杜 薇 劉源源

(大連海事大學 遼寧 大連 116000)

一、問題的提出

突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或可能造成環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件[1]。近幾年來，雖然我國突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生總次數(shù)在逐年減少，但損失程度和范圍并未減輕。從2015年天津港爆炸事故到2017年嘉陵江四川廣元段鉈污染事件再到2019年“3·21”響水特別重大爆炸事故，突發(fā)環(huán)境事件給公眾和國家造成深遠影響。新時期突發(fā)環(huán)境事件種類多以大氣、水、土壤污染為主，事件屬性具有污染物種類耦合、污染區(qū)域耦合、污染類型耦合等新特征[2]，事件表現(xiàn)為短時間內大量污染物等的排放，事件結果伴隨著同類事件的加劇甚至新環(huán)境事件的耦合，增大了引發(fā)復雜社會問題等潛在風險的可能，環(huán)境應急管理工作的重視程度亟需加強。

作為獨立于政府、企業(yè)之外的第三方力量，社會組織發(fā)端于民間[3]，所具有的親民性特征使其在參與環(huán)境應急管理中更易獲得社會公眾的認可。隨著我國社會主義民主政治的改革推進，社會組織迅猛崛起并成為環(huán)保事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展不可或缺的攻堅力量。黃曉勇、蔡禮強在《中國社會組織報告》(2020)中對社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀、社會治理方式的創(chuàng)新及參與城市應急管理進行了前瞻性分析?？禃怨?、馮利在《中國第三部門觀察報告(2020)》中指出社會組織影響一國政治生態(tài)可能性的大小，直接影響政府對待國內社會組織的管理策略和管理方式。社會組織已然具備參與環(huán)境應急管理的能力，主要體現(xiàn)在：能夠監(jiān)督政府履行環(huán)境責任，在第一現(xiàn)場及時有效的參與環(huán)境應急管理工作，彌補相關部門在環(huán)境應急管理過程中公共服務供給不足、責任消極等政府單一主體應急失靈現(xiàn)象；能與政府建立良好的協(xié)作機制，增進共容利益；作為政府與公眾間信息互通的載體，既能第一時間接收政府應急的相關信息，在此基礎上將自身收集的信息準確下達給公眾，也能將公眾訴求和建議上傳給政府相關部門；號召公眾采用科學合理的方式引導、開展理性互助，提供救災應急物資支持。

突發(fā)環(huán)境事件涉及公眾生存的根本利益，因此有序消解社會組織參與環(huán)境應急管理的困境，是政府提高環(huán)境應急能力的關鍵，也關乎著社會未來的安定與和諧。

二、社會組織參與環(huán)境應急管理的三重困境分析

(一)政府的傳統(tǒng)制度性限制

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的歷史積弊和我國公民社會組織的較晚起步，使得突發(fā)環(huán)境事件處置工作長期沿用依賴政府單一中心的傳統(tǒng)應急模式。政府部門協(xié)同型運動式治理便成為處置突發(fā)性、階段性、臨時性重大任務或項目的有效工具[4]，因此“全能政府論”影響深遠。在新公共管理運動的興起和社會組織優(yōu)勢的凸顯背景下，政府開始有意識地放權社會，實現(xiàn)協(xié)同治理。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定了“登記管理機關”和“業(yè)務主管單位”審核、負責、監(jiān)管的雙重管理制度。但社會組織局限于“依附式發(fā)展”的定位且囿于雙重管理體制的弊端，在制度上提高了準入門檻(表1)，使得大多較活躍的民間社會組織處在無民政登記在冊也無工商注冊的非法身份。因此，存活的社會組織往往是根據(jù)自身條件采取靈活策略：或者尋找合法身份的掛靠單位；或者登記為企業(yè)法人取得法律資格[5]；或者在規(guī)定不明確導致的“灰色地帶”繼續(xù)運營，但這限制了社會組織在參與環(huán)境應急管理過程中有效發(fā)揮應有的作用。

表1 各時期政策情況一覽表

此外，我國社會組織大多是通過“搜集和反饋災情信息”“捐助應急救援物資”等偏邊緣化的環(huán)境應急參與方式來配合政府工作，在一定程度上能對應急措施產生某些參考和影響。但在參與環(huán)境應急各環(huán)節(jié)缺乏具體運作程序和規(guī)章性文件的法律保障，其呈現(xiàn)出被動的參與過程。參與方式與途徑的制度建構不足可以被視為政府對社會組織的能力培育責任存在缺位[6]。

(二)社會組織的自身獨立性障礙

我國新時期的突發(fā)環(huán)境事件所呈現(xiàn)的復雜程度，要求社會組織具備的專業(yè)性有所增加，而資金又是保證社會組織發(fā)揮環(huán)境應急管理專業(yè)性的前提。因此，社會組織自身獨立困境主要表現(xiàn)為專業(yè)水平和資金支持兩方面。

1.社會組織參與環(huán)境應急管理的可持續(xù)性和專業(yè)性弱

(1)參與應急的可持續(xù)性不高。我國社會組織帶有明顯的地域特色，知名度有限且發(fā)展不協(xié)調。其組織成員多為致力于奉獻環(huán)保事業(yè)的社會公眾，但由于工作、學習和生活的影響，專業(yè)領域知識儲備水準參差不齊，且不能長期堅持，無法實現(xiàn)無縫隙工作銜接，組織成員參與環(huán)境應急的可持續(xù)性不高的問題凸顯。

(2)專業(yè)性與應急需求低匹配。擁有應急管理能力的專業(yè)對口人才和設備存在缺失現(xiàn)象，環(huán)境應急管理的整體能力水平不足。在參與環(huán)境應急管理過程中受到不同領域專業(yè)化知識和設備的挑戰(zhàn)，制約其參與應急的效率。天津港爆炸事件中，社會組織“綠領”雖然第一時間趕到了爆炸現(xiàn)場，但涉及了大量危險化學品及土壤、空氣等領域的專業(yè)知識和相關設備，對專業(yè)知識領域分工不明確，只能做一些相對簡單的檢測和監(jiān)督。而面對專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測和修復，唯有依賴于領域專家和專業(yè)設備，其在參與環(huán)境應急管理過程中專業(yè)化程度不夠。

2.社會組織參與環(huán)境應急管理的資金不足

一直以來，社會組織缺乏相應的自主籌資和融資能力，再加上來自其他渠道(如支持災害管理的基金會和慈善)的捐款比較少，所以社會組織在參與環(huán)境應急管理的資金在很大程度上受限于政府。資金不足直接反映在社會組織難以吸引專業(yè)技術人員和優(yōu)秀的人才加盟，資金已成為其參與環(huán)境應急管理的重要制約因素。在天津港爆炸事件中，社會組織者“綠領”在事故核心地區(qū)進行了實地調研項目，由于缺乏政府的資金支持，主要資金則來自于其成員的會費或社會籌資。社會組織力求掙脫來自雙重管理的體制束縛，但由于專業(yè)水準欠缺、資金籌集薄弱，參與過程多集中于突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時的緊急支援、物資發(fā)放、志愿者管理等具體行動，其參與環(huán)境應急的程度有限，最終導致意愿上的自主性與行動上的非自主性之間的矛盾。

(三)公眾的信任危機

作為一種新興的應急主體力量，社會組織近幾年也面臨著諸如宋慶齡基金會違規(guī)操作、中華少年兒童慈善救助基金會被爆洗錢、壹基金風波[7]等一系列慈善捐助失信亂象引發(fā)的信任危機。由于社會組織自身的宣傳手段不多元、宣傳力度不到位，公眾對其真正實力難以認識和了解，致使參與環(huán)境應急處置的意愿不強。再加上公眾參與環(huán)境應急的素質參差不齊，導致其對政府應急固有的依賴性，認為環(huán)境應急必然是政府承擔相應的主要責任，因此當社會組織呼吁公眾參與環(huán)境應急時，社會公眾往往參與不足且無能為力。

面對突發(fā)環(huán)境事件時，各類社會組織以積極配合政府作為為準則，聽從政府的意見而很少發(fā)聲。其根本原因在于我國對突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)督主體只有上級政府，缺乏必要的社會監(jiān)督。

三、社會組織參與困境的消解路徑

(一)推進環(huán)境應急立法建設，健全社會組織參與環(huán)境應急的保障體系

2013年民政部門出臺《關于對部分社會組織直接登記的通知》，設立工商經(jīng)濟類、科技類、公益慈善類、社會福利類和社區(qū)服務類等五類社會組織統(tǒng)一由民政部門直接登記，實現(xiàn)直接登記制度與雙重管理制度并存；2017年《關于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》《教育部辦公廳關于進一步加強教育部主管社會組織管理工作的通知》等文件的相繼出臺，取消不必要的審批，加強對環(huán)保社會組織的規(guī)范管理，簡化登記管理流程和手續(xù)。政府應當繼續(xù)深化社會組織管理制度改革，建立環(huán)境應急管制的法定登記制度[8]，健全社會組織參與環(huán)境應急的退出制度，避免后期的無序和管理的混亂。

建立健全社會組織參與環(huán)境應急流程的統(tǒng)一法律規(guī)范，在此基礎上完善各級政府地方性配套法規(guī)建設，為社會組織的有序參與創(chuàng)設良好的制度保障。明確政府與社會組織在環(huán)境應急管理各階段的角色、分工和作用，在環(huán)境應急預案中細化社會組織參與的運作程序、內容和形式等，健全政府與社會組織協(xié)同應對的綜合性法律制度保障體系。

(二)加強社會組織自身能力建設，構建環(huán)境應急管理的主體聯(lián)動機制

國外政府高度重視發(fā)揮社會組織在參與環(huán)境應急管理工作中的作用。如美國社會組織經(jīng)常通過廣播呼吁民間慈善團體參與賑災工作；結合民間資源力量，成立民間賑災聯(lián)盟；動員民間宗教系統(tǒng)，由基層民政系統(tǒng)邀集地方教堂領導人成立服務小組，調查災民需求，建立發(fā)放資源的渠道[9]。同時也重視參與環(huán)境應急管制活動的可持續(xù)性，紅十字會等一些社會組織，儲備著相對穩(wěn)定的志愿者資源，可以第一時間提供食物、醫(yī)療、避難所、心理治療、房屋維修等專業(yè)救助服務。

1.在組織內部科學管理的基礎上發(fā)揮獨特優(yōu)勢，吸收各領域的專業(yè)環(huán)保人才和社會資本。改進社會組織法人治理結構、民主機制建設，強化自律自治；建立志愿者工作專業(yè)評估體系，定期對社會組織成員進行考核評估；增強社會組織主體參與意識，引入社會組織內部競爭機制。如，2017年北京自然之友公益基金會、公眾環(huán)境研究中心、長沙綠色瀟湘環(huán)保科普中心、北京合一綠色公益基金會四家國內知名環(huán)保組織依靠自身各專長項目領域吸引了阿里巴巴公益基金會XIN伙伴“戰(zhàn)略性資助”計劃的資助，突破自身項目發(fā)展瓶頸、開展互助協(xié)作；2019年政府啟動“環(huán)保設施向公眾開放NGO基金”用于專項支持環(huán)保社會組織參與設施開放工作；2020年啟動二期基金對評選出的28家機構予以資助。

2.構建救災應急網(wǎng)絡系統(tǒng)，提高應急需求匹配度。健全社會組織與政府、公眾及各類社會組織之間的聯(lián)動機制，搭建平等對話平臺，有效參與最契合環(huán)境受災區(qū)所需項目，避免重復其他組織的工作內容而造成資源浪費。此外，社會組織對內部成員進行相關培訓，與政府及外部組織進行交流互通，擁有不同的知識背景的成員通過探討形成優(yōu)勢互補，從不同類型突發(fā)環(huán)境事件的角度協(xié)調分析，整合參與環(huán)境應急管理經(jīng)驗，拓寬參與渠道，穩(wěn)固政府與社會組織的互通建設。

(三)創(chuàng)新和完善應急主體監(jiān)督體系，號召公眾參與形成合力

建立健全社會組織包括理事會制度、參與過程的內部管理監(jiān)督體系，保證社會組織在財務、活動、管理等自身運行方面的信息公開，實現(xiàn)環(huán)境應急主體間的信息對稱?！豆娲壬凭柚畔⒐_指引》《慈善法》等政策的相繼出臺，有利于增強慈善組織的信息透明度[10]。政府部門聯(lián)動對其運行過程組織專項檢查和抽查，加快受損信任的修復過程。公眾是社會組織生存的基石，公眾的信任是社會組織發(fā)展的重要法寶。因此，需進一步完善包括社會公眾監(jiān)督和政府監(jiān)督在內的外部監(jiān)督體系，應當明確政府相關職能部門職責，切實履行政府各部門對社會組織自身運行及參與環(huán)境應急過程的監(jiān)管責任。

社會組織通過社會動員鼓勵廣大公眾參與到環(huán)境應急管理體系中，包括突發(fā)環(huán)境事件及時報告，提供救災應急資源，事后公眾聽證、損失賠償?shù)?，以實現(xiàn)環(huán)境應急主體之間的信息互通。同時，政府、社會組織應當加強應急前期的宣傳教育，增加公民自救互助知識儲備。對于不恰當?shù)墓姂眳⑴c方式進行規(guī)范和引導，舒緩公眾恐慌心理，引導其采用正規(guī)渠道表達自身利益觀點。提升宣傳意識、擴大知名度和影響力，通過報紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等多種方式積極動員各種社會力量。這不僅能夠消除公眾對社會組織的偏見，贏得公眾的理解和支持，還能提高其社會動員能力，使公眾更積極配合相關救災應急工作的開展，有效提高政府環(huán)境應急管理效率。

結語

社會組織參與環(huán)境應急管理工作，是維穩(wěn)工作的迫切需求，也是切實提高政府部門的應急管理能力以適應防災減災新形勢的重要保證。消解當前社會組織參與環(huán)境應急管理的三重困境，對于堅守生態(tài)環(huán)境底線、構建社會主義和諧社會具有重要的實踐指導意義。因此，充分挖掘我國社會組織參與環(huán)境應急管理的潛能勢在必行。