酈光偉 陸丁

摘 要：中國近年來在知識產權保護上取得了巨大進步，迅速崛起成為年申請量和授權量居世界第一的專利大國，但在這亮麗增長的背后還存在哪些短板和不足？本文在梳理文獻既有研究成果的基礎上，結合對中外專利數據的比較和解讀，歸納和總結中國專利量迅猛增長下出現的一些主要問題及其成因。根據對這些成因的分析，我們推導出若干政策建議，希望有助于優(yōu)化國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，使知識產權制度更有效地促進科技創(chuàng)新，提高我國專利產出的整體質量水平。

關鍵詞：專利;中國;創(chuàng)新;知識產權

一、中國專利發(fā)展取得歷史性成就

中國在知識產權的保護力度上取得巨大進步，顯著體現在專利數量的迅速增長。從 1985年開始實施專利法后，中國的專利制度從無到有，專利數量由少到多。自 2011年起，中國在受理發(fā)明專利申請數量上超過了美國;自 2015年起，又在發(fā)明專利授權量上超越美國，成為全球發(fā)明專利申請量和授權量的第一大國。中國僅用 30年時間就從零開始崛起為世界第一專利大國，堪稱專利事業(yè)發(fā)展的奇跡。

近年來，中國通過世界知識產權組織《專利合作條約》（PCT）申請的專利在申請數量和授權率上都顯著增長。十年左右的時間里，中國從世界五大知識產權局中 PCT申請量最少的位置起步，由申請量只有美國的 1/9，迅速迎頭趕上，到2018年已經與多年來保持第一位申請量的美國持平。PCT申請的專利代表了申請人賦予其國際化的期待，與僅在國內申請的專利相比，其質量往往更高、創(chuàng)新性更強。所以，中國 PCT專利量的增長，體現了中國專利總體質量的提升。

中國崛起為知識產權大國的原因是多方面的。

首先，近 40年來中國經濟實力的快速增長為科技研發(fā)投入提供了日益雄厚的物質基礎。中國研發(fā)強度（即研發(fā)經費在 GDP中所占比重）自 2014年起一直在 2%以上，與 OECD國家的平均水平逐年接近，研發(fā)年投入總額已經接近世界第一的美國。其次，中央政府出臺了推進專利事業(yè)的多項政策措施，眾多地方政府為專利申請?zhí)峁┝搜a貼和獎金等激勵 [1]，極大地支持了專利數量的大幅增長。此外，華為、中興、京東等一批具有國際競爭優(yōu)勢的科技公司崛起，則為中國產生了大量 PCT專利申請。

二、中國專利發(fā)展存在的問題不容忽視

與世界五大知識產權局的其他成員國 /地區(qū)（歐洲、美國、日本、韓國）相對照，中國專利數量快速發(fā)展之下，也存在著一些不容忽視的問題，尤其是發(fā)明專利申請的總體質量仍不盡如人意，體現在以下幾個方面。

在審查授權的過程中，從專利申請?zhí)岢鼋涍^“一通”（First Action）初審直到“終通”（FinalAction）審查結案大概需兩年左右。按照中國知識產權局的定義，專利授權率為（當年）專利授權量除以（當年）專利審結量。為便于區(qū)分，我們把上述指標稱為“專利審結授權率”，并把當年專利授權量除以兩年前的專利申請量定義為“專利申請授權率”。從表1的數據看，在五大知識產權局中，中國的專利審結授權率平均值，在多數年份屬中等偏低水平。然而，從專利申請授權率來看，中國除了 2011-2012這兩年高于歐洲和美國外，其余年份都是五個國家 /地區(qū)中最低的，平均值（42.9%）也墊底，比次低的美國（52.6%）低了近 10個百分點。如果看專利申請一通率（我們定義為當年專利一通量除以前兩年專利申請量的平均量）和專利申請終通率（我們定義為當年專利終通量除以兩年前的專利申請量），則中國在所有這些年份中基本是最低的，年均值都在七成左右。在中國專利中，本國居民的授權率比非本國居民的授權率要低 20～ 30多個百分點。這說明中國發(fā)明專利申請的總體質量不高，主要是由本國居民申請者造成的。同時，中國的 PTC申請占專利申請總數的比重在這些年間并沒有明顯的增長趨勢，與其他四大知識產權局所在國家 /地區(qū)相比，則處于低水平。另外，一個國家平均每項 PCT申請在國家階段進入的國家或地區(qū)的個數反映了該國 PCT申請的總體質量和申請人對發(fā)明的自信度。張杰、羅嘯、謝楠等 [2] 學者發(fā)現，從歷年數據來看，中國平均每項 PCT申請進入不到1個國家或地區(qū)，相比日本的 2.7個和韓國的 1.5個都要低得多。而從歷年 PCT申請中僅選擇進入母國的比率來看，中國的比重卻比日韓高得多。

從專利維持率（衡量一個專利價值的重要指征）來看，在 2011-2012年間，中國在授權后第 8年的維持率上顯著低于其他國家和地區(qū)，雖然自那時以來，維持率已高于歐洲并接近韓國的水平，顯示了專利質量和價值上的進步，但與美國日本仍有一定差距。特別是根據 Huang [3]和 Zhang and Chen [4]等學者的觀察，來自國內申請者的專利相較于來自國外申請者的專利往往具有較低的維持率。

從專利組合看，在發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設計專利三類中，發(fā)明專利的科技含量最高，最能反應創(chuàng)新能力和水平。與采用類似的三種專利分類的日本和韓國相比，我國的發(fā)明專利在所有三類專利申請中的占比則相對較低（見表 2）。體現一國專利質量的一個重要指標是 PCT申請在國際階段被其他國家的專利所引用的強度，即“非自引用量”強度（Boeing and Mueller [5]）。根據這個指標，中國的 PCT專利質量僅相當于 PCT成員國平均水平的三分之一。

在專利許可收益、專利許可率、專利轉讓率等方面，中國也和美國等專利強國存在著顯著差距，凸顯了現有的大量有效專利未能與生產結合、得到有效利用 [6]。這里面既有阻礙專利成果轉化的機制因素，也有許多專利本身缺乏利用價值的質量因素。

三、中國專利質量問題的原因分析

中國專利質量不盡如人意，一方面是由于提出申請的不少專利本身質量不高，另一方面則是由于專利的審核批準過程和標準的公平有效水平仍待進一步提高。

（一）專利本身的質量問題

許多低質專利的產生與各地政府對專利數量的追求以及相關資助獎勵政策有著密切的關系。一個地區(qū)產生的專利數量在一定程度上反映了該地區(qū)技術創(chuàng)新的活躍程度。在以政績考核作為官員晉升標桿和國家政策目標實現手段的情況下 [7]，促進科技創(chuàng)新的國家戰(zhàn)略往往被分解量化為各地專利數量等政績指標，激勵各地政府競相資助和獎勵本地專利的產生。例如，廣西的《發(fā)明專利倍增計劃》規(guī)劃了 2012-2015年要完成的申請量、人均專利擁有量等目標 [8]，并為此設置了代理費資助標準和對本地獲得的每項發(fā)明專利授權的獎勵標準。后續(xù)發(fā)布的《發(fā)明專利雙倍增計劃》，規(guī)定了“十三五”期間（2016-2020年）的申請量和授權量 [9]，對專利擁有量達 1000件的企事業(yè)單位給予 50萬元獎勵;對獲得中國專利金獎和優(yōu)秀獎的分別給予 100萬元和 10萬元的獎勵。浙江省 [10]、安徽省 [11]、天津市 [12]等地區(qū)也實施過類似資助和獎勵。

此類措施雖然能刺激企業(yè)和個人更踴躍地提出專利申請，卻也導致了許多低質專利申請的產生。這是因為企業(yè)和個人的創(chuàng)新研發(fā)和為發(fā)明尋求專利保護原本是市場經濟中的尋利行為，只有在發(fā)明得到保護的預期未來收益高于研發(fā)和尋求保護的成本時才會發(fā)生，但如果官方資助和獎勵人為減少了這些行為的成本，等于降低了申請門坎，削弱了專利申請成本原來應起到的過濾低價值專利的作用。

已有的研究證實了這個推斷。如 Liang [13] 指出，在中國申請一項專利的費用僅相當于在美國申請費用的四分之一;較低的申請費再加上政府的補助，致使申請專利的不確定性和機會成本都非常低，造成專利質量普遍低下。Hu， Zhang， and Zhao[14] 指出，中國近年來專利數量的迅速增長并非完全出自企業(yè)自身的創(chuàng)新需要，很大程度上是由一些與創(chuàng)新不相干的因素驅動，如企業(yè)的策略考量和政府的政策獎勵，以致專利產出和研發(fā)創(chuàng)新之間的聯系以及創(chuàng)新和生產力之間的聯系都有所減弱。更有甚者，僅 2016年一年就有 12.9萬件發(fā)明專利的申請者竟然沒有繳納申請費 [15]，說明申請者只在乎提出申請，卻無意完成申請。

政府可以補貼獎勵專利的申請，也可把政策激勵與專利的授權數量掛鉤，例如給與獲得專利授權的企業(yè)或個人稅收返還、稅收減免、專利研發(fā)費用在稅前扣除等。如果政府這樣做的話，效果會不會好些呢？答案是否定的。

多個實證研究（如龍小寧和王俊 [16]基于1985-2010年省級專利數據所作的研究;Lei， Sun and Wright[17]對江蘇省張家港經濟技術開發(fā)區(qū)的研究;Dang and Motohashi [18]根據中國大中型企業(yè)數據所作的分析等）表明，專利獎勵政策雖然增加了專利申請量和授權量，卻導致了專利平均質量的下降;在若干負面效應上，專利獎勵政策比對于專利申請費補貼政策更為顯著。

張杰 [19]用企業(yè)的“逆向選擇”行為來解釋政府補貼對專利質量的負面作用：補貼政策在降低企業(yè)申請和維護專利成本的同時，誘使企業(yè)通過申請質量低下的專利來牟取政府資助、騙取國家補貼，既浪費了社會資源，也抑制了真正的創(chuàng)新活動。謝黎、鄧勇和任波 [20]計算了政府資助中的各項指標和質量低劣的所謂“問題專利”的數量之間的關聯系數，印證了政府資助的制度設計缺陷已成為培育“問題專利”的土壤。申宇、黃昊和趙玲 [21]觀察到，這種關聯在市場化程度越低的地方越明顯。

專利質量問題也與政府用公帑資助企業(yè)或科研機構研發(fā)的方式有關。此類資助的初衷是通過減輕企業(yè)研發(fā)成本來助力創(chuàng)新。然而，相關的實證研究對其有效性提出了疑問。王烽力 [22]發(fā)現，政府補助能刺激傳統型企業(yè)增加研發(fā)投入，卻無法提高其專利產出;而對于研發(fā)型企業(yè)來說，政府補助能夠提高其專利申請量，卻并不能提高其研發(fā)投入，反而對其產生了“擠出”效應。

為什么政府對研發(fā)的資助會對一些高成本的研發(fā)投入產生“擠出”效應呢？因為這些資助的機制設計往往讓企業(yè)感到，與其集中投入一項研發(fā)周期長、成本高的優(yōu)質專利技術，還不如投入多項研發(fā)周期短、成本低的低劣專利技術可以獲得更多補助。這樣，即使是本來有能力進行高質創(chuàng)新的企業(yè)也失去了投資優(yōu)質研發(fā)的動力。

另外，政府對研發(fā)活動的資助對象也會影響到投入的效果。例如，廖信林、顧煒宇和王立勇 [23]利用中國大中型工業(yè)企業(yè)省際面板數據所作的分析發(fā)現，對企業(yè)的研發(fā)投入而言，政府對科研機構的研發(fā)資助會產生擠出效應，而對高等院校的研發(fā)資助卻有帶動作用。Shapiro and Taylor [24]以美國的數據表明，越是上游的基礎性創(chuàng)新越伴隨更大的溢出效益，然而其成果的占用卻不具有排他性。相對而言，下游的應用型創(chuàng)新占用排他性較高、知識外溢卻較少。

基礎研究和應用研發(fā)之間的這些特性差異在相關文獻中是普遍得到驗證的。上游的基礎研究是創(chuàng)新的源泉，受到公共政策補貼資助具有一定的合理性。而下游的應用型發(fā)明權益則較容易得到專利制度的保護，可以由市場機制決定企業(yè)是否有必要申請專利保護，政府應避免干預企業(yè)的研發(fā)和專利申請決定。

在資助方式上，多項基于中國企業(yè)的實證研究（繆慧星 [25];馬玉琪、扈瑞鵬和趙彥云 [26];周海濤 [27];郭斌 [28]）表明，相對于直接給予政策補貼和資助，稅收減免看來更為普惠公平有效，更有助于營造公平的競爭環(huán)境，更能調動起企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。

（二）專利審查中的問題

Tong，Zhang， He 等 [29]應用 Harhoff and Wagner [30]對歐洲專利局審核期間的研究方法分析了中國國家知識產權局的審查制度，發(fā)現中國專利審查部門和歐洲專利局的專利審核速度與結果都受到申請人特征、專利屬性、環(huán)境條件等多種因素影響，但這些因素影響的大小與性質在兩個專利體系下有很大差別?？傮w來說，作者證實了歐洲專利局在專利審查的各種結果上花費時間更短，中國相關機構在審查效率上有很大改善空間。

審查效率不高的原因之一是審查能力不足。根據 2013-2018年的數據，從平均每位審查員要處理的發(fā)明專利申請量來看，中國相關人員的負擔在 63～ 76之間，處在五大知識產權局的中位水平，但近年略有上升趨勢。與歐美同行相比，一方面，中國、美國和歐洲的審查員所面臨的審查周期相近，均在 22～ 24個月之間，但中國審查員人均審查量要高得多。如 2018年比美國高出70%，比歐洲要高出 2倍多。即使與人均發(fā)明專利處理量較高的韓日同行相比，中國審查員的工作壓力也不輕松。由于在五大知識產權局中，中國有最低的專利申請一通率和專利申請終通率，這意味著中國審查員要比韓日的同行們面臨著處理排除較多低質或不合格專利申請的任務。如果把其他專利種類（即中日韓的實用新型和外觀設計專利及美國的設計專利和植物類專利）包括進來，中國審查員的人均審查數量在五大知識產權局中，就是數一數二的了 ①，尤其是在近年已經位居首位。

在審查過程中，中國還有改進空間。根據我們所收集的 2000-2016年間發(fā)明專利的申請數據，中國國家知識產權局在審核來自不同國家的專利時，來自國內的申請在初次公開和授權通過的過程中所經歷的時間都明顯比來自其他國家的申請要短（見表3）。He， Tong， Zhang 等 [31]也注意到類似問題。Yang [32]通過對比中美的數據，發(fā)現相對于美國，中國在審核過程中更傾向于本國申請者。這種情況看似在保護本國創(chuàng)新，實際上卻會對創(chuàng)新和技術進步造成消極影響，因為不公平的標準和流程會抑制來自他國的創(chuàng)新者在中國申請保護的積極性，削弱國際技術知識經由專利公開的溢出機制促進本國技術創(chuàng)新的帶動作用 [33]，這對于高技術產業(yè)來說尤為重要 [34]。

在專利審查流程上，則存在申請人人為延遲的操作空間。根據中國“提前公開—延遲審查”的發(fā)明專利審查程序，專利申請?zhí)岢龊蠼浐细癯鯇徏纯稍?18個月內向公眾公開，申請人可選擇公開日至 36個月期限屆滿前任意時間請求實質審查。這項程序使人為延遲專利審核成為可能。鄧潔、崔利剛和蘇平 [35]對 1985-2013年期間中國經歷過無效審查過程的專利數據進行了分析，發(fā)現在發(fā)明專利申請的延遲審查制下，策略性的專利申請行為普遍存在。申請人對專利質量的預期越低，就越會采取策略性的延遲行為來制造不確定性以增加競爭對手采取對策的難度。這種行為會產生大量低質專利申請，浪費審查資源，降低市場效率。

四、提升專利質量的對策建議

針對前面分析歸納的問題和成因，我們提出以下政策建議。

（一）改革政績考核指標

鑒于專利數量等量化指標考核地方官員政績所引起的種種問題，應當改革政績考核指標。這一點已經體現在近期的國家改革意向中。如國家知識產權局 2019年 6月發(fā)布的《推動知識產權高質量發(fā)展年度工作指引（2019）》提出要“形成推動知識產權高質量發(fā)展的核心指標。按照質量第一、效益優(yōu)先的要求，……比較國際有關指標及評價，形成若干表征高質量發(fā)展的知識產權核心指標”。但是，具體而言，“表征高質量發(fā)展的知識產權核心指標”究竟應該包括哪些內容，仍然需要深入探究。我們認為，應當摒棄專利數量等量化指標作為考核地方政績的尺度，代之以考查企業(yè)和民眾對于各項政府服務職能（包括知識產權保護的法制條件和有效性、有關營商的公共服務等）的滿意度反饋。政府的知識產權主管部門行使專利發(fā)明審核授權，行政監(jiān)管和司法部門發(fā)揮保障知識產權的功能，都是為了界定和保護作為市場主體的企業(yè)和個人的基本權利，但最終評判創(chuàng)新成果和知識產權質量的高低優(yōu)劣，只能是市場，而不是政府。

（二）讓市場決定創(chuàng)新發(fā)明的價值

使市場在資源配置中起決定性作用是新時代社會主義市場經濟的基本原則，這意味著讓市場決定創(chuàng)新發(fā)明的價值，讓企業(yè)和發(fā)明創(chuàng)造者決定選擇何種方式保護自己的創(chuàng)新成果。政府的作用就是提供公平有效的知識產權保障體系，包括專利、版權等。在公平有效的產權保護下，優(yōu)質的創(chuàng)造發(fā)明自然可以在市場經濟中得到較高價值的回報。

因此，國家應當立法規(guī)定各級政府不得對企業(yè)和個人申請專利的行為或決定加以行政干預，也不得對創(chuàng)新發(fā)明的成果提供任何利益上的獎勵。國家最近的政策調整已經開始糾正這些問題。如國家知識產權局在 2021年 1月發(fā)布《國家知識產權局關于進一步嚴格規(guī)范專利申請行為的通知》，明確規(guī)定在 2021年 6月底前要全面取消各級專利申請階段的資助，在 2025年以前全部取消對專利授權的各類財政資助。這是一個良好的開端。在此基礎上，我們認為各級政府應進一步取消對專利申請和授權所給予的名目繁多的間接補貼，包括給予獲得專利授權的企業(yè)或個人稅收返還、稅收減免、專利研發(fā)費用在稅前扣除等優(yōu)惠。

（三）優(yōu)化研究開發(fā)活動的公共資金投入方向、投入對象和投入方式

在現代科技時代，各國政府動用公共資金資助或參與科技創(chuàng)新研發(fā)活動，似已成為公認的必要。但是，政府應采取何種方式資助或參與科技創(chuàng)新研發(fā)，理論上仍然眾說紛紜，實踐上也千差萬別。

我們認為，政府應謹慎使用公共資金資助研發(fā)活動，避免因為政府投入而“擠出”民間研發(fā)投入，或導致研發(fā)創(chuàng)新活動的低質化。在資助方向上，應該以具有“準公共貨品”性質的基礎研究為主，更為注重產業(yè)鏈上游的溢出效益較高的基礎性項目。在資助對象上，直接資助應以從事基礎研究的高等院校為主，對企業(yè)和科研機構的研發(fā)資助則不宜直接介入，如果要做，則應該以入股民間投資基金的方式間接進行，恪守政府投入決策的中立性。在資助方式上，應當以普惠性的稅收優(yōu)惠和政府采購等間接方式進行，嚴格慎用直接資助和補貼。

（四）加強專利審查隊伍建設，提高審查能力

本文對專利審查質量欠佳、審核能力不足的探討，凸顯了加強專利審查隊伍建設的必要性。對照近期國家政策的調整，這方面的矛盾更為突出。中共中央辦公廳、國務院辦公廳 2019年 11月印發(fā)《關于強化知識產權保護的意見》，明確要求進一步加強審查能力建設，進一步壓縮審查周期、強化源頭保護。

要在保證專利審核質量的前提下，達到壓減審查周期的目標，對于專利審查人員的培養(yǎng)和隊伍建設，顯然是更高的挑戰(zhàn)。應對這一挑戰(zhàn)，必須對標先進國家的知識產權局，合理安排審查人員的工作量，確保審查質量，提高查篩效率;學習國際上的成功經驗，優(yōu)化審查信息處理的流程和標準，采取審查外包、同行評審、異議復審等多種方法，克服審查信息不足和信息不對稱的瓶頸。

（五）改進完善專利審查標準和流程，確保標準執(zhí)行的公平性和中立性

在前面的行文中，我們揭示了目前專利審查中“偏愛”本國申請者的現象，應當引起相關部門高度重視，采取措施仔細摸查造成這種現象的原因，嚴格實施專利審查標準，確保標準執(zhí)行的公平性和中立性。

另外，我們對文獻的梳理警示了專利審查流程上存在人為延遲的操作空間，可能導致低質專利申請的產生和審查資源的浪費。因此建議進一步完善審查流程，從制度上壓縮人為延遲審查的策略性操作空間，壓減專利審查周期，提升整體專利質量。

希望本文提出的政策建議能有助于優(yōu)化國家鼓勵創(chuàng)新的政策體系和專利制度建設，提高科技創(chuàng)新的整體質量水平和產出效益，推動中國實現從“專利大國”到“專利強國”的轉型，實現進入世界創(chuàng)新國家前列的目標。

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（作者單位：上海科技大學創(chuàng)業(yè)與管理學院。本文為上海市浦江人才計劃（18PJC084）資助的部分研究成果）