林 麟，周 丹

(1.北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司，北京 100068；2.城市軌道交通全自動(dòng)運(yùn)行系統(tǒng)與安全監(jiān)控北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100068)

0 引言

2019年起，全國56個(gè)城市在建軌道交通工程里程共計(jì)約7000公里，建設(shè)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)[1]，且軌道交通工程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，產(chǎn)生突發(fā)事件的因素點(diǎn)多、面廣，風(fēng)險(xiǎn)不斷加大[2-3]。遠(yuǎn)如2008年11月15日，正在施工的杭州地鐵湘湖站北2基坑現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生大面積坍塌事故，造成21人死亡，24人受傷。近如2019年12月1日廣州市十一號(hào)線沙河站施工區(qū)域地面沉陷事故，3人墜入塌陷區(qū)失聯(lián)，直至2020年元月10日，失聯(lián)人員才全部找到，且均已遇難。上述事件暴露出軌道交通工程應(yīng)急管理體系建設(shè)滯后于不斷發(fā)展的生產(chǎn)能力、科技水平以及社會(huì)治理的總體要求[4]。開展應(yīng)急管理體系研究，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是提升軌道交通工程風(fēng)險(xiǎn)管控能力的重要手段[5-6]。

國內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)應(yīng)急管理體系建設(shè)開展了大量研究，文獻(xiàn)[7-9]等圍繞“一案三制”，對(duì)應(yīng)急管理體系從頂層設(shè)計(jì)層次進(jìn)行了長(zhǎng)遠(yuǎn)籌劃；文獻(xiàn)[10-11]從軌道交通工程安全管理總體設(shè)計(jì)角度，在行業(yè)內(nèi)將應(yīng)急管理體系與隱患排查治理體系、風(fēng)險(xiǎn)管控體系同列；王小飛[12]從城市管理角度，對(duì)新加坡、紐約、東京3城的軌道交通應(yīng)急管理模式進(jìn)行充分分析，提供了可借鑒的管理模式和管理經(jīng)驗(yàn)；Sparf等[13]提出應(yīng)急“團(tuán)體合作”概念，多層面建立衡量組織成員應(yīng)急合作質(zhì)量的多維模型；宋亞欣[14]以德國災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)為例，提出完善軌道交通監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，能有效減少突發(fā)事件造成的損失。 從現(xiàn)有研究成果來看，雖然眾多學(xué)者圍繞應(yīng)急管理體系開展了多個(gè)方面的研究，但多集中在理論和方法層面，基于企業(yè)應(yīng)急管理實(shí)踐層面開展的針對(duì)性研究尚有不足，影響了應(yīng)急管理體系的成果落地和轉(zhuǎn)化效果，因此本文以典型的城市軌道交通建設(shè)工程管理單位為對(duì)象，以相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)為目標(biāo)，基于企業(yè)的法定任務(wù)和法定責(zé)任，以“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制)建設(shè)為核心，提出一種科學(xué)合理，且具有良好操作性的應(yīng)急管理體系建設(shè)思路和方法，擬為同行類似企業(yè)的應(yīng)急管理體系構(gòu)建提供有益的參考和借鑒。

1 應(yīng)急管理體系的總體目標(biāo)與整體架構(gòu)

1.1 應(yīng)急管理體系總體目標(biāo)

軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系是軌道交通建設(shè)工程管理單位整體管理體系的重要組成部分之一，與通常的生產(chǎn)管理體系、采購管理體系、銷售管理體系以及質(zhì)量管理體系等類似，均從企業(yè)全局角度提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)服務(wù)支撐與保障，而企業(yè)應(yīng)急管理體系就是服務(wù)于企業(yè)事前、事發(fā)、事中、事后應(yīng)急管理全過程的基礎(chǔ)支撐條件，結(jié)合軌道交通建設(shè)工程管理企業(yè)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，可以將其應(yīng)急管理體系的總體目標(biāo)細(xì)化為以下7個(gè)要點(diǎn)：

1)明確建設(shè)單位的地位與作用。建設(shè)單位因其可以調(diào)動(dòng)更多的內(nèi)部、外部資源，可以對(duì)上協(xié)調(diào)行政主管部門要求的落實(shí)?？梢詫?duì)下協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、第三方監(jiān)測(cè)、搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍等參建單位參與搶險(xiǎn)救援，發(fā)揮總組織、總保障、總協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用。

2)清晰表述常態(tài)管理與非常態(tài)應(yīng)對(duì)的不同機(jī)制。常態(tài)管理重點(diǎn)在于積累，積累信息(譬如人、財(cái)、物的數(shù)據(jù)等)、積累經(jīng)驗(yàn)(譬如響應(yīng)動(dòng)作、應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)等)、積累效果(譬如方案、程序或措施的實(shí)施順暢性、針對(duì)性、可操作性等)；非常態(tài)應(yīng)遵循科學(xué)(對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層決策)、合理(對(duì)于實(shí)施層應(yīng)對(duì))、靈活(對(duì)于各層級(jí)應(yīng)變)、盡責(zé)(對(duì)于人員履職履責(zé))的原則。

3)明晰應(yīng)急響應(yīng)對(duì)應(yīng)層級(jí)。依據(jù)事故等級(jí)，相應(yīng)層級(jí)啟動(dòng)對(duì)應(yīng)預(yù)案；依據(jù)事故等級(jí)，相應(yīng)人員和單位對(duì)應(yīng)響應(yīng)，參與搶險(xiǎn)救援。

4)明確“應(yīng)急預(yù)案是行動(dòng)方案，不是管理制度”。

5)清楚表明預(yù)案銜接關(guān)系。多數(shù)軌道交通建設(shè)工程施工場(chǎng)地存在同一場(chǎng)地、同一時(shí)間多個(gè)單位交叉作業(yè)，一旦遇有突發(fā)事件，要同時(shí)協(xié)調(diào)行政主管部門、參建單位、外部單位、社會(huì)資源，應(yīng)將政府、企業(yè)以及不同企業(yè)、不同組織間的預(yù)案有效銜接。

6)全過程統(tǒng)合。工作機(jī)制涵蓋事前、事發(fā)、事中、事后，事前預(yù)防預(yù)控與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)(事發(fā)、事中、事后)并重，統(tǒng)合事前與事發(fā)、事前與事中、事前與事后一一對(duì)應(yīng)的必要聯(lián)系，突出全過程管控。

7)執(zhí)行力衡量。量化工作標(biāo)準(zhǔn)，納入工作制度進(jìn)行考量。

1.2 應(yīng)急管理體系整體架構(gòu)

在明晰了應(yīng)急管理體系的服務(wù)與應(yīng)用目標(biāo)后，結(jié)合企業(yè)現(xiàn)有的組織與運(yùn)行模式，從整體上開展企業(yè)應(yīng)急管理體系的總體架構(gòu)，如圖1所示。

軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急管理體系是一種圍繞“一案三制”建設(shè)的“應(yīng)急+管理→體系”模式，即一套以管理制度文件具現(xiàn)形式“落地”的體系(具現(xiàn)為“一案三制”)架構(gòu)，全過程串聯(lián)常態(tài)(事前預(yù)防預(yù)控)和非常態(tài)(突發(fā)事件應(yīng)對(duì))。其中需要關(guān)注的是“一案三制”在各自層面的標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)性與可操作性，以應(yīng)急預(yù)案為例，其作為應(yīng)急管理體系的重要組成部分，包括綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案與現(xiàn)場(chǎng)處置方案，這與國家相關(guān)規(guī)定是吻合的，但具體到預(yù)案體系的構(gòu)建，就需要考慮軌道交通建設(shè)工程自身的復(fù)雜性，其不但涉及工程的建設(shè)方，還涉及眾多的承包商，因此應(yīng)急預(yù)案體系的可操作性集中體現(xiàn)在預(yù)案之間的銜接性上，這里的銜接性不但指綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案與現(xiàn)場(chǎng)處置方案之間的銜接，而且還指建設(shè)單位應(yīng)急預(yù)案體系與承包商應(yīng)急預(yù)案體系的銜接。與應(yīng)急預(yù)案類似，應(yīng)急管理體制、法制和機(jī)制的設(shè)計(jì)與構(gòu)建同樣需要兼顧合規(guī)性與可操作性。

2 應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體思路和關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)路徑

2.1 應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體思路

軌道交通建設(shè)工程應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體思路是：以應(yīng)急預(yù)案為紐帶，調(diào)動(dòng)參建單位的全部力量，建立常態(tài)和非常態(tài)下的應(yīng)對(duì)組織體系；通過建立明晰的責(zé)任制、工作制度以及工作標(biāo)準(zhǔn)，健全制度體系；充分發(fā)揮建設(shè)單位牽頭人、總協(xié)調(diào)作用，聯(lián)動(dòng)政府、參建單位、社會(huì)資源，形成政企合作、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、齊心合力、齊抓共管的工作機(jī)制。

圖1 軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急管理體系架構(gòu)Fig.1 Framework of emergency management system for rail transit construction engineering emergencies

2.2 應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)路徑

在明確了應(yīng)急管理體系的總體建設(shè)思路后，需要重點(diǎn)討論其具體實(shí)現(xiàn)路徑，而考慮到“一案三制”在實(shí)際企業(yè)應(yīng)急管理實(shí)踐過程中的彼此關(guān)聯(lián)性以及相互協(xié)同作用，本文從“一案三制”的整體管理框架入手，提取出更為具體的應(yīng)急管理工作任務(wù)，并討論其相關(guān)的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)路徑。

2.2.1 應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

在應(yīng)急管理體系的落地實(shí)現(xiàn)過程中，首先要結(jié)合企業(yè)自身的行業(yè)應(yīng)急特點(diǎn)，對(duì)相應(yīng)的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。軌道交通建設(shè)工程涉及測(cè)繪、地質(zhì)、勘察、結(jié)構(gòu)工程、土木工程、橋梁工程、給排水工程、車輛、供電、通信、信號(hào)、監(jiān)測(cè)檢測(cè)、綜合監(jiān)控、暖通、環(huán)境與設(shè)備監(jiān)控等近百專業(yè)類別，參與工程建設(shè)的單位囊括央企與本地大型國有建筑施工企業(yè)、勘察設(shè)計(jì)單位、設(shè)備供貨安裝單位、監(jiān)理單位，溝通協(xié)調(diào)復(fù)雜，需要針對(duì)常態(tài)和非常態(tài)下，結(jié)合不同角色、不同任務(wù)，構(gòu)建“自上而下”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理組織體系[15-16]，如圖2所示。

鑒于常態(tài)下，一般由各參建單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)組織本單位日常應(yīng)急管理相關(guān)工作，在此不作贅述。本文著重表述非常態(tài)下，基于多專業(yè)、多單元融合的軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急指揮部架構(gòu)及主要任務(wù)，如表1所示。

圖2 應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)組成與關(guān)鍵任務(wù)Fig.2 Composition and key tasks of emergency organization

2.2.2 應(yīng)急機(jī)制的建立

在構(gòu)建了良好的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，充分考慮軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件的自身應(yīng)急管理特點(diǎn)，建立覆蓋事前、事發(fā)、事中、事后的全過程應(yīng)急機(jī)制，具體內(nèi)容如圖3所示。

2.2.3 應(yīng)急預(yù)案的分類與銜接

在明確了應(yīng)急管理主體(應(yīng)急組織機(jī)構(gòu))和相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制(某種層面上可以理解為應(yīng)急任務(wù)的梳理)后，企業(yè)可以進(jìn)一步編制不同層面(如建設(shè)單位、承包商等)和不同類型(如綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案)的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)相應(yīng)的應(yīng)急管理任務(wù)進(jìn)行針對(duì)性準(zhǔn)備與演練，編制主體單位以及相應(yīng)的預(yù)案定位如表2所示。

表1 軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮部架構(gòu)及主要任務(wù)Table 1 Structure and main tasks of on-site headquarters for rail transit construction engineering emergencies

圖3 基于應(yīng)急管理全過程的應(yīng)急機(jī)制細(xì)化Fig.3 Refinement of emergency mechanism based on whole process of emergency management

表2 應(yīng)急預(yù)案分類識(shí)別Table 2 Classification and identification of emergency plan

在明確了應(yīng)急預(yù)案編制的主責(zé)單位和主要內(nèi)容基礎(chǔ)上，需要對(duì)應(yīng)急預(yù)案的銜接進(jìn)行重點(diǎn)考慮，軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案銜接關(guān)系應(yīng)遵循3個(gè)原則，并應(yīng)在預(yù)案對(duì)應(yīng)內(nèi)容中專文描述：一是角色分配原則，上級(jí)單位是決策者，建設(shè)單位是組織者，參建單位是執(zhí)行者。二是組織融入原則，若響應(yīng)級(jí)別上升，下一級(jí)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援組織應(yīng)按照工作職責(zé)(相同或相似)向上一級(jí)組織融入，并服從上一級(jí)對(duì)應(yīng)組織負(fù)責(zé)人的調(diào)配。在此基礎(chǔ)上，下級(jí)預(yù)案應(yīng)與上級(jí)預(yù)案對(duì)應(yīng)銜接。如圖4所示。

圖4 軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案銜接關(guān)系Fig.4 Cohesive relationship of emergency plans for rail transit construction engineering emergencies

3 結(jié)論

1)結(jié)合軌道交通建設(shè)工程特點(diǎn)，基于法定任務(wù)和法定責(zé)任，以“一案三制”建設(shè)為核心，在企業(yè)層面，提出一種適用于軌道交通建設(shè)工程突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)施方法。

2)在“一案三制”的總體框架下，進(jìn)一步從應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、應(yīng)急機(jī)制建立、應(yīng)急預(yù)案分類與銜接等3個(gè)方面討論具體應(yīng)急管理體系建設(shè)任務(wù)的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。

3)從應(yīng)急管理體系本身發(fā)展來看，隨著國家層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整，在國家層面不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理體系建設(shè)的大背景下，企業(yè)應(yīng)自覺摸索、探求更順暢、更協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理工作模式和工作方法，為國家、地方完善社會(huì)整體應(yīng)急管理體系提供有力支撐。