文|沈百鑫

近年來，我國環(huán)境治理力度不斷加大，社會各界對環(huán)境治理關注度更高。筆者從環(huán)境治理的系統(tǒng)性理念和社會歷史視角去考察德國環(huán)境治理的經(jīng)驗，以期探索基于中國現(xiàn)實的創(chuàng)新之路。

德國環(huán)境法治的經(jīng)驗

現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題，從其發(fā)生的社會歷史背景來看，是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定程度的副產(chǎn)物，并經(jīng)由消費社會和全球化進一步推動，是人類科技、經(jīng)濟與社會發(fā)展的間接后果。在地球演變至“人類紀”的大背景下，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護思想突破傳統(tǒng)發(fā)展思維，提升到人類—星球間共生的維度。

現(xiàn)代環(huán)境政策于20世紀60年代初才開始從北歐國家萌芽和發(fā)展。世界各國因為不同的發(fā)展進程，其國內(nèi)環(huán)境政策真正確立有時間先后。將現(xiàn)代環(huán)境保護確立為國家的一個獨立政策領域，主要基于三個方面整體考慮：環(huán)境問題上升到與經(jīng)濟—社會問題同等重要的國家政策領域、單個或局部環(huán)境問題向系統(tǒng)性整體環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型以及國內(nèi)環(huán)境問題與全球化和國際政治的緊密聯(lián)系。

20世紀60年代末70年代初，德國基于國內(nèi)和國際政治發(fā)展，環(huán)保政策成為當時政府的核心任務之一。認為環(huán)境問題不只是健康問題，還是尊嚴與福祉的問題；不只是保護人類，同時也保護自然生態(tài)免受人類不利影響；不只是事后治理，更需要事前預防?！靶枰獜纳鷳B(tài)角度對所有公共機構(gòu)的決策進行衡量”，這一政治共識也促成了1980年世界范圍內(nèi)著名的環(huán)境黨——綠黨的誕生。

在德國環(huán)境治理進程中，20世紀70、80年代的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型起著很重要的作用。有研究表明，經(jīng)濟界自發(fā)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關行業(yè)的技術升級，是環(huán)境污染壓力減小的重要原因。除了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，尤其是環(huán)境污染的重工業(yè)，如石油工業(yè)、水泥工業(yè)、鋼鐵行業(yè)和化肥生產(chǎn)等行業(yè)的產(chǎn)量下降明顯，行業(yè)內(nèi)的轉(zhuǎn)型升級意義尤為重要。同樣，在1990年東西德統(tǒng)一后，去工業(yè)化在原東德地區(qū)（原民主德國）的環(huán)境治理中發(fā)揮著十分重要的作用。

在環(huán)保政策上，德國政府自始就明確，環(huán)境保護的實施不能過度影響國民經(jīng)濟的運行，環(huán)境保護需要通過財政和稅收政策上的措施以及基礎建設來加以促進和引導。尤其是自20世紀90年代中期始，德國努力踐行“可持續(xù)發(fā)展理念”，將珍惜節(jié)約自然資源作為環(huán)境政策的核心問題。

在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間長期而有效的協(xié)調(diào)機制尤其明顯地體現(xiàn)在環(huán)境法治上。以空氣污染治理為例，作為德國現(xiàn)代環(huán)境政策核心領域的空氣污染治理進程，從系統(tǒng)整體思維出發(fā)，是基于整個社會、經(jīng)濟、政治與法律發(fā)展的大環(huán)境和大背景，反映在其核心法律制度上，經(jīng)歷了危害治理到危險防衛(wèi)，再發(fā)展到風險預防理念?？沙掷m(xù)發(fā)展是其現(xiàn)代環(huán)保政策的核心理念。

德國以空氣污染為代表的環(huán)境治理經(jīng)驗可歸納為以下幾個方面。

一是法治完善與科技進步雙軌相互促進機制。法治完善與科技進步兩種思路互補與平衡，通過協(xié)調(diào)與合作，在效率與安全價值綜合平衡上實現(xiàn)最優(yōu)。對包括科技創(chuàng)新在內(nèi)的人類行為的約束與引導，法律扮演著十分重要的角色。

二是信息收集、知識管理和科研促進共同構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管知識基礎。在環(huán)境治理問題上，關鍵的一點是改變信息不對稱和信息不充分，對此，國家應當起到關鍵性的作用。在空氣污染治理中，聯(lián)邦政府在1965年就與德國研究聯(lián)合會（DFG）一起建立空氣測量站點和試驗站，以了解污染空氣遠距離擴散流動過程和由此對人與環(huán)境的影響，這些測量站在1974年并入聯(lián)邦環(huán)境署。

三是重視國家、社會與個人的多元合作和政府多層治理的機制。除了國家、行業(yè)機構(gòu)和社會及私人的合作治理外，歐盟、成員國和各州以及基層政府共同形成了有效的多層級治理結(jié)構(gòu)。在信息交流與專業(yè)決策中，上下級和同級政府機構(gòu)間的專業(yè)聯(lián)席會議扮演著十分重要的角色。

四是公私法互補的法權結(jié)構(gòu)和精細專業(yè)的環(huán)境行政監(jiān)管。促進空氣保潔的措施，最初都是通過擴展私法的污染防治義務來實現(xiàn)的。1959年，立法者修訂《經(jīng)營條例》，除了強化經(jīng)營者應用安全生產(chǎn)技術的義務，還規(guī)定可以事后對已許可設施追加條件。在環(huán)境保護相關的權益范圍上，法律規(guī)定從僅救濟最直接的私權侵害向無過錯的危險責任拓展，到對未能受到私權救濟保護但作為環(huán)保公共利益受到公法保護，以及保障環(huán)境知情和程序參與方面的權益，這是對環(huán)保相關權益不斷強化與擴展的過程。這個過程同時也是對傳統(tǒng)的法律權利結(jié)構(gòu)體系的不斷修正，環(huán)境保護涉及幾乎所有的社會領域，因此環(huán)境法也是對傳統(tǒng)法律體系的全面再平衡。

五是從權利框架到技術標準的不斷分類來細化保障和平衡各方面利益。盡管傳統(tǒng)法律的核心是以調(diào)整人與人之間關系為目的，但在德國環(huán)境治理歷程中，尤其是從污染損害影響向排放監(jiān)管再到結(jié)合環(huán)境質(zhì)量達標導向過程中，保護環(huán)境本身已成為直接立法目的之一。只保護當前直接的法律權益（公共利益和相鄰人權益）是不夠的，在保護傳統(tǒng)法律權益基礎上，需要考慮生態(tài)本身的科學規(guī)律（自然理性）。在1986年《技術導則：空氣》修訂中就已經(jīng)致力于區(qū)分針對人類健康、對生態(tài)的不利影響以及更為謹慎的不同污染閾值。

現(xiàn)代環(huán)境法的具體制度上，體現(xiàn)在以制度促進法規(guī)的嚴格執(zhí)行，包括：以嚴格細分的環(huán)境許可機制來實踐風險預防原則；以最佳實用技術作為許可的前提條件來引領綠色發(fā)展；從單獨對點源排放監(jiān)管向與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量限期達標結(jié)合的轉(zhuǎn)型；現(xiàn)代科技理性與制度理性的結(jié)合是環(huán)境精準、創(chuàng)新和系統(tǒng)治理的基礎；利用區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標框架下的規(guī)劃制度來實現(xiàn)多層級政府治理。

我國生態(tài)環(huán)境治理整體判斷

我國自改革開放以來，在市場與政府的關系上，私權不興、政企不分和公私法理論不清等情況已得到部分改善；在政治體制上，國家治理中的層級關系、部際關系以及官民關系的定位逐漸精細或不斷系統(tǒng)完善；在科學精神、社會合作理念和系統(tǒng)治理思想上都有很大的發(fā)展。這些方面都是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理能力和治理體系的重要內(nèi)容，需要長期堅持、不斷完善。

■ 環(huán)境法治需要基于可持續(xù)發(fā)展理念，將環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會發(fā)展置于同等重要位置。陳翰斌 攝

分析我國社會、經(jīng)濟和政策發(fā)展趨勢，環(huán)境治理政策轉(zhuǎn)型面臨著一些新的挑戰(zhàn)。在整個社會層面上，從工業(yè)化和城市化階段特征和社會發(fā)展整體現(xiàn)實考察，我國既有發(fā)展不充分的傳統(tǒng)環(huán)境問題，也有作為科技快速發(fā)展副作用的現(xiàn)代環(huán)境問題。這種疊加性使得問題解決更具復雜性和艱巨性，需要一個長期的行動框架。我國的環(huán)保政策與法律治理仍處在較長的從外生型向內(nèi)生型的轉(zhuǎn)型過程中，而且隨著環(huán)境質(zhì)量需求的不斷提高，環(huán)境治理面臨著多重挑戰(zhàn)，任務緊迫。

既然無法避免“先污染后治理”，關鍵是如何在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級中迅速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跳躍式發(fā)展，縮短環(huán)境污染的歷史現(xiàn)象。在全球化背景下的工業(yè)化與城市化以及“一帶一路”倡議下，環(huán)境治理任務日益成為人類共同的使命，結(jié)合建設現(xiàn)代化強國的國家戰(zhàn)略，中國在全球環(huán)境治理中已經(jīng)從過去的跟隨者向積極參與者和引導者的角色轉(zhuǎn)型，將在全球治理中起著承上啟下的關鍵作用。這進一步推動著環(huán)境治理問題的政治化，即除了生態(tài)環(huán)境保護上的問題導向型外，還同時起著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的重要意義。此外，在國內(nèi)和國際兩個政治空間上，生態(tài)環(huán)境領域扮演著“全球—國家—區(qū)域”新舊權力秩序交替的前沿交鋒陣地的角色。

德國環(huán)境法治經(jīng)驗對我國的啟示

制度理性與技術理性共同推動生態(tài)環(huán)境保護

環(huán)境法治是制度理性與技術理性的結(jié)合。堅持法治理念更需要進一步體現(xiàn)在制度的構(gòu)建上，關鍵還在于理念與政策的法律實施上，不只是抽象理念性的立法，而是形成一個金字塔式的環(huán)境法規(guī)則體系結(jié)構(gòu)，每個部門環(huán)境法通過多個具體的行政條例和眾多細化的行政規(guī)章和技術性規(guī)定，來支撐規(guī)則的可操作性和目標的可實現(xiàn)性。具體細致的環(huán)境行政條例、規(guī)章和導則等規(guī)定又必須要以系統(tǒng)和先進的科技知識和認知水平來支撐。

作為法學前沿的環(huán)境法，要它單獨去解決環(huán)境保護與依法治國的任務是非常艱巨的。但通過環(huán)境法本身的努力，也是我國法治國家建設的重要組成部分。具體體現(xiàn)在法律制度上，除了理念移植外，更需要重視支撐環(huán)境法規(guī)的大量行政條例、規(guī)章和技術性指南和標準，這從根本上依賴于科學與技術的進步。

系統(tǒng)性法權結(jié)構(gòu)是環(huán)境保護成功的關鍵

環(huán)境保護不能被視為一個獨立問題，而是包括社會福祉、競爭能力以及就業(yè)在內(nèi)的國家未來任務的整體解決方案。環(huán)境法治需要基于可持續(xù)發(fā)展理念，將環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會發(fā)展置于同等重要位置。

在我國的環(huán)境保護法律機制的構(gòu)建和完善中，既有可以借鑒西方發(fā)達工業(yè)國家經(jīng)驗與技術的機遇，但同時又因為本國國情的特殊性需要從現(xiàn)實情況出發(fā)進行創(chuàng)新，及時整合現(xiàn)代環(huán)保與現(xiàn)代法治國家兩種內(nèi)生力量。

從政治層面上，可以加強社會自治的多元治理，社會作為國家與個人之間的有機體，在知識組織、技術創(chuàng)新、信息管理及行業(yè)自治與風險預防上起著重要作用，是對于國家治理的必要補充，是對于風險社會的分散式有效應對；自上而下式的政府推動對于轉(zhuǎn)型中國家更有效率，但預防環(huán)境風險的長效機制需要理解環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境正義和環(huán)境民主的內(nèi)生理性；在權力和行政多層治理上，可以在憲法的價值框架下，根據(jù)環(huán)境治理各項事務的不同，在行政各層級上有效組織和分配其權限和權能；基于我國現(xiàn)實社會情形，加強環(huán)境監(jiān)管更需要通過對傳統(tǒng)法權益體系的不斷厘清、積累和構(gòu)建，并通過環(huán)境保護與依法治國兩種內(nèi)生力量的彼此協(xié)調(diào)，相互促進。

堅持從危害治理向風險預防、從文件治理向法權治理轉(zhuǎn)型推進

在中國文化中，早就有“治未病”的理論，環(huán)境問題也正如人身健康一樣，需要以預防為主。我國已經(jīng)提出了生態(tài)文明理念，如何在理論與制度上支撐和實現(xiàn)這個宏偉理念，需要大量的理論研究和制度設計。在此意義上，環(huán)境保護超越了狹隘的民族主義以及人類中心主義，也更需要在更高層面上闡釋“生態(tài)文明”，這是有政治決心和中國智慧的。

從德國空氣治理進程看，在經(jīng)過40多年的環(huán)境治理后，從重污染天氣消失到空氣優(yōu)良，再致力于應對全球氣候變化中的二氧化碳排放問題，其依然面臨著艱巨而復雜的任務。中國超級大都市和城市群在沒有來得及進行整體合理的城市（生態(tài)）規(guī)劃下，多數(shù)城市發(fā)展不符合自然資源稟賦基本供給和遠超環(huán)境時空容量，是我國城市的“通病”。

我國環(huán)境治理經(jīng)歷了從精英意識型向公共需求型的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)正在從公共需求型向科學預防型轉(zhuǎn)變?；诟母镩_放經(jīng)驗和強國戰(zhàn)略目標，通過完善多層治理的權力關系和環(huán)境使用準入許可的權利義務關系，從生態(tài)環(huán)境保護和氣候變化應對側(cè)，來形成基于中國政治現(xiàn)實的“權力—權限—權利”穩(wěn)定關系。最終實現(xiàn)如下目標：一方面通過預防人與自然的系統(tǒng)性風險，有效保護我國改革開放發(fā)展的歷史成就；另一方面，在不確定性增加的現(xiàn)實中，通過增強風險應對能力來及時有效決策。