力與競爭力。