□張桂敏，王 軻

（1.北方工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100144；2.鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450001）

20 世紀80 年代以來，中國農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動力，他們從農(nóng)村走向城市，發(fā)展成一支規(guī)模龐大的新型勞動大軍——農(nóng)民工群體，在全面深化改革的宏偉進程中成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，為實現(xiàn)國家富強、民族振興作出了巨大貢獻。根據(jù)官方統(tǒng)計，2012 年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率（52.57%），比戶籍人口城鎮(zhèn)化率（35%）高出17.57%；截至2019 年底，前后相差在16%左右。在7 年時間，兩者占比差距僅縮小1.57%左右，可見農(nóng)民工市民化進程緩慢。

調(diào)研顯示，農(nóng)民工市民化進程緩慢的癥結(jié)集中于農(nóng)民工融入城市這一環(huán)節(jié)。大批涌進城市并對城市建設(shè)作出巨大貢獻的農(nóng)民工群體在城市多數(shù)僅有就業(yè)權(quán)，城市住房、子女教育、社會保障等方面的權(quán)益未能同步落實且衍生出一系列棘手難題。密切關(guān)注農(nóng)民工融入城市的進程，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重大的理論意義和實踐意義。

1 問題提出與文獻梳理

農(nóng)民工市民化過程復(fù)雜，涉及內(nèi)容廣泛，一個農(nóng)民工成功轉(zhuǎn)換為新市民需要經(jīng)歷退出農(nóng)村、進入城市、融入城市3 個環(huán)節(jié)。其中，農(nóng)民工融入城市是指在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民工通過自身努力和外部力量的推拉，在理念認知、身份地位以及生活方式等方面向市民靠攏，成功轉(zhuǎn)變成新市民的社會變遷過程[1]。

梳理相關(guān)文獻研究，學(xué)者在農(nóng)民工城市融入方面已有豐富的成果積累。部分學(xué)者認為，農(nóng)民工順利融入城市是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“最后一公里”，農(nóng)民工市民化的癥結(jié)不再是如何進入城市，而是如何在城市實現(xiàn)身份認同、價值觀念以及社會交往等方面轉(zhuǎn)型，破除與當(dāng)?shù)厥忻竦纳鐣韪?。學(xué)者對阻礙農(nóng)民工融入城市的因素展開研究，主要集中于以下3 個層面：一是制度層面，以劉傳江等（2020）[2]為代表的學(xué)者認為，二元戶籍制度、農(nóng)村土地承包制度、社會保障制度是阻礙農(nóng)民融入城市的三大“攔路虎”；二是文化層面，農(nóng)民工被等同于落后閉塞的代名詞，不被市民接納，而城鄉(xiāng)之間差異巨大的生活方式極易導(dǎo)致農(nóng)民工形成“文化孤島”，降低其對城市歸屬感；三是農(nóng)民工自身層面，文化程度偏低、職業(yè)技能缺乏等因素制約農(nóng)民工融入城市。農(nóng)民工融入城市是一項系統(tǒng)性工程，各種障礙的消除并非一朝一夕，尤其是新生代農(nóng)民工成為主力之后，更需要因人施策、對癥下藥。例如，劉小年（2018）[3]創(chuàng)新性提出應(yīng)構(gòu)建主體素質(zhì)主導(dǎo)、社會關(guān)系輔助、政策制度作“門衛(wèi)”的三元詮釋模型，推動農(nóng)民工融入城市進程。

綜上，學(xué)者對農(nóng)民工融入城市的障礙性因素和解決對策關(guān)注較多，但研究對象多聚焦農(nóng)民工自身，對隨遷家庭的關(guān)注不足，在分析方法上主要是描述性分析，缺少調(diào)研數(shù)據(jù)的定量性支撐。基于此，立足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景，通過對全國職工隊伍第七次調(diào)查狀況問卷數(shù)據(jù)的定量分析，剖析當(dāng)前農(nóng)民工融入城市的困境，并嘗試提出化解對策。

2 農(nóng)民工融入城市的現(xiàn)實困境

2.1 政府就業(yè)培訓(xùn)機制不健全

就業(yè)是農(nóng)民工融入城市的首要障礙，不僅決定農(nóng)民工的經(jīng)濟收入，也直接影響農(nóng)民工能否長久留在城市。全國職工隊伍第七次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工找工作的主要途徑是單位招工、親友幫忙、自己到用人單位應(yīng)聘，三者占比分別為30.79%、25.58%、25%，相加比重高達81.37%，見圖1。這反映出農(nóng)民工多通過非正規(guī)途徑獲取就業(yè)機會，擇業(yè)途徑狹窄。

2.2 居住狀況不佳，住房成本高

居住狀況是農(nóng)民工能否成功融入城市最重要的衡量標準。調(diào)查顯示，多數(shù)農(nóng)民工沒有固定住所，出租屋、工棚、單位宿舍是主要居住場所，整體居住狀況不理想。當(dāng)前，大批農(nóng)民工持續(xù)向城市遷移，住房的剛性需求加劇，這與建設(shè)用地的有限性相互疊加，導(dǎo)致城市房價常年攀升且居高不下。同時，城鄉(xiāng)二元戶籍制度致使農(nóng)民工未被納入城市住房保障體系，無法享受與市民同等權(quán)益。在回答“所在單位是否為您辦理了住房公積金”時，僅有29.6%的農(nóng)民工回答“辦理了”，將近70%的農(nóng)民工表示“沒有辦理或者不知道”，這意味著多數(shù)農(nóng)民工購房主要是通過自己收入支付。巨大的購房壓力成為阻礙其融入城市的關(guān)鍵因素。

2.3 基本險種缺失，社會保障體系不完善

在農(nóng)民工經(jīng)濟收入勉強維持生計的前提下，失業(yè)、疾病、意外傷害等狀況都會使其面臨生活致貧、被迫返鄉(xiāng)的風(fēng)險，進而影響農(nóng)民工融入城市的速度。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，相比城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險百分百的參保率，農(nóng)民工基本醫(yī)療保險的覆蓋范圍不廣、參保率不高，多數(shù)農(nóng)民工沒有生育、失業(yè)、醫(yī)療等基本險種。例如，未參加基本醫(yī)療保險的本地農(nóng)民工占45.5%，不知道基本醫(yī)療保險存在的本地農(nóng)民工占7.5%；在外地農(nóng)民工中，38.5%的人沒有參加基本醫(yī)療保險，10.0%的人不知道基本醫(yī)療保險的存在。

另有數(shù)據(jù)顯示，用人單位對農(nóng)民工的社會保障提供不足甚至缺失。目前有21.4%的農(nóng)民工表示單位沒有辦理，11.9%的農(nóng)民工不知道是否辦理，這與城鎮(zhèn)職工及國家規(guī)定的最低標準的參保率相差甚遠。類似問題在失業(yè)保險中也有所體現(xiàn)，見表1。農(nóng)民工具有高流動性和偶然性，失業(yè)保險的缺失讓其在離開工作崗位后缺乏基本的生活保障，直接降低城市融入的穩(wěn)定性。

表1 用人單位為農(nóng)民工辦理基本保險情況 單位：%

2.4 隨遷子女教育門檻高

隨遷子女能否公正地接受教育，始終是農(nóng)民工融入城市不可忽視的薄弱環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)二元戶籍制度使隨遷子女同城市孩子無法享有平等的教育機會和優(yōu)質(zhì)的教育資源。近年來，盡管我國不斷加大戶籍制度改革力度，但對農(nóng)民工子女接受城市教育的相關(guān)政策落實滯后。尤其是在戶口并未同步遷入的情況下，隨遷子女無法獲得按戶籍身份所撥付的教育經(jīng)費[4]。各地有關(guān)義務(wù)教育政策落實存在失衡，公立城市學(xué)校為隨遷子女接受教育設(shè)置了較高門檻，他們往往需要繳納高額的借讀費，多數(shù)隨遷子女的教育處于邊緣化狀態(tài)。此外，依附于戶籍制度之上的高考制度規(guī)定隨遷子女必須回到戶籍所在地參加高考。然而，我國的高考制度不是統(tǒng)一性考試，各地區(qū)的教育與考試存在差別，隨遷子女回鄉(xiāng)考試很大程度上存在復(fù)習(xí)內(nèi)容的差異，加重了農(nóng)民工的不公平感和被排斥感，進而難以對城市產(chǎn)生認同，影響農(nóng)民工融入城市的效度。

3 促進農(nóng)民工融入城市的優(yōu)化對策

3.1 完善農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系

就業(yè)是農(nóng)民工融入城市長久生存的基石。改革開放以來，我國就業(yè)制度改革在不斷深化推進，但當(dāng)前農(nóng)民工依舊難以高效融入城市，就業(yè)體系的完善還有很長的路要走。

第一，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。消除身份差別，企業(yè)對城鄉(xiāng)勞動力應(yīng)一視同仁，為兩者平等競爭、自由擇業(yè)提供良好的市場環(huán)境[5]；消除管理差別，拆除各種行政“柵欄”，降低農(nóng)民工進入城市勞動市場的成本，建立城鄉(xiāng)一體化的求職登記、失業(yè)統(tǒng)計等就業(yè)管理體系；消除信息差別，有序推動城鄉(xiāng)勞動力市場的信息銜接，打造勞動力市場信息發(fā)布平臺。

第二，建立普遍而有效的就業(yè)服務(wù)。加大大型就業(yè)服務(wù)行動的投入力度，為農(nóng)民工免費提供就業(yè)登記、政策咨詢、職業(yè)介紹、求職輔導(dǎo)等一站式服務(wù)，提高規(guī)模水平，擴大行動的覆蓋范圍，強化服務(wù)品質(zhì)；拓展中小型就業(yè)服務(wù)常規(guī)項目，鼓勵社會力量參與到項目中；規(guī)范各類民辦職業(yè)中介機構(gòu)，加大監(jiān)察力度，嚴厲打擊任何坑害農(nóng)民工的違法行為。

第三，切實維護農(nóng)民工的勞動權(quán)益。確定合理的工資報酬體系，確保以人為本，保障農(nóng)民工的付出和報酬成正相關(guān)，值得注意的是，支付農(nóng)民工加班費應(yīng)及時、到位，并與城鎮(zhèn)職工一視同仁；企業(yè)在訂立和履行勞動合同時，相關(guān)部門要對其進行指導(dǎo)監(jiān)督，避免農(nóng)民工簽訂的勞動合同范本缺乏規(guī)范，帶有歧視色彩。

3.2 健全農(nóng)民工社會保障制度

目前，在適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展總體水平的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅持因地制宜、區(qū)別對待的原則，建設(shè)滿足農(nóng)民工不同層次需求、符合社會整體發(fā)展趨勢的社會保障制度。

第一，慎重選擇社會保障項目。首先，實現(xiàn)工傷保險全覆蓋。政府要加大《職業(yè)病防治法》《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)行力度，建立“預(yù)防、補償、康復(fù)”的工傷保險體系，切實維護農(nóng)民工的生命安全。其次，循序擴大失業(yè)保險覆蓋率。鼓勵有條件的區(qū)域?qū)⑥r(nóng)民工納入失業(yè)保險范圍，對農(nóng)民工失業(yè)保險要分類梯度、有序推進。再次，提升養(yǎng)老保險覆蓋范圍。滿足市民化要求的農(nóng)民工，將其歸入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度；鼓勵時段性務(wù)工的農(nóng)民工加入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；地域變化強的農(nóng)民工，建立“低費率、可轉(zhuǎn)移”的過渡性養(yǎng)老保險制度。

第二，完善農(nóng)民工社會保障機制。首先，提升社會保障的統(tǒng)籌管理，健全不同地域間基本險種的變遷連續(xù)政策，減少農(nóng)民工地域變遷的屏障，進而抵消其“過客心理”，降低農(nóng)民工融入城市的心理成本。其次，建立健全農(nóng)民工社會保障管理制度。按照相應(yīng)的程序制度，對工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等社保項目進行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對社保管理的精確控制。同時，加大政府對社會保障基金營運機構(gòu)的干預(yù)力度，發(fā)揮群眾、媒體和社會的檢控監(jiān)督作用，保證社?；饘？顚Ｓ?。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)民工住房保障體系

穩(wěn)定的住房不僅是農(nóng)民工生活的保障，更是他們成為新市民、獲得歸屬感最突出的現(xiàn)實要求。政府應(yīng)采取多種形式的政策干預(yù)，全方面、循序式地解決農(nóng)民工的住房問題。

第一，完善“四位一體”的住房保障體系?！八奈弧敝附?jīng)濟租用房、經(jīng)濟適用房、廉租房、兩限房；“一體”指將農(nóng)民工住房歸入國家層面進行統(tǒng)籌考慮。為工作穩(wěn)定、有條件的農(nóng)民工提供經(jīng)濟適用房、限價商品房，已加入社保的農(nóng)民工可享受優(yōu)先選擇權(quán)；加大力度增建適合低收入農(nóng)民工的廉租房；鼓勵政府在工業(yè)園區(qū)和城鄉(xiāng)接合部進行設(shè)計規(guī)劃，建設(shè)農(nóng)民工公寓，向農(nóng)民工出租。

第二，健全農(nóng)民工的住房公積金機制。堅持“多層面、全覆蓋、低水平”的原則，采取分類遞進的措施將農(nóng)民工歸入住房公積金保障體系。根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，規(guī)劃多層次的繳納標準[6]。各地區(qū)應(yīng)加大力度推行成功的經(jīng)驗做法，并使之制度化，比如公積金貸款、公積金日常租房的推進以及相應(yīng)程序的完善。

第三，建立農(nóng)民工住房補貼機制。設(shè)立適合農(nóng)民工職業(yè)特點的住房補貼基金，向困難的農(nóng)民工家庭提供補貼，金額依據(jù)農(nóng)民工的收入按一定比例發(fā)放，并在農(nóng)民工簽訂用工合同時加以明確。此外，政府加強對低端出租房價格的監(jiān)管，發(fā)布“指導(dǎo)價格”，使農(nóng)民工根據(jù)自身情況放心選擇住房，改善居住條件[7]。

3.4 深化農(nóng)民工子女義務(wù)教育改革

隨遷子女可以接受優(yōu)質(zhì)的教育是城市最吸引農(nóng)民工的亮點之一，隨遷子女義務(wù)教育問題的合理解決，不僅有助于他們的身心成長，也有助于農(nóng)民工順利融入城市。

第一，提高對隨遷子女義務(wù)教育重要性的認識。農(nóng)民工為城市建設(shè)、社會發(fā)展付出辛勤汗水，并向國家依法繳納稅收，其子女的教育不應(yīng)被邊緣化[7]。政府應(yīng)提高認識，繼續(xù)深化教育改革，完善隨遷子女上學(xué)考試政策，簡化入學(xué)程序，鼓勵公立學(xué)校積極接納農(nóng)民工子女[8]。

第二，創(chuàng)新經(jīng)費三級分擔(dān)保障體系。中央、省、市三級政府應(yīng)當(dāng)建立費用預(yù)算管理制度，共同負擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費，通過層層下?lián)艿姆绞絽R聚到農(nóng)民工子女入讀的學(xué)校，真正用在農(nóng)民工子女身上。

第三，支持社會力量參與，規(guī)范農(nóng)民工子弟學(xué)校。首先，加大財政投入力度，積極吸納社會力量的資金流入，使隨遷子女獲得無差別的教育資源。政府可對接收農(nóng)民工子女的學(xué)校給予適當(dāng)財政補貼，或直接購買教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施，或表彰表現(xiàn)突出的農(nóng)民工子弟學(xué)校。其次，明確農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)標準和資格，加強管理監(jiān)督，嚴格審核相關(guān)收費項目和標準，確保法制化。

4 結(jié)束語

目前，我國已經(jīng)進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的高速階段，隨著公民權(quán)益保障意識的覺醒，農(nóng)民工能否順利融入城市直接關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的方向。對此，黨和政府要轉(zhuǎn)變理念，深刻思考農(nóng)民工融入城市在全面建成小康社會和國家治理現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略意義。相關(guān)責(zé)任主體要完善公共服務(wù)制度，推進勞動就業(yè)、社會保障、住房保障、子女教育等方面的改革步伐，穩(wěn)步形成農(nóng)民工與市民身份對等、地位平等、權(quán)利同等的服務(wù)體系，推動新型城鎮(zhèn)化順利實現(xiàn)。

值得進一步思考的是，農(nóng)民工成功融入城市是農(nóng)民工市民化的“最后一公里”，也是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵舉措。然而，一個完整的農(nóng)民工市民化的結(jié)構(gòu)框架應(yīng)該包括農(nóng)村退出、城市進入、城市融入3 個環(huán)節(jié)，如何去平衡三者之間的關(guān)系，農(nóng)民工順利融入城市之后是否意味著在城市的長久居住，都值得進一步探討。