席 毓,孫玉棟

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

一、引 言

財政是庶政之母，關系著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。預算是財政管理的綱領，反映了政府履職的執(zhí)行方向和具體內(nèi)容。2007年，為了解決預算執(zhí)行超收的問題，中央政府開始設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，緊接著各地方級政府也陸續(xù)建立。針對此，2015年起施行的《中華人民共和國預算法》分別從預算結(jié)余資金管理、超收收入使用、預算調(diào)整情況等角度對健全預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度做出了規(guī)定。之后，2018年財政部印發(fā)了《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》，其中明確規(guī)定各級財政部門應當合理控制預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，使其能夠滿足跨年度預算平衡的需要，保持年度間政府預算的銜接和穩(wěn)定。為了實現(xiàn)此目標，需要對我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金多年來的運行現(xiàn)狀進行分析，從而探究調(diào)整預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模并發(fā)揮其在跨年度預算平衡中調(diào)節(jié)作用的路徑選擇。

二、理論基礎與文獻回顧

預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的建立遵循逆周期的財政政策理論，在運行中則基于預算分配與控制理論對財政超收進行管理并彌補赤字，從而促進年度預算到跨年度預算平衡機制的轉(zhuǎn)變。

(一)逆周期的財政政策理論

逆周期的財政政策是指在面對經(jīng)濟周期性波動時，政府為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟態(tài)勢采取的反經(jīng)濟周期行動。當宏觀經(jīng)濟形勢一片繁榮時，實行穩(wěn)健的財政政策，對財政收入進行適量儲備，以減少財政赤字并控制地方債務規(guī)模，從而使財政支出更為合理化，避免經(jīng)濟過熱；反之，當宏觀經(jīng)濟形勢有所蕭條時，實行積極的財政政策，合理調(diào)用財政儲備金，適量增加財政赤字并適度擴大發(fā)債規(guī)模，從而增加財政支出，促進經(jīng)濟回暖。在這過程中，財政儲備資金發(fā)揮著調(diào)節(jié)器的作用，通過平衡周期性的財政收支，從而實現(xiàn)財政的平穩(wěn)運行[1]。這是建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的內(nèi)在邏輯和理論基礎。在實踐中，伴隨著20世紀70年代后期政治壓力對財政預算支出的削減，美國率先建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并使其成為逆周期的財政儲備，旨在應對經(jīng)濟發(fā)展勢頭放緩帶來的財政危機，保證財政的平穩(wěn)運行并為政府履行職能提供資金支持[2][3]。為了應對我國預算中長期調(diào)控能力弱和財政政策缺乏全局觀的問題，在基于發(fā)達國家實施逆周期財政政策經(jīng)驗的基礎上，我國嘗試設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度[1]。

(二)預算分配與控制理論

預算分配與控制理論認為，財政預算是政府管理經(jīng)濟活動的計劃表，反映了對未來政府行為的引導約束，也為市場中各類主體提供經(jīng)濟發(fā)展導向。但是經(jīng)濟運行本身就具有周期性，未必每個周期內(nèi)的運行軌跡都與財政預算相符合，因此，財政超收或短收的出現(xiàn)并非偶然，一定時間內(nèi)的動態(tài)平衡才是常態(tài)化。但是短期內(nèi)大幅度的財政預決算收入偏離不僅僅影響預算的執(zhí)行效率，更會影響財政的支出行為，特別是在財政超收的年份極有可能造成低效率的財政超支，從而間接影響財政體制的平穩(wěn)運行。因此，需要建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來適度修正預算執(zhí)行中的偏離情況[4]，從建立合理規(guī)范基金的募集規(guī)則、加強基金補充和調(diào)入過程中的監(jiān)督、嘗試建立結(jié)余基金的投資渠道等多方面促進預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金最大功能的發(fā)揮[5][6][7]。

(三)周期預算平衡論與跨年度動態(tài)平衡機制

周期預算平衡論將整個經(jīng)濟周期視為對稱的，雖然在某些年份會出現(xiàn)財政收支的偏離，但只要在一定的經(jīng)濟周期內(nèi)，繁榮時期的盈余可以抵消衰退時期的赤字，就能實現(xiàn)預算平衡。但是這種絕對對稱的經(jīng)濟狀態(tài)是罕見的，因此，基于經(jīng)濟非均衡狀態(tài)下的動態(tài)平衡，需要對周期預算平衡理論展開適度延展，將預算管理從年度平衡推向中長期平衡[8]。跨年度預算平衡機制正是基于該理論基礎建立的，旨在通過規(guī)范超收的使用、彌補短收的缺口、硬化支出預算約束，從而在預算的編制執(zhí)行中實現(xiàn)跨年度動態(tài)平衡，減少經(jīng)濟周期內(nèi)政府的過度干預[9]。但是跨年度預算平衡機制的實現(xiàn)面臨著短期性穩(wěn)定政策和長期性結(jié)構(gòu)政策的沖突、縱向財政紀律執(zhí)行松弛等挑戰(zhàn)[10]：一方面，政府需要多維測度預算余額以便其發(fā)揮自動穩(wěn)定器對經(jīng)濟周期性波動的抑制作用[11]；另一方面，政府也需要充分發(fā)揮作為超收(短收)調(diào)節(jié)器的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，探究其在不同地區(qū)的運行狀況，從而剖析出預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題，以便更好地實現(xiàn)跨年度預算平衡。

三、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的運行情況分析

(一)中央政府層面

1.中央政府的財政預決算收支執(zhí)行情況

總體來看，中央政府的財政預決算收支偏離情況表現(xiàn)為“超收”和“超支”(具體見表1)。從絕對數(shù)看，超收和超支的最大規(guī)模分別為5467.32億元和530.15億元。從相對數(shù)看，超收率最高為17.63%，超支率最高為13.55%，且收入偏離的波動幅度較大。(1)13.55%為1998年超支率。限于篇幅，表1未給出所有年份數(shù)據(jù)，作者備索。

從時間來看，中央政府的財政預決算收入偏離受國家經(jīng)濟發(fā)展形勢和財政政策的影響。1994年分稅制改革以來，收入偏離度逐漸減低；1998年開始推行積極的財政政策之后，中央財政超收率呈現(xiàn)出波動上升的趨勢，直至2007年達到峰值點(其中2002年和2003年出現(xiàn)較為明顯的下降)；受2008年全球金融危機的影響，2008和2009年的超收率呈現(xiàn)出斷崖式下降；隨后“四萬億計劃”的影響開始顯現(xiàn)，使得2011年的中央財政超收率達到第二峰值點；而伴隨著經(jīng)濟新常態(tài)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，超收率又有所下降，直到更加積極的財政政策的推出，2015年后中央政府的財政預決算超收率呈現(xiàn)小幅反彈的趨勢。與之不同的是在支出層面，中央財政超支率在經(jīng)歷1998年的峰值點和1999年的斷崖式下跌至低谷以后，基本在0%～5%的區(qū)間內(nèi)小幅波動。

表1 1994～2018年中央財政預算收支執(zhí)行情況 單位：億元

2.中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運行情況

(1)設立背景及主要內(nèi)容

中央財政超收常態(tài)化、年底“突擊花錢”等問題影響著預算體系的穩(wěn)健運行，因此我國從2007年起開始設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，旨在實現(xiàn)財政收支預算平衡。其主要內(nèi)容是從財政超收收入中獲取預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入來源，用于彌補短收預算執(zhí)行年份的收支缺口，納入預算管理，接受人大監(jiān)督。此后隨著基金的積累，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也被政府用做應對重大突發(fā)事件的儲備性資金。

(2)中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的補充調(diào)入情況

自2006年起，中央財政超收資金持續(xù)補充到預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中，成為基金收入的主要來源，截至2018年已累計補充15335.64億元。同時，為使收支預算編制更為合理，自2008年起，部分預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入到一般公共預算中，用于彌補預算編制中的收支缺口。2008～2018年，中央預算編制中累計調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金13983.43億元，占補充基金數(shù)額的91.18%。我國僅在2008年應對汶川地震時調(diào)整了中央預算，在年初調(diào)入基礎上再次調(diào)入600億。

如表2所示，2006和2007年為凈補充結(jié)存，而在將基金調(diào)入中央公共預算編制后，在2010、2011、2013和2017年為基金凈結(jié)存。十余年間，基金結(jié)余情況以2011年為界，呈現(xiàn)從波動上升到波動下降的趨勢，累計結(jié)余1352.21億元，僅占2018年中央財政收入的1.58%。

表2 2006年以來中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金補充調(diào)入情況 單位：億元

近年來，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金頻繁出現(xiàn)當年基金結(jié)存為負值的情況，這是由于財政超收收入除了補充基金之外，還會直接彌補當年財政支出，轉(zhuǎn)化為超支。根據(jù)表3，除2009年外，財政超收轉(zhuǎn)化為超支的比例通常遠高于補充基金的比例，且有的年份高出近10倍。此外，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入編制到下一年度中央公共預算的比例保持常年穩(wěn)定，均在5%以下，反之，基金占中央支出的比例則波動較大，極差高達16.85%。

表3 2006～2018年財政超收和預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金分流情況 單位：億元

(二)地方政府層面

1.地方政府建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的時間

同中央財政預決算收入偏離的趨勢相一致，21世紀以后，地方財政超收也成為一種常態(tài)化現(xiàn)象，同樣影響著地方政府的財政支出效率和財稅系統(tǒng)運行。自2008年起，各省區(qū)市和計劃單列市開始設立地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，直至2014年，全國30個省區(qū)市以及5個計劃單列市相繼建立完成，并出臺了相應的補充、調(diào)用方案。

2.各地區(qū)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

由于經(jīng)濟基礎和社會發(fā)展情況的不同，各地區(qū)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模有所差異，表4列出了2008～2016年各地區(qū)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入、安排平均值的變化。

表4 2008～2016年各省區(qū)市和計劃單列市預算調(diào)節(jié)基金的情況(2)注：平均值計算的是各省自2008年以來產(chǎn)生調(diào)入(或安排)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金所有年份的平均值，未設立或未產(chǎn)生預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的年份不包含于平均值計算以內(nèi)。表5與表6同。 單位：億元

可以發(fā)現(xiàn)：第一，除了河北、浙江、寧波、青海在2015年出現(xiàn)調(diào)入基金增長的拐點以外，其他地區(qū)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入值基本呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。2008～2016年間調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金平均值超過100億元的集中于經(jīng)濟較發(fā)達或經(jīng)濟總量較大的地區(qū)；反之，平均值絕對數(shù)額較低的地區(qū)則反映出經(jīng)濟體量較小或欠發(fā)達的特征。第二，超過50%的地區(qū)，安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金增長趨勢在2015年出現(xiàn)拐點。同調(diào)入的情況一致，安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金平均值較高的地區(qū)集中于經(jīng)濟發(fā)達或總量較大的地區(qū)。第三，就調(diào)入和安排的比較情況看，除了湖南和青海，其余地區(qū)安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的平均值均高于調(diào)入的平均值，且各地區(qū)的差值不盡相同。其中，天津市補充和調(diào)入的比例差異最明顯，后者是前者的3.58倍，其次是江蘇的2.58倍和上海的2.50倍。而比例差異最小的地區(qū)是河北的1.07倍，其次是山東的1.11倍和河南的1.13倍。

3.預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的區(qū)域化差異

進一步，根據(jù)我國常用的經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域劃分，本文將30個省區(qū)市劃分為4個區(qū)域(3)區(qū)域劃分具體如下：東部地區(qū)包括河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南；西部地區(qū)包括陜西、四川、云南、貴州、廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙、重慶；中部地區(qū)包括山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南；東北地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧。并分析省區(qū)市在這4個區(qū)域內(nèi)以及計劃單列市的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入、安排在2008～2016年平均值變化的差異。具體見表5。

表5 分地區(qū)2008～2016年預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金平均值的變化 單位：億元

由表5可見，調(diào)入和安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在各區(qū)域內(nèi)的平均值都呈現(xiàn)出波動上升的趨勢且2014～2015年間的增長幅度最為明顯。在絕對數(shù)額上，東部地區(qū)的調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金跨期平均值最高，東北地區(qū)和計劃單列市次之且數(shù)值相當，較低的是中部地區(qū)和西部地區(qū)；而安排預算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金中，東部地區(qū)的跨期平均值仍然是最高，其次是計劃單列市和東北地區(qū)，兩者的平均值之差超過28億元。此外，中部地區(qū)的跨期平均值也明顯高于西部地區(qū)。

就平均值的年際變化率而言，如圖1和圖2所示：調(diào)入基金中，計劃單列市的年平均值變化極差最大，東北地區(qū)的均值變化幅度則最??；而安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中，則是東北地區(qū)的年平均值變化極差最大，東部地區(qū)變化幅度最小。

圖1 分地區(qū)2008～2015年調(diào)入調(diào)節(jié)基金平均增長率

圖2 分地區(qū)2008～2015年安排調(diào)節(jié)基金平均增長率

四、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)節(jié)作用分析

(一)財政收支偏離的調(diào)整分析

1.中央政府財政超收超支的修正

圖3和圖4分別為2000～2007年與2008～2018年兩個時間段內(nèi)中央財政超收率與超支率的對比折線圖。以2007年正式設立中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金為界限，2008～2018年間的收支偏離度的總體低于2000～2007年間的收支偏離度，只有2010、2011兩年的中央財政收入偏離度和2011年中央支出偏離度有所反彈，其余年份中央財政超收率基本維持在8%以內(nèi)，超支率基本維持在6%以內(nèi)。

圖3 2000～2007年與2008～2018年中央財政超收率比較

圖4 2000～2007年與2008～2018年中央財政超支率比較

2.地方政府財政收支偏離的修正

在地方政府層面，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對于財政收支偏離的影響有所差異。圖5和圖6分別為地方政府在2000～2007年與2008～2018年兩個時間段內(nèi)財政超收率與超支率的對比折線圖。由于超過80%的省級政府是在2008～2011年間相繼設立了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，因此，在2008～2011年間地方政府的財政超收率與2000～2007年時間段內(nèi)的財政收入偏離程度基本一致，但是2011年后，地方政府的財政超收率大幅度下降，偏離度圍繞0%的水平線略微波動。與之不同的是，在2008～2018年，財政支出偏離極差大于2000～2007年財政支出偏離極差且波動變化幅度更為明顯，只有在2012～2015年間，地方政府的財政支出偏離程度才略有降低。

圖5 2000～2007年與2008～2018年地方財政超收率比較

圖6 2000～2007年與2008～2018年地方財政超支率比較

3.地方政府財政收入偏離的修正

由于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對地方政府收入偏離的調(diào)節(jié)作用比較明顯，因此著重分析各地方政府預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對財政超收率的影響。表6是我國30個省區(qū)市財政收入偏離情況。在2000～2007年間，都無一例外地表現(xiàn)為財政超收且年平均超收率超過10%的省區(qū)市占比高達70%，寧夏和山西的年平均超收率甚至高達20%以上。而在2008～2018年間，除了安徽的年均超收率為5.8%以外，其余29個省區(qū)市的年平均超收率都在5%以下，且有14個省市出現(xiàn)年均減收的情況，減收幅度最明顯的是湖北省的4.71%。由此可見，在2008～2018年的時間段內(nèi)，所有地區(qū)的單年超收率和年均超收率都有不同程度下降，甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)了“超收”與“減收”并存的局面。

表6 各地區(qū)2000～2007年與2008～2018年超收率變化比較

(二)跨年度預算平衡率的調(diào)整分析

1.跨年度預算平衡的機制設計

從傳統(tǒng)的年度預算到逐步建立跨年度預算平衡機制，符合我國預算管理體制改革的趨勢。跨年度預算平衡機制意為根據(jù)財政政策的相機變化，進行跨年度的財政收支預測編制，使預算收支在動態(tài)的經(jīng)濟周期內(nèi)保持平衡，而非追求單年度預算的收支平衡[12]。跨年度預算平衡機制的設立旨在彌補單年度預算中存在的問題，保持預算過程的連續(xù)性和增強預算目標的預測性，從而提高財政資源的配置效率。

對于跨年度預算平衡機制的周期選擇，各國往往根據(jù)本國國情設定，大部分處于2～5年之間。我國根據(jù)《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》提出了各級政府編制2016～2018年三年期滾動財政規(guī)劃的方案并在河北等地區(qū)展開試點。

2.不同層級政府的跨年度預算平衡率

2018年出臺的《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》明確要求適度控制預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，使其能夠滿足跨年度預算平衡的需要。參考國際上普遍選擇2～5年的跨年度預算平衡周期，對全國財政、中央財政和地方財政的滾動跨年度預算平衡率進行模擬測算，具體結(jié)果如表7所示。

表7 2000～2018年全國、中央和地方財政2～5年間滾動跨年度預算平衡率比較

根據(jù)模擬測算結(jié)果可知：第一，在2000～2006年，全國財政滾動跨年度預算總體平衡狀況優(yōu)于中央。主要體現(xiàn)在相同周期下，全國滾動跨年度預算平衡率約12.2%，低于中央的25.5%，同時中央財政滾動跨年度預算平衡率在不同年份間差異較為明顯，極值差異高達17.87%，而全國僅為9.35%。第二，在2000～2006年，全國、中央實現(xiàn)最佳平衡性的跨年度周期為2年。第三，自建立中央預算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金后，2007～2018年中央財政跨年度預算平衡率指數(shù)從25.5%左右降低到14%左右，平衡性得到提高，但仍有改善的空間。第四，隨著中央跨年度預算平衡性的改善，全國跨年度預算平衡率均值從12.2%左右下降為9%左右，意味著全國跨年度預算平衡程度也有所提高。

2009年起，地方上解中央支出在賬務上與中央對地方稅收返還做沖減處理，地方支出不再包含上解中央支出，因此地方政府滾動跨年度預算平衡率從2009年開始模擬測算?？傮w來看，地方財政跨年度預算平衡狀況優(yōu)于中央，平衡指數(shù)均值為5.5%，不同年份間的滾動跨年度預算平衡率極值差異為5.06%。

3.各地區(qū)的滾動跨年度預算平衡率

具體到地區(qū)間的差異，表8給出了2000～2007年與2008～2017年各省區(qū)市不同周期的跨年度預算平衡率的變化。可以發(fā)現(xiàn)：第一，經(jīng)濟欠發(fā)達的青海、甘肅、寧夏等中西部地區(qū)跨年度預算平衡率均值較高，而東部的上海、江蘇、浙江等跨年度預算平衡率均值較低。這意味著東部地區(qū)的跨年度預算平衡性優(yōu)于中西部地區(qū)。第二，以省區(qū)市開始建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的2008年為界，2000～2007年各省區(qū)市不同周期的跨年度預算平衡率均高于2008～2018年均值。這意味著預算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金在一定程度上促進了地方跨年度預算平衡性的提高。第三，2000～2007年各省區(qū)市不同周期跨年度預算平衡率均值極差高達390.4%，這一數(shù)據(jù)在2008～2017年間降低為302.8%。不變的是，在兩個時間周期內(nèi)，不同周期跨年度預算平衡率均值青海皆為最高，上海最低。第四，2000～2007年，絕大多數(shù)省區(qū)市的最佳跨年度預算平衡周期為2年，但也有例外，北京和福建的最佳平衡周期為3年，黑龍江和甘肅的最佳平衡周期為4年或5年。第五，2008～2017年，大多數(shù)省區(qū)市的最佳跨年度預算平衡周期為3年，但也有例外，譬如上海、安徽、江西、湖北和海南的最佳平衡周期為2年。

表8 2000～2017年各地區(qū)不同年份周期跨年度預算平衡率的變化(4)表中年份周期數(shù)所對應的是各省跨年度預算平衡的均值，均值數(shù)所對應的是2～5年跨年度預算平衡率的平均數(shù)。

五、對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運行狀況的思考

(一)取得的初步成效

1.對收入偏離有所修正

2007年中央設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金后，2008～2018年中央財政超收的平均偏離程度減弱。2008年起，地方開始建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，直至2011年超過80%的省區(qū)市都已設立，因此，與2000～2007年相比，2011年后，地方政府的財政超收率大幅度下降。同時，相比于2000～2007年，70%的省區(qū)市超收率高達10%以上的局面，2008～2018年間的收入偏離度均值除了安徽以外，都在5%以內(nèi)。

2.逐漸建立跨年度預算平衡與年度預算平衡之間的紐帶

自2007年中央設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以來，我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度對于調(diào)節(jié)預算平衡發(fā)揮了一定作用。從2000～2007年與2008～2018年兩個時間段的對比，全國財政和中央財政的滾動跨年度預算平衡性都得到了提高。同樣地，2008～2018年間各省區(qū)市的跨年度預算平衡性也都無一例外得到了提高，且提高幅度比中央財政更為明顯。

(二)存在的問題

1.區(qū)域間預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模差異明顯

作為預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要來源的超收收入會受到財政收入的影響，而財政收入又與經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關。根據(jù)圖7，大多數(shù)年份全國財政收入彈性系數(shù)都大于1，反映出GDP增長對財政收入的影響較大。而我國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎和發(fā)展水平差異較大，由此帶來了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的區(qū)域差異。2008～2017年，我國東部地區(qū)安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模均值是西部的2.67倍，差異大的年份更是高達3.61倍；同樣地，我國東部地區(qū)調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模均值是西部的2.31倍，差異大的年份更是高達3.83倍。

圖7 2000～2018年全國財政收入彈性系數(shù)變化圖

2.資金規(guī)模不穩(wěn)定

《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》規(guī)定預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的來源包括一般公共預算的超收收入、結(jié)余資金和政府性基金預算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當年收入30%的部分，其中，一般公共預算的超收收入是各層級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要收入來源。根據(jù)超收收入流向超支和預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例看，以中央財政為例，除2009和2014年，其余年份財政超收轉(zhuǎn)化為超支的比例遠高于補充基金的比例，且有的年份高出近10倍。這也就意味著每年一般公共預算的超收收入投進預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例是不確定的，加之超收收入也是動態(tài)變化中的，就使得預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金難以保持穩(wěn)定的資金規(guī)模。此外，由于超收收入分配比例的不確定，使得地方自由裁量權大大增加，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)會傾向于將財政超收基本轉(zhuǎn)化為財政超支，加劇了基金規(guī)模大小的不確定性。

3.跨年度預算平衡機制有待進一步完善

預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的建立初步搭建起年度預算與跨年度預算平衡之間的紐帶，且在中央與地方的跨年度預算平衡中做出了一定的貢獻。但就具體的平衡性而言，中央財政跨年度預算平衡率均值在14%左右，除了個別地區(qū)跨年度預算平衡率均值在10%以下，大部分地區(qū)的平衡率均值皆數(shù)值較大，青海的平衡率均值甚至超過300%，這意味著省區(qū)市的跨年度預算平衡性仍然有著較大的改善空間。當下跨年度預算平衡機制的運行集中于跨年度赤字動態(tài)彌補的資金調(diào)動，但對預算規(guī)劃編制調(diào)整及具體的資金配置優(yōu)先序、績效動態(tài)評估等缺乏更進一步地制度內(nèi)容設計。

4.結(jié)余基金閑置沉淀

截至2018年，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金期末結(jié)余1352.21億元，在超收率較高的年份甚至超過3000億元。對于這些基金的處理，目前是將其進行單一賬戶的存儲管理，并沒有將其用于具體實踐或投資增值，由此造成了更大數(shù)額資金的閑置沉淀，將影響預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用效率。

六、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的未來走向再思考

(一)調(diào)整規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

基于我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源不穩(wěn)定、區(qū)域差異較大的問題和《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》中的相關條款規(guī)定，政府需要調(diào)整規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模：一方面，結(jié)合我國的經(jīng)濟態(tài)勢，政府可以對一般公共預算的超收收入流入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比重加以最低比例的限制，從而保障預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金有相對穩(wěn)定的收入來源；另一方面，在積極促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，政府需嘗試打通中央與地方或者區(qū)域間的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的流通渠道，適度縮小區(qū)域間規(guī)模的差異，促進基金在全國的均衡發(fā)展，更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)預算的功能。

(二)充分發(fā)揮預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在中期預算調(diào)整與跨年度預算平衡機制間的鏈接作用

由于跨年度預算平衡機制尚未與中期預算調(diào)整形成緊密的聯(lián)動機制。中央財政滾動跨年度預算平衡率還是地方財政滾動跨年度預算平衡率都仍有改善的空間，因此在促進跨年度預算平衡機制健全的過程中，除了需要準確制定跨年度預算平衡率的目標、科學估計財政收支變化范圍等之外，還需要預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金積極發(fā)揮其在中期預算調(diào)整與跨年度預算平衡機制間的鏈接作用。政府一方面需要實現(xiàn)預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對赤字彌補和財政存量資金進行管理盤活，另一方面能夠根據(jù)經(jīng)濟周期波動為中期預算的調(diào)整提供一定數(shù)量的靈活資金儲備，實現(xiàn)財政資金在年度間、部門間、項目間的有序流動，從而將具體化的各項經(jīng)濟發(fā)展目標融入到跨年度預算平衡機制中。同時，根據(jù)各省級地方政府平衡率數(shù)據(jù)，定位為3年周期的跨年度預算平衡試點符合我國當期的發(fā)展態(tài)勢，在條件成熟之時，可考慮全國推廣。

(三)踐行預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的績效管理

面對結(jié)余基金閑置沉淀的問題，可以嘗試對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進行全面績效管理。一方面，對調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金實行全方位、全過程和全覆蓋的績效管理，將績效管理的理念和方法貫徹落實到編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)中，形成閉環(huán)覆蓋的預算績效評估系統(tǒng)，使其形成的效果反饋能夠為下一階段資金配置的金額、優(yōu)先序提供可借鑒的建議。另一方面，嘗試拓展結(jié)余基金的投資渠道，將結(jié)余基金用于投資穩(wěn)健保值的項目，減少基金的沉淀閑置。