王亦楠

（國務院發(fā)展研究中心，北京市 100010）

0 序言

小水電是國際公認的清潔可再生能源、中小村鎮(zhèn)防洪灌溉供水的重要基礎設施、中小河流水資源綜合利用設施、偏遠山區(qū)重要的經(jīng)濟和電力來源。小水電技術簡單成熟，適用于各種地理環(huán)境，聯(lián)合國一直呼吁發(fā)展中國家應充分認識到小水電的好處、充分開發(fā)小水電的潛力。[1]

小水電在我國歷史上和現(xiàn)實中，都發(fā)揮著不可替代的重要作用。但由于小水電行業(yè)曾出現(xiàn)過無序開發(fā)的情況，近幾年來國家相關部委一直在推進小水電的清理整治。其中，數(shù)量約占全國一半的長江經(jīng)濟帶小水電整治已于2020年底完成，從實踐看，絕大部分小水電的問題都是能消除的，需要拆除的比例僅在14%左右（拆除比例最高的四川省為20%）[2]。但是，湖南張家界、貴州赤水河及陜西秦嶺等部分地區(qū)，卻出現(xiàn)了“為修復生態(tài)”將小水電不加區(qū)分“一刀切拆除”的態(tài)勢，給生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展均造成很多不良后果。[3]因此，當前亟需全面準確理解習近平生態(tài)文明思想，讓小水電清理整治工作回歸到科學理性、實事求是的軌道上。

1 習近平生態(tài)文明思想的根本宗旨是“以人民為中心”

“保護生態(tài)”在國內已成共識，但現(xiàn)實社會人類的具體活動到底何為保護、何為破壞，卻常常出現(xiàn)很大分歧，尤其是在水電工程評價上。根本原因就在于一個核心問題——“保護生態(tài)，到底該以誰為本”常常被模糊。因為，“生態(tài)”本身是一個多層次、多物種的復雜系統(tǒng)，且不同層次、不同種群之間的需求往往存在矛盾和沖突。比如，臟臭垃圾場讓人無法忍受，卻是老鼠、蒼蠅的理想生態(tài)環(huán)境，若“以老鼠、蒼蠅為本”，那這個垃圾場就不該清除。再如，今天切爾諾貝利周邊3000km2范圍內，已成森林植被繁茂、野生動物自由生長的樂園，但因充滿了核輻射，至少3000年內人類都無法再居住，這樣的“綠水青山”也絕不能說是“生態(tài)文明”。

一直將水電工程視為“生態(tài)之禍”的極端環(huán)保理念，其主張的“人類啥也別干、保持江河原貌”，實質則是豐水期讓洪水自由泛濫、枯水期讓江河自由干涸，讓人類回到靠天吃飯、聽天由命的原始狀態(tài)。他們可以不遺余力、不惜代價地去關心某種魚、某種樹、某種鳥的存在，唯獨不考慮人的生存發(fā)展需求。

然而，習近平生態(tài)文明思想不僅強調“人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山”，同時明確回答了兩大關鍵問題：

1.1 “保護生態(tài)”要“以人為本”

自黨的十八大以來，習近平總書記在各種場合不斷強調：“治國有常，利民為本?！h的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準……堅持以人民為中心的發(fā)展思想，就要把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。”“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)?！?/p>

2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，在將生態(tài)文明建設提到“關系到中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計、關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”高度的同時，特別強調 “良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民?！?/p>

1.2 “保護生態(tài)不等于人類啥也別干”

2018年習近平總書記再次考察長江經(jīng)濟帶時，特別強調：“不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”“要正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，不能把生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展割裂開來，更不能對立起來?！?/p>

2020年烏東德水電站投產(chǎn)時，習近平總書記特別祝賀并強調：“烏東德水電站是實施‘西電東送’的國家重大工程。希望同志們再接再厲，堅持新發(fā)展理念，勇攀科技新高峰……要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，科學有序推進金沙江水能資源開發(fā)，推動金沙江流域在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，更好造福人民?！?/p>

綜上，只有全面準確理解了習近平生態(tài)文明思想，才能在社會實踐中明辨什么是發(fā)展和保護、什么是倒退和破壞，避免走入“生態(tài)愚昧”的歧途。

2 “一刀切拆除”小水電會造成嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞

水電站無論大小，都是利用水流落差發(fā)電，既不消耗水，也不會污染水。國內外無數(shù)實踐證明：科學的水電開發(fā)就是最重要的、不可替代的生態(tài)工程，是“綠水青山和金山銀山兼得”的前提保障。讓江河自由奔涌、人類啥也不做，往往是洪旱災難不斷、社會貧窮落后，用梯級水電開發(fā)將反復無常、破壞性的河流束縛住，卻都是國富民強、人水和諧。[4]因為，所有自然災害中，洪水和干旱是發(fā)生次數(shù)最多和致死人數(shù)最多的災害，而目前除了筑壩建庫，人類還沒有其他手段從根本上解決天然水資源時空分布不均的矛盾，水電只是水庫大壩的副產(chǎn)品（通過泄水消能來保障大壩和下游岸坡的安全）。正因為水電開發(fā)直接關系著防洪、抗旱、供水、灌溉等水資源的安全保障，發(fā)達國家早于中國半個多世紀就完成了江河水能的充分開發(fā)，習近平總書記“兩山理論”的誕生地——浙江，也正是因為建立了強大的水資源調控能力（開發(fā)程度超過發(fā)達國家的平均水平），才使經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護從根本上擺脫了洪旱災害頻發(fā)的制約。

由于我國小水電發(fā)展成就舉世矚目，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織將其法定分支機構“國際小水電中心”放在中國，并依據(jù)中國小水電標準制定了國際標準。然而最近幾年，我國小水電卻被國內輿論“一刀切”地打上“破壞生態(tài)”標簽，成了國際上絕無僅有的怪象。對于輿論關注的“引水式小水電造成部分河道減水脫水”問題，并非是小水電先天固有的“缺陷”，而是因為電站立項建設年代較早，當時并沒有“生態(tài)流量下泄”的意識和要求，屬于歷史遺留問題，且這種電站只占一小部分，通過技術改造完全可以解決。自2016年水利部對此提出明確要求后，陜西秦嶺、貴州赤水河、湖南張家界等地區(qū)的小水電都完成了確保生態(tài)流量下泄的工程改造，且建設了與之配套的監(jiān)測終端和監(jiān)管平臺體系。

小水電本質上并非“生態(tài)之禍”，但如果因為一小部分電站的歷史遺留問題，就將該地區(qū)的所有小水電“一刀切拆除”，則注定是“生態(tài)之禍”。以陜西秦嶺為例，“一刀切拆除”小水電的生態(tài)負面影響不容忽視：

一是影響防洪、供水和灌溉。陜西人均和耕地畝均水資源量僅為全國平均值的50%，汛期暴雨災害多，尤需做好水資源調控。秦嶺400多座小水電的總庫容占整個陜西的8%，保障水安全作用不能忽視。[5]

二是無法保障河道連通。秦嶺80%河流的徑流量都是年內分配嚴重不均，比如陜西安康子午河近56年來水文統(tǒng)計顯示（見表1），最豐月和最枯月可相差近20倍。水庫蓄豐補枯，反而是避免河道斷流、干涸的有效措施。

表1 秦嶺子午河兩河口水文站多年平均徑流量的年內分配表Table 1 Annual distribution table of annual average runoff volume of lianghekou hydrologic station in Qinling Ziwu River

三是破壞自然景觀和濕地。很多水電站庫區(qū)已成為4A、3A級風景區(qū)，并形成了大片濕地公園，有的還成了朱 等珍稀鳥類聚集的棲息地。小水電本身就是和環(huán)境融為一體的景區(qū)組成部分，拆了水電站，濕地公園將不復存在。

四是影響森林水土保持。水電開發(fā)有效減輕薪炭需求對森林的壓力，鞏固退耕還林成效。此外，水電站將河流動能轉化為電能，大大緩解了河流對溝谷的沖刷侵蝕，有效減少滑坡、泥石流等地質災害。

3 “一刀切拆除”小水電會造成嚴重的經(jīng)濟社會問題

3.1 違反了現(xiàn)行的法律法規(guī)和國家政策

小水電開發(fā)一直受到國家法律法規(guī)和相關政策的支持和保護?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定“國家鼓勵開發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發(fā)?！薄吨腥A人民共和國電力法》規(guī)定“國家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源，建設中、小型水電站，促進農(nóng)村電氣化?！薄吨腥A人民共和國可再生能源法》明確“水電是可再生能源”，規(guī)定“可再生能源的開發(fā)利用是能源發(fā)展的優(yōu)先領域”。

此外，黨中央國務院近年來發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》《新時代的中國能源發(fā)展》等諸多文件，都明確提出“大力扶持貧困地區(qū)農(nóng)村水電開發(fā)，支持革命老區(qū)發(fā)展農(nóng)村小水電，全面實施農(nóng)村小水電扶貧工程、推進小水電綠色發(fā)展”等要求，水電在國家《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》中一直屬于“鼓勵類”，2012年以來財政部、水利部一直在實施“農(nóng)村水電增效擴容及小水電代燃料”等項目并給予資金上大力支持，等等。

3.2 阻礙“碳達峰、碳中和”的貫徹落實

大力發(fā)展可再生能源、加快構建適應高比例可再生能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)，是當前國際能源大轉型的共識和行動，也是我國實現(xiàn)“2030年碳達峰、2060年碳中和”目標的戰(zhàn)略選擇。能否充分開發(fā)水能資源（包括抽水蓄能）直接決定著可再生能源整體發(fā)展的快慢與成敗。當前發(fā)達國家正積極推進的“2050年實現(xiàn)電力100%可再生能源化”的大轉型，正是建立在優(yōu)先和充分開發(fā)水能的基礎上。

發(fā)達國家小水電開發(fā)程度平均為80%，其中瑞士、法國等國家小水電開發(fā)程度甚至高達近100%。然而截至2019年底，我國小水電開發(fā)程度僅為59%左右，與發(fā)達國家還有較大差距①數(shù)據(jù)來源：中國水力發(fā)電工程學會。。尤需強調的是，風電、太陽能的大規(guī)模發(fā)展，電網(wǎng)必須有足夠的調峰調頻能力，而這正是水電的優(yōu)勢所在。很多小水電都可改造成小型抽水蓄能電站，若“一刀切拆除”，給風電、太陽能調峰的任務只能靠煤電機組來承擔，與二氧化碳減排的要求背道而馳。

此外，小水電主要滿足偏遠山區(qū)的供電，是電網(wǎng)末端的重要支撐。“一刀切拆除”后，電力缺口只能由大電網(wǎng)長距離輸送，效率低、不經(jīng)濟，且須對當前電網(wǎng)進行難度很大、費時費力的改造。

3.3 可能產(chǎn)生大量訴訟、債務并危及社會穩(wěn)定

小水電多為民營企業(yè)，資金涉及千家萬戶?！耙坏肚胁鸪睂a(chǎn)生四大風險：

一是行政訴訟風險。水電基本都是地方政府按照國家相關鼓勵政策、招商引資的重點項目。履行了審批（核準）環(huán)評等手續(xù)、通過了環(huán)保竣工驗收、符合國家《民法典》《行政許可法》《環(huán)境影響評價法》《環(huán)保法》等各項法律法規(guī)的水電站，被強制拆除退出的法律依據(jù)不足，各級政府將面臨大量行政訴訟。

二是社會穩(wěn)定風險。大部分小水電投資還未收回、行政許可也未到期，拆除退出需大量補償資金，而電站所在的區(qū)縣多是剛摘帽的國家級貧困縣，若補償不能及時到位，將導致大量借貸違約，很多家庭淪為赤貧，數(shù)萬人從此失業(yè)。已率先拆除50座小水電的西安市，目前就已出現(xiàn)較大社會矛盾和上訪維權事件。

三是審計追責風險。很多小水電是財政部、發(fā)改委、水利部等部委大力扶持的農(nóng)村電氣化縣、小水電代燃料項目、小水電扶貧工程、增效擴容改造項目、聯(lián)合國環(huán)境基金項目、貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點項目。大范圍拆除退出將使國家扶持小水電的資金和成果全部打了水漂。

4 科學整治小水電的三點建議

小水電對中小河流的水資源調控作用、對農(nóng)村和偏遠地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面帶動作用，是任何其他工程都無法替代的。地方政府和相關環(huán)保督察機構亟需糾正偏見、尊重科學，正確處理好生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定之間的關系，理性認識小水電的重要生態(tài)價值。為避免矯枉過正、影響大局，提出三點建議。

4.1 停止將小水電“一刀切拆除”的錯誤做法

長江經(jīng)濟帶的實踐表明，小水電清理整治工作的正確方向和出發(fā)點應該是整改，而不是強制拆除退出，因為絕大多數(shù)小水電存在的問題是完全可以通過整改消除的。陜西秦嶺、貴州赤水河等地區(qū)應遵循國家四部委文件《關于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見》（水電〔2018〕312號）中“退出、保留和整改”的分類處置要求，詳細研究、審慎決定每座電站的去留，使最終的解決方案更合理、更有可操作性。需要特別強調的是，僅拆除發(fā)電機組而保留大壩的做法更不可取，既無法保障河道連通，又給水庫安全管理埋下了重大隱患，影響下游山體和河道穩(wěn)定。

4.2 盡快建立小水電可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)電價制度

目前安裝脫硫脫硝設施的火電廠，都能因投資和運行成本增加，得到比普通火電廠更高的上網(wǎng)電價。但是，小水電增設生態(tài)流量下泄設施導致發(fā)電量減少、單位發(fā)電成本升高，卻一直未能享受到電價補償。在當前小水電電價普遍低于火電、風電、太陽能發(fā)電的情況下，泄放生態(tài)流量使小水電企業(yè)普遍生存困難，亟需盡快落實國家四部委文件“研究制定充分反映生態(tài)保護和修復治理成本的小水電優(yōu)先上網(wǎng)及電價政策”的要求，實現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”“發(fā)電收益和生態(tài)效益兼得”的良性循環(huán)。

4.3 應尊重歷史、切實保護小水電的合法權益

很多風景名勝區(qū)都依附小水電庫區(qū)而形成，拆除小水電反而是打破了多年形成的生態(tài)平衡，景區(qū)也不復存在，這樣的小水電應盡量保留；國家公園、濕地公園、水源保護區(qū)等保護區(qū)域的劃定，以及對區(qū)域內現(xiàn)有水電設施的處置，應與中央關于自然保護地的劃定和處置原則相一致（落實自然資函〔2020〕71號文件的規(guī)定）；對于在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》出臺前建設的小水電站，應采用“核定電站下泄生態(tài)流量”的措施替代環(huán)評；對于經(jīng)過研究論證后確需退出的小水電，應明確退出的補償標準，并確保補償及時足額到位，以減少不必要的法律糾紛和社會矛盾。