郭晨，王巖

(鄭州航空工業(yè)管理學院 經(jīng)濟學院，河南 鄭州 450046)

我國發(fā)展特色小鎮(zhèn)具有深刻的歷史和現(xiàn)實背景，近年來，實體經(jīng)濟投資呈現(xiàn)下滑的局面，因此國家提出發(fā)展特色小鎮(zhèn)，不僅是經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)結構升級的需要，還是新型城鎮(zhèn)化建設的需要，更是小鎮(zhèn)實現(xiàn)更好發(fā)展的需要.特色小鎮(zhèn)作為一種全新的經(jīng)濟形態(tài)，其發(fā)展面臨著很多現(xiàn)實困境：特色小鎮(zhèn)建設門檻很高且建設周期長、建設人才短缺、地方政府財政存在一些問題，并且具有較大的壓力.通過對PPP模式與特色小鎮(zhèn)進行研究后發(fā)現(xiàn)，二者具有多處交集.且將PPP模式運用于特色小鎮(zhèn)中具有多種優(yōu)點：首先能夠為特色小鎮(zhèn)帶來更多的資金，促進特色小鎮(zhèn)更好的發(fā)展，其次可以使特色小鎮(zhèn)面臨的運營風險在原有的基礎上不斷的下降，大大提升特色小鎮(zhèn)建設水平和發(fā)展質(zhì)量.河南省禹州市神垕鎮(zhèn)是中國第一批特色小鎮(zhèn)稱號的獲得者，自2016年開始，采用PPP的發(fā)展模式，積極與項目公司進行合作，獲得了各級政策支持，修復了老街風貌，旅游資源得到進一步開發(fā)，并于2018年入選“國家級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)”.本文在研究時對神垕鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)進行了充分的調(diào)查，認為如果該小鎮(zhèn)采用合理的PPP模式進行發(fā)展，將會使該小鎮(zhèn)發(fā)展得更好.

1 特色小鎮(zhèn)引入PPP模式發(fā)展的動因

現(xiàn)階段，地方政府對特色小鎮(zhèn)建設的興趣在原有的基礎上不斷的提高，但在建設特色小鎮(zhèn)時，仍然會面臨很多的問題，其中財政問題是最大的問題.特色小鎮(zhèn)要實現(xiàn)健康發(fā)展，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是關鍵.就特色小鎮(zhèn)而言，其資金供給應該以企業(yè)為主，政府則是提供服務和優(yōu)化投資環(huán)境.特色小鎮(zhèn)與PPP模式相結合，能夠基于兩者的特點，建立一種市場化的投資回報機制，形成利益共享，風險共擔的伙伴式的關系，從而更加科學地促進特色小鎮(zhèn)的建設.從目前來看，PPP模式是解決特色小鎮(zhèn)發(fā)展“資金難”的重要方式，因此在建立特色小鎮(zhèn)時應該融入PPP模式.

2 特色小鎮(zhèn)“攜手”PPP模式的機制分析

2.1 特色小鎮(zhèn)與PPP的建設運營周期一致

通常情況下，建立一個特色小鎮(zhèn)需要花費較長的時間，據(jù)統(tǒng)計至少要20年.而就PPP模式而言，2014年財政部工作報告中指出，運用BOT等模式的政府和社會資本的合作項目具有一定的合作期限，大約在25 年左右.因此從建設運營周期來看，特色小鎮(zhèn)與PPP模式比較契合.

2.2 特色小鎮(zhèn)與PPP均著眼于供給側改革

通過研究我國“十三五”規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，其主要提出了兩個目標，第一是要擴大總需求，第二是要使供給側改革的強度逐漸的加強.而采用PPP模式能夠在一定程度上推動供給側改革(1)供給側改革，就是從供給，生產(chǎn)端入手，通過解放生產(chǎn)力，提升競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展.：一是我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以基礎設施和公用事業(yè)為主要業(yè)務方向的PPP模式將充分發(fā)揮社會資本的資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，擴大要素供給，增加公共產(chǎn)品供給.二是PPP模式下建設特色小鎮(zhèn)將促進我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，進一步推動供給側改革.

2.3 特色小鎮(zhèn)與PPP一同被寫入中央一號文件

PPP模式作為供給側改革的重要內(nèi)容，首次被寫入了2017年中央一號文件.中央一號文件指出：應該充分發(fā)揮社會資本的作用，引導其開展更適合農(nóng)民的旅游項目，使更多的農(nóng)民受益.(2)中華人民共和國中央人民政府2017年中央一號文件http://www.gov.cn/同時，“特色小鎮(zhèn)”也被寫入2017年中央一號文件.這意味著特色小鎮(zhèn)在全國崛起并發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略.

3 神垕鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設的SWOT分析

3.1 優(yōu)勢分析

神垕鎮(zhèn)于2018年10月被認定為國家級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，成為許昌市唯一一個國家級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，可見發(fā)展特色小鎮(zhèn)對地方經(jīng)濟增長具有拉動效應，有利于該地區(qū)的經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級.且其文旅資源豐富，早在2006年就被評為國家級重點文物保護單位.該地除了文物保護單位之外，還具有多個古廟，古祠堂等，還具有鈞瓷燒制文化遺產(chǎn).此外,神垕鎮(zhèn)附近還有極具觀賞價值的自然風景資源.

3.2 劣勢分析

隨著國家對特色小鎮(zhèn)建設的重視，該小鎮(zhèn)的基礎設施建設和以前相比有了較大的改變，但是就總體而言，還存在著部分的不足.例如小鎮(zhèn)的基礎設施缺乏完善性，旅游產(chǎn)業(yè)鏈條缺乏完整性等等.這在一定程度上降低了顧客的滿意度.(3)河南神垕鎮(zhèn)，活著的千年鈞瓷小鎮(zhèn)-網(wǎng)易http://news.163.com/16/1122/18/C6GCV4AS000187V5.html

3.3 機會分析

表1 國家支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策

資料來源：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)—特色小鎮(zhèn)政策

國家大力出臺政策支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，這既是經(jīng)濟轉型的需要，又是產(chǎn)業(yè)結構升級的需要，還是新型城鎮(zhèn)化的需要，更是小鎮(zhèn)實現(xiàn)更好發(fā)展的需要.此外，為了更好的發(fā)展，2016年該鎮(zhèn)政府通過研究后決定正式將PPP模式引入該鎮(zhèn)的建設中，通過PPP模式為該小鎮(zhèn)帶來了大量的資金，使老街的多處文物保護單位得到了修復，并于2017年年底完成了修復工作，促進了神垕鎮(zhèn)的旅游經(jīng)濟發(fā)展.

3.4 威脅分析

神垕鎮(zhèn)的陶瓷產(chǎn)業(yè)在發(fā)展時面臨著兩大問題，第一個問題是環(huán)境污染問題，第二個問題是資源短缺問題.神垕鎮(zhèn)之所以具有悠久的制瓷歷史，是因為該地區(qū)的資源非常的豐富，但是隨著陶瓷行業(yè)的發(fā)展，該地的資源在不斷的減少.其次，燒制瓷器時，會消耗很多能源，并排出大量的大氣污染物.最后，受到鈞瓷燒制工序的影響，在制作瓷器時，會產(chǎn)生很多垃圾，進而會產(chǎn)生一些衛(wèi)生問題.

綜上分析，神垕鎮(zhèn)發(fā)展特色小鎮(zhèn)存在一些問題，其中最為突出的是政府資金短缺問題，而PPP模式能夠緩解政府財政壓力，有效解決政府資金短缺的問題.因此，引入PPP模式必然是神垕鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)進一步發(fā)展完善的必然選擇.

4 神垕鎮(zhèn)引入PPP模式的必要性和可行性

4.1 必要性

就目前發(fā)展來看，PPP模式正在成為地方政府建設特色小鎮(zhèn)的主要融資途徑之一，特色小鎮(zhèn)建設促進PPP模式發(fā)展，PPP模式激發(fā)特色小鎮(zhèn)活力.具體到神垕鎮(zhèn)，引入PPP模式具有以下優(yōu)勢：

①有利于減輕神垕鎮(zhèn)政府財政壓力.特色小鎮(zhèn)投資建設門檻很高，且建設周期長，資金不足是制約特色小鎮(zhèn)建設的最主要因素，具體到神垕鎮(zhèn)，光靠政府投入來建設特色小鎮(zhèn)更是難上加難.PPP模式下，能夠充分發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢，能夠解決地方政府資金短缺的問題，緩解其財政壓力.

②有助于降低和分散風險.首先，政府能夠通過合適的方式選到更多優(yōu)秀的企業(yè)，為該小鎮(zhèn)的運營提供更多管理經(jīng)驗，以便更好地保障該小鎮(zhèn)的建設，降低該項目面臨的風險.其次，在該項目沒有建設時，政府就引入了開發(fā)主體，因此企業(yè)能夠更好地了解項目在建設時面臨的風險，提高其規(guī)避風險的能力.再次，政府與開發(fā)主體充分發(fā)揮本身的優(yōu)勢，以便更好地管理其面臨的不同類型的風險.

③能夠在一定程度上提高神垕鎮(zhèn)的建設質(zhì)量與效率.神垕鎮(zhèn)PPP建設模式是一個綜合性很強的項目，需要各行各業(yè)的專業(yè)人才及先進的管理經(jīng)驗.因此神垕鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設與 PPP 模式的結合，是一種必然的趨勢.政府應該充分發(fā)揮其引導和幫助的職能，為該小鎮(zhèn)引進更多的人才，幫助該小鎮(zhèn)解決資金問題，以便更好地建設特色小鎮(zhèn).

4.2 可行性

①PPP投資規(guī)模影響因素的實證檢驗.模型構建：財政分權指標(X2)和PPP項目投資總額(Y)大致表現(xiàn)為線性關系；城鎮(zhèn)人口密度(X3)和PPP項目投資總額(Y)大致表現(xiàn)為線性關系；人均固定資產(chǎn)投資額(X4)和PPP項目投資總額大致表現(xiàn)為線性關系.為了分析財政分權指標，城鎮(zhèn)人口密度和人均固定資產(chǎn)投資總額與PPP項目投資規(guī)模之間的關系，建立了回歸模型，如下：

Yt=β1+β2X2t+β3X3t+β4X4t+Ut

其中β1代表在沒有任何因素影響下PPP項目投資總額；β2代表財政分權指標對PPP項目投資總額的影響，β3代表城鎮(zhèn)人口密度對PPP項目投資總額的影響；β4代表人均固定資產(chǎn)投資額對PPP項目投資總額的影響，Ut是隨機擾動項.

②數(shù)據(jù)收集與處理：鑒于神垕鎮(zhèn)數(shù)據(jù)獲取難度大,本文選取了2010—2017年的河南省禹州市的市級面板數(shù)據(jù),神垕鎮(zhèn)屬禹州市管轄范圍的特色小鎮(zhèn)，其經(jīng)濟增長情況與禹州市密切相關，本文通過實證研究來分析禹州市財政分權指數(shù)、城鎮(zhèn)人口密度、人均固定資產(chǎn)投資總額對禹州市PPP投資總額的影響，以期通過對禹州市的分析來進一步反映影響神垕鎮(zhèn)的PPP項目投資總額的因素.其中,2010—2017年禹州市PPP投資總額來自河南省財政部PPP中心(4)河南省財政廳政府和社會資本合作(PPP)管理中心http://PPP.hncz.gov.cn/；禹州市財政分權指數(shù)、城鎮(zhèn)人口密度、人均固定資產(chǎn)投資總額數(shù)據(jù)均來自河南省統(tǒng)計年鑒.(5)河南省統(tǒng)計局http://www.ha.stats.gov.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjcbw/tjnj/list1.html

③實證回歸結果分析：

如圖，模型的估計結果為

(63.2457) (27.0948) (572.7596) (0.1943)

t=(-4.4494) (6.3763) (1.9229) (1.1231)

④結論與啟示：我們可以從上述分析中看出，神垕鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設推廣PPP模式優(yōu)勢明顯，雖然存在發(fā)展障礙，但這些障礙是可以通過城鎮(zhèn)規(guī)劃制度改善、技術改進等手段被克服的，PPP模式必然是今后神垕鎮(zhèn)實現(xiàn)更好發(fā)展的選擇.

5 神垕鎮(zhèn)旅游項目PPP融資模式設計

5.1 對 “PPP+產(chǎn)業(yè)導入”模式的探索

圖1 PPP+產(chǎn)業(yè)導入模式設計

神垕鎮(zhèn)在發(fā)展過程中存在的主要問題有：基礎設施和旅游配套設施建設不完善、旅游產(chǎn)業(yè)鏈條還不完整，且鈞瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展不完善,旅游項目單一.如果在建設特色小鎮(zhèn)時融入了PPP模式，那么需要注意以下幾個問題：第一，注重小鎮(zhèn)的基礎設施建設；第二，提高公共服務的質(zhì)量；第三，保持特色產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展.

具體到神垕鎮(zhèn)，“PPP+產(chǎn)業(yè)導入”就是將神垕鎮(zhèn)基礎設施建設與神垕鎮(zhèn)鈞瓷產(chǎn)業(yè)相結合，并通過PPP模式引導政府和社會資本方共同出資設立特許經(jīng)營(SPV)項目公司，政府負責監(jiān)管，企業(yè)負責建設運營，雙方利益共享，風險共擔，最終達成互利共贏的目的.

5.2 PPP模式運作流程

①前期規(guī)劃:政府部門應對特色小鎮(zhèn)進行前期的調(diào)研和考察，包括該地的地理區(qū)位，融資的規(guī)模等等，除此之外還需對特色小鎮(zhèn)能否融入PPP模式進行一定的研究，并在此基礎上分析其適用性和項目的盈利性.

②招投標:政府部門采用公開招投標的方式，選取優(yōu)秀的社會資本方對特色小鎮(zhèn)進行投資，并簽訂合作協(xié)議.

③項目投融資:政府和社會資本方出資成立特許經(jīng)營公司( SPV) 作為 PPP 項目實施主體，特許經(jīng)營公司負責管理特色小鎮(zhèn)建設運營期間的融資金額和融資結構，并簽署相關協(xié)議.

④建設與運營:政府與SPV公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，SPV公司負責特色小鎮(zhèn)項目的建設和運營，政府部門負責對項目運營進行監(jiān)督管理.

⑤資產(chǎn)移交:政府部門和社會資本應簽訂資產(chǎn)移交協(xié)議書，待特許經(jīng)營期結束后，且投資方投資建設完成后資產(chǎn)應移交政府.

5.3 PPP模式運作的必要條件

對政府而言，如何與社會資本建立科學、規(guī)范、長久的合作是應該考慮的重點.對社會資本而言，特色小鎮(zhèn)作為一種全新的經(jīng)濟形態(tài)，對其未來發(fā)展(尤其是投資風險)的預判應該成為考慮的重點.從國內(nèi)外近幾年來的經(jīng)驗看，以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：

①政府部門的有力支持.PPP項目屬于社會公共事業(yè)項目，雖然以企業(yè)作為主體，但并不能替代政府的有效治理和決策，在任何情況下，政府都應該以保護和促進公共利益的立場出發(fā)，為PPP項目的成功運作保駕護航.

②健全的法律法規(guī)制度.PPP項目的成功運作離不開法律的保障，具體應該在法律層面上賦予政府和社會資本方相應的權利和義務，并認真落實，如有違約一方，則相應的違約金賠償也必不可少，雙方都應遵守法律法規(guī)，由此推動PPP項目在強有力的法律保障中運行.

③專業(yè)化機構和人才的支持.在特色小鎮(zhèn)建設過程中，地方政府亟需智力支持，需要培訓、引進專業(yè)的人才隊伍到小鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)，且在培養(yǎng)人才時要注重對復合人才的培養(yǎng)，即這些人才不僅要具有技術方面的知識，還要具有一定的管理金融等方面的知識，只有這樣，小鎮(zhèn)才有持續(xù)發(fā)展的動力和活力.