鐘慕婷

摘? 要：新時代行政檢察監(jiān)督的提出，深刻地回答了完善中國特色社會主義司法制度的一些列問題，既明確了行政檢察監(jiān)督的重要地位，又為實現(xiàn)行政檢察目標指明了努力方向，具有綱舉目張的重要意義。憲法第134條為檢察機關(guān)實施行政監(jiān)督提供了法律依據(jù)，加之行政公益訴訟的確立，使得行政檢察監(jiān)督取得了不錯的社會效果。但與此同時，行政檢察監(jiān)督也存在一些問題，為了完善我國行政檢察監(jiān)督制度，保持監(jiān)督的謙抑性，必須在黨的領(lǐng)導下，以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為指導，全面落實好行政公益訴訟制度，推動多種監(jiān)督方式并行，構(gòu)建監(jiān)督長效機制，以此推動法治中國的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督;依法行政;行政公益訴訟

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.332

一、行政檢察監(jiān)督的概念及監(jiān)督形式

行政檢察監(jiān)督，是指檢察機關(guān)在行政活動中依法履行其檢察和督促職能，通過對行政機關(guān)的違法行為進行糾正，從而促使行政機關(guān)做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究，最終實現(xiàn)嚴格執(zhí)法和公正司法的監(jiān)督制度。這里的行政活動包括但不限于行政許可、行政處罰、行政復議、行政訴訟等行政行為。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應當督促糾正;新《行政訴訟法》中也明確將檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督列為提起行政公益訴訟的前置程序;再比如刑訴法、民訴法中都對檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定。根據(jù)上述，可以將檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督方式作如下總結(jié)：第一，通過檢察院直接受理的有關(guān)國家工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪來實現(xiàn)對行政機關(guān)的監(jiān)督;第二，對違法的行政活動提出有效檢察建議并督促糾正;第三，提起行政公益訴訟，即利用現(xiàn)有體制中檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能保護公共利益，防止在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域的案件中因行政機關(guān)的不作為或濫用職權(quán)使公共利益乃至國家利益受損。

二、行政檢察監(jiān)督的功能與定位

第一，形成有力的權(quán)力制約體系，保證行政權(quán)的規(guī)范運用。行政權(quán)不同于其他公權(quán)力，它與自然人、法人組織等有著更頻繁、密切的聯(lián)系，比如出生時要到公安派出所申請出生登記和相關(guān)證明，工作后要按時納稅，闖了紅燈要交罰款，結(jié)婚的時候要去民政局完成法定登記取得認證等。由此可見，行政行為的正當與否會給行政相對人的基本權(quán)利會帶來最為直接、深刻的影響，同時，行政權(quán)具有主動性、活躍性的特征，稍有不慎就容易超出權(quán)力行使的法定邊界而被濫用。因此，檢察機關(guān)作為國家的法定監(jiān)督機關(guān)，有能力對行政權(quán)進行合理制約和監(jiān)督，既能為受到侵害的相對人提供救濟，預防群體性事件的爆發(fā)，又能在監(jiān)督中實現(xiàn)權(quán)力行使的法治化、規(guī)范化和程序化。

第二，是國家監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，能有效維護社會公共利益，從而推進法治社會、法治政府和法治國家的一體建設。憲法賦予檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)，該權(quán)利具有針對性、外部性和常設性的特點[1]，相比起行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督可能存在地方保護主義、部門保護主義等問題，檢察監(jiān)督具有天然優(yōu)勢，能確保行政權(quán)不越位、不錯位、不缺位，其既是對行政權(quán)監(jiān)督體系漏洞的補充，又能確保對行政權(quán)進行有效監(jiān)督，最終實現(xiàn)社會效果、法律效果的統(tǒng)一。

三、我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與問題

1.行政領(lǐng)域的問題日趨多樣化，復雜化

從我國的行政執(zhí)法情況來看，“權(quán)責不清”的現(xiàn)象越來越多，行政人員不作為、亂作為層出不窮，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，各級行政機關(guān)對行政事務的管理范圍日益擴大，極容易出現(xiàn)職責交叉且不明確、職能重疊的局面。其次，行政相對人的違法違規(guī)操作多變，案件復雜程度加大，但行政機關(guān)的執(zhí)法手段并未及時更新甚至是嚴重滯后，直接導致行政機關(guān)職責缺位從而誘發(fā)更多不作為現(xiàn)象。法治環(huán)境的進步對行政部門提出更高的要求，不僅要依法履職，更要及時、積極履行法定職責，失職、瀆職不僅會影響行政機關(guān)的權(quán)威，也會對執(zhí)法效果帶來消極影響。

2.監(jiān)督方式單一

目前，檢察機關(guān)的監(jiān)督方式多表現(xiàn)為檢察建議、支持起訴等，監(jiān)督方式仍停留在傳統(tǒng)階段，略顯單一化。行政實務中不斷涌起的新類型糾紛以及新時代法治環(huán)境的發(fā)展變化都對行政檢察監(jiān)督制度提出了更高的要求，監(jiān)督方式應該日趨多元化，彰顯時代特征。

一方面，通過發(fā)出檢察建議督促糾正行政機關(guān)的違法行為，是一種溫和處理方式。檢察建議本質(zhì)上是一種意見性文書，不具有強制執(zhí)行力，解決實質(zhì)性問題的效果一般，且即使行政機關(guān)在收到檢察建議后及時糾正錯誤，檢察機關(guān)也難以對其后續(xù)的糾正方式、手段等進行完整的核實與查驗。另一方面，行政公益訴訟作為一種新興的制度規(guī)定目前仍處于起步階段，發(fā)展勢頭良好但相關(guān)的立法體系、提起主體、范圍等具體操作規(guī)范仍不夠完善，檢察機關(guān)處于“后發(fā)制人”的地位，沒有對違法行政行為的主動干預之權(quán)，其職能的發(fā)揮受到一定的牽制，可以說行政公益訴訟制度的優(yōu)勢還沒有完全顯露出來。

四、新時代行政檢察監(jiān)督的完善建議

由于行政檢察監(jiān)督制度仍在不斷探索階段，相關(guān)的配套機制不完備，檢察機關(guān)在司法實踐中也缺乏相關(guān)的行政監(jiān)督經(jīng)驗，以上種種問題均會影響到監(jiān)督的效果和監(jiān)督的實施。因此，為了充分發(fā)揮法律監(jiān)督應有的作用，完善行政檢察體系，可以采取如下措施：

1.保持監(jiān)督權(quán)的謙抑性

第一，明確監(jiān)督的對象，應當將監(jiān)督對象限定于具體行政行為，檢察監(jiān)督權(quán)不可過度干涉行政權(quán)，對于行政機關(guān)的內(nèi)部行為，如行政機關(guān)依照法律規(guī)定對內(nèi)部人員進行獎賞、懲戒，只要沒有違反比例原則，違反相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)就不要介入。第二，監(jiān)督的內(nèi)容以合法審查為主。合理性主要取決于具體行政行為所面對的事實，具有一定的特殊性，屬于行政機關(guān)自由裁量的內(nèi)容，行政機關(guān)在作出具體行政行為時，會綜合考量各種因素，但檢察機關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時不可能事無巨細的收集、審核這些材料，權(quán)力之間可以相互監(jiān)督，但不可能相互替代，因此監(jiān)督的內(nèi)容應局限于合法審查。第三，監(jiān)督的效力。行政檢察不具有終局性，針對行政違法行為，檢察機關(guān)的主要職責僅在于督促其履行義務，及時糾錯，而真正的優(yōu)先判斷權(quán)和決定權(quán)還是掌握在行政相對人手中，他可以自行決定是否提起訴訟[2]。第四，檢察權(quán)是一種有限權(quán)力[3]。檢察機關(guān)應當充分尊重行政決定，確保行政決定的穩(wěn)定，行政系統(tǒng)有自己的監(jiān)督體系，要確保其能發(fā)揮作用，只有在各種監(jiān)督機制難以發(fā)揮或不能發(fā)揮作用的情形下，才可以借行政檢察監(jiān)督之力對違法行政行為進行糾正，秉持監(jiān)督權(quán)的謙抑性，最終實現(xiàn)雙贏的效果。

2.綜合運用多種監(jiān)督手段

在內(nèi)部，檢察機關(guān)可以采取多種監(jiān)督方式并行來實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督，提高效率。第一，提出檢察意見。對于檢察意見，被監(jiān)督對象應當予以積極回復與處理，并在規(guī)定的期限內(nèi)進行整改，檢察機關(guān)應當建立跟蹤督察機制，衡量行政機關(guān)是否實質(zhì)性履行職責，既要有行為標準，又要有結(jié)果標準，并由此加以全面、客觀、合法的判定。第二，發(fā)放行政違法通知書。行政機關(guān)作出的具體行政行為違法的，檢察機關(guān)可以要求行政機關(guān)改變具體行政行為，其次，在發(fā)放違法通知書的同時可以約談行政機關(guān)，明確行政行為存在的問題，聽取行政機關(guān)的解釋。第三，對行政執(zhí)法行為進行備案，方便檢察機關(guān)對行政執(zhí)法后作出的結(jié)論性文件進行備案審查[4]。第四，提起行政公益訴訟，充分發(fā)揮法律監(jiān)督機關(guān)保護公共利益、補充行政執(zhí)法不足的功效[5]。行政公益訴訟是立足我國基本國情，與我國權(quán)力機構(gòu)設置相匹配的制度，帶有鮮明的中國特色，能起到定紛止爭、保障公權(quán)力的健康運行的重要作用，因此，應進一步完善公益訴訟制度的相關(guān)立法規(guī)定以及配套措施，明確檢方在行政公益訴訟中的重要地位，充分發(fā)揮行政公益訴訟制度在監(jiān)督公權(quán)力健康運行、保障公民基本權(quán)利方面的積極作用。

在外部，要做好與其他機關(guān)、部門的銜接，做好配合。行政檢察制度的根本目的是通過法律監(jiān)督規(guī)范行政權(quán)的良性運行，幫助被監(jiān)督者補足短板、及時止損，共同推進全面依法治國，維護公共利益，實現(xiàn)實質(zhì)正義。因此，作為監(jiān)督行政權(quán)的方式之一，必須要樹立“雙贏共贏”的理念，和其他監(jiān)督機關(guān)、部門打好配合。首先，在和人大的配合上，要建立雙方專門的溝通機制，在檢察監(jiān)督工作的推進中盡力爭取人大的支持，也要在一些復雜的案件中適當借助人大監(jiān)督的力量。其次，在與法院的工作銜接中，要加強行政法律適用方面的溝通，對一些較為復雜的行政案件可以召開聯(lián)席會議，凝聚司法共識。最后，在與行政機關(guān)配合方面，要做到互相尊重，并在此基礎上理解協(xié)作，共同維護公共利益。

五、結(jié)語

在全面依法治國的大環(huán)境之內(nèi)，行政檢察監(jiān)督為行政權(quán)更合法有效的運行提供了新的解題思路，檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的行使具有正當性、必要性和現(xiàn)實性。我們應當在黨中央的正確指引之下，重塑檢察監(jiān)督理念，構(gòu)建權(quán)責一致、權(quán)責明晰的行政檢察監(jiān)督體系，設置科學合理的行政檢察監(jiān)督程序;其次，要注重行政檢察監(jiān)督人才隊伍的建設，在提升現(xiàn)有行政檢察隊伍整體素質(zhì)的基礎上引進更多高質(zhì)量的專業(yè)人才;同時，要完善檢察機關(guān)和行政機關(guān)相互協(xié)調(diào)配合、信息共享等機制，建立科學的溝通機制，在懲治違法行政行為、保護社會公共利益的共同目的中實現(xiàn)互通共贏。

參考文獻：

[1]徐偉，朱珠：《試論行政檢察監(jiān)督的功能定位》，法制與社會，2019年版，第104頁.

[2]肖中揚：《論新時代行政檢察》，法學評論，2019，37（01），第59頁.

[3][英]弗里德利?！す耍骸斗闪⒎ㄅc自由》，鄧正來，張守東，李靜冰譯，中國大百科全書出版社2000年版，第457頁.

[4]姚來燕：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設想》，載東方法學，2013年第1期.

[5]馬懷德主編：《行政法前沿問題研究》，中國政法大學出版社，2018年版，第542頁.