曾那迦

現(xiàn)如今，有些人在完成自己本職工作之外，還要保質(zhì)保量完成領(lǐng)導交辦的任務(wù)。領(lǐng)導直接交辦的事務(wù)受到其關(guān)注和重視，一些領(lǐng)辦人員也因此漸漸變?yōu)轭I(lǐng)導身邊的“紅人”——但這并不意味著領(lǐng)辦人就能丟下崗位工作專職于領(lǐng)導交辦的事務(wù)，在一些體制內(nèi)人士眼中，超出常規(guī)工作之外的這些事務(wù)已然成為額外負擔。

武漢大學社會學院研究員楊華接受廉政瞭望·官察室記者采訪。

武漢大學社會學院研究員楊華曾就此現(xiàn)象進行了較為長期的基層調(diào)研。領(lǐng)導交辦的現(xiàn)象在基層是否普遍，造成這種現(xiàn)象的原因是什么，交辦事務(wù)過多過濫給基層單位產(chǎn)生了怎樣的影響？帶著上述問題，廉政瞭望·官察室記者專訪了楊華。

“部門縫隙”帶來的“剩余事務(wù)”

“隨著現(xiàn)在黨政機關(guān)事務(wù)不斷增加，整個體制內(nèi)都忙起來了。一方面，體制內(nèi)工作者本身崗位工作變多了，同時許多領(lǐng)導還需要創(chuàng)新政績，就會有很多東西得交辦下來。”楊華告訴記者，從他每年在區(qū)縣一級的調(diào)研情況來看，“領(lǐng)導交辦的事”已經(jīng)越發(fā)普遍并呈現(xiàn)出增多的趨勢。

2019年4月、8月和9月，楊華和其團隊到某直轄市基層進行過50多天的調(diào)研，楊華對該區(qū)鄉(xiāng)村各級領(lǐng)導干部進行了訪談。

彼時，楊華一行人到區(qū)司法局去做評估，一名從中國社科院畢業(yè)三年的沈姓小伙子負責接待和協(xié)調(diào)?！拔覀冃枰{(diào)研哪個部門，需要找什么樣的人，都是他給我們安排，然后帶我們前往。我和他聊天時得知，他同時還得完成自己的法制文審工作?！币欢螘r間的相處，楊華開始和身邊這個年輕人聊起“領(lǐng)導交辦的事”。

有時候，領(lǐng)導交辦會演變成上級層層交辦、下級層層等交辦的局面。小沈告訴楊華，自己剛來到法制辦，正碰上區(qū)長需要推動一項新工作，并交辦給了法制辦主任，主任承接下來，卻又不能把這當做自己的全部工作，就交辦給手下的人員。

小沈自述，工作的頭兩年一直跟著主任在干區(qū)長交辦的事務(wù)?！案杏X自己在2年時間里做了5年的事情，其中80%的時間是在做領(lǐng)導交辦的事情，只有用剩余時間來做本職工作?！彼嬖V楊華。

楊華把政府部門因界限和功能上的分割所導致的政府職能割裂化、碎片化問題形容為“部門縫隙”?！斑@些由部門縫隙帶來、被撇在專業(yè)部門之外的治理事務(wù)被稱為‘剩余事務(wù)，它們具有綜合性、復(fù)雜性等特點，既存在于縣級黨委政府中，也大量出現(xiàn)在基層單位內(nèi)部。這些‘剩余事務(wù)逐漸演變成領(lǐng)導交辦的事?！彼嬖V記者，由于“部門縫隙”的存在，有些領(lǐng)導交辦下來的事，即使明確交到哪個部門、科室，他們也會盡量推出去。

例如，楊華調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“12345”市長熱線下鄉(xiāng)后，某地村民撥打市長熱線投訴堆放在村頭的豬糞臭味影響其居家生活。市長熱線向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級反饋問題并督促解決。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、環(huán)保所、大氣辦、農(nóng)辦卻都推諉說該事項不在自己的職責范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記只得以環(huán)境污染為由把這項工作交辦給剛提拔上來的環(huán)保所主任，該主任也只有想方設(shè)法“為領(lǐng)導分憂解難”。

一些領(lǐng)辦人明面上雖然對領(lǐng)導交辦的事較為積極，但私下也會產(chǎn)生情緒。楊華說，“領(lǐng)導交辦的事”畢竟是額外的工作，擠占工作人員額外的時間和精力，往往工作量還很大?！坝绕洚旑I(lǐng)導交辦的事情過多過濫時，領(lǐng)辦人把自己和別的同事一做比較，往往顯得忙的忙死，閑的閑死?！?h3>甄別人才的一種方式

不少“領(lǐng)導交辦的事”來自領(lǐng)導本人或更上級的新點子，這些創(chuàng)新和改革措施往往不是某一個科室或工作人員的職責范圍，因此沒有法定的責任承擔人。因而單位主要領(lǐng)導必須將這些工作交辦給某些能夠勝任的人來落實。“籠統(tǒng)一點地說，領(lǐng)導有兩種方式來推動這些工作，一種是運動式管理，但這種方式會耗費過多的人力資源。另一種就是把這些活兒硬派給某個或某些人去承擔?！睏钊A說。

由于體制內(nèi)崗位工作和“領(lǐng)導交辦的事”之間有一個彈性空間，對領(lǐng)導而言，要有效創(chuàng)造政績，就必須選擇靠譜、值得信任、用得順手的人來交辦這些事務(wù)。

事實上，大多數(shù)領(lǐng)辦人其實也并不排斥領(lǐng)導交辦的任務(wù)，對于他們而言，被交辦任務(wù)意味著自己走進了領(lǐng)導的視野，即獲得了證明能力的絕佳機會。楊華調(diào)研發(fā)現(xiàn)，順利完成領(lǐng)導交辦事務(wù)的工作人員一般都在之后的工作中得到了較好的安置。

楊華說：“體制內(nèi)有兩條線索：一條即科層制的上下級關(guān)系，還有就是領(lǐng)導和領(lǐng)辦事情的人這樣一條線索。很多事務(wù)通過這樣的方式來推動，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多地方都有這個現(xiàn)象。”

他和團隊后來在北京、湖南等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些基層單位實際上在用承擔“領(lǐng)導交辦的事”作為工作人員真實能力的評判標準、提拔重用的重要條件。楊華表示：“單位內(nèi)部的政治激勵主要附著在‘領(lǐng)導交辦的事上面?！?/p>

上文提到的小沈即是如此，雖然跟著主任接手了來自區(qū)長的交辦任務(wù)一開始困難重重，但也逼著他不斷查閱資料，提高業(yè)務(wù)水平。當時主任經(jīng)常帶著他去參加區(qū)長辦公會，這個新人因此有了機會去學習領(lǐng)導如何思考問題，并有機會跟更高層級的領(lǐng)導溝通。在來回往復(fù)之間鍛煉了自己的膽力、能力。

“他發(fā)現(xiàn)兩年時間過去，自己對體制內(nèi)工作認識的高度、深度都超過了一起考進體制內(nèi)做著純粹業(yè)務(wù)性工作的同學。”楊華說，“雙方在思想和工作能力上的差距已經(jīng)很大?！鳖I(lǐng)辦人經(jīng)常受到交辦領(lǐng)導的直接過問、點撥，跟領(lǐng)導近距離接觸多了，倘若交辦的工作完成得好，就更容易被領(lǐng)導記住。

后來，2019年9月，楊華第三次去該區(qū)做調(diào)查時，區(qū)委組織部已經(jīng)點名要調(diào)小沈過去，幾年領(lǐng)辦區(qū)長交辦的工作已經(jīng)把他鍛煉出來，能力甚至被其他部門認可。楊華在該區(qū)接觸的另一名常被交辦事務(wù)的事業(yè)編制女干部也因為工作出色，被調(diào)到區(qū)政府辦公室去任職。

楊華表示，無論是對領(lǐng)導還是領(lǐng)辦人，“領(lǐng)導交辦的事”都有較強的靈活性，往往缺少法定配套資源和固定流程，需要工作人員發(fā)揮主觀能動性，自行調(diào)動資源去解決，過程中也容易激發(fā)起他們的積極性和創(chuàng)造性。

在基層單位，盡管影響提拔重用的因素較多、較復(fù)雜，但是被提拔重用的人一般都得滿足有能力、態(tài)度好、積極上進等條件，這種人事激勵機制對普通工作人員有較大的激勵效應(yīng)。從這個層面來看，“領(lǐng)導交辦的事”可以一定程度上激活體制資源，并根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)充分調(diào)動和合理配置人力資源，實現(xiàn)人事激勵與治理事務(wù)相匹配。

破除領(lǐng)導交辦過濫的負面影響

楊華在某縣結(jié)識了司法局80后劉科長，此人被領(lǐng)導重用之后，手頭一直做著職責范圍之外的事情，連正常的休息和陪伴家人的時間都大大縮短。之前在司法所工作時，他尚有時間陪伴家人，但接手“領(lǐng)導交辦的事”以后，就沒有那么多自己可以支配的時間了?！耙郧懊總€周末都陪孩子父母，現(xiàn)在只能每月陪一次;以前早上七點起床，現(xiàn)在五點半就得起床了?！彼麗廴藶榇艘捕嘤斜г梗骸肮贈]升高，錢也沒多掙?！?p>

像劉科長這樣得到領(lǐng)導重用后拼命加班的人并非少數(shù)。隨著“領(lǐng)導交辦的事”在基層單位越發(fā)普遍，領(lǐng)導交辦過多過濫的問題已經(jīng)不罕見?；鶎宇I(lǐng)辦人員本職工作與被交辦工作的比例嚴重不協(xié)調(diào)的情況很常見。如何防范和破除“領(lǐng)導交辦的事”過多過濫所造成的負面影響，已經(jīng)成為體制內(nèi)工作者和公共管理研究者面對的新命題。

楊華認為，體制科層化的一個重要表現(xiàn)是做事處處留痕，目前已經(jīng)推廣完善的臺賬式管理就是為此而生。但做領(lǐng)導交辦的事情可以超脫于科層制的“束縛”，一般不需要刻意留痕，領(lǐng)導交辦事情之后很少有程序性的監(jiān)控手段，他們需要的是領(lǐng)辦人把任務(wù)圓滿完成的結(jié)果。

“在這個意義上，領(lǐng)導交辦事情的機制是典型的‘包干制。”楊華指出，目前來看很難把這種現(xiàn)象從體制內(nèi)完全杜絕掉。不過公務(wù)員法實施以后，很多非崗位的領(lǐng)導交辦事務(wù)，公務(wù)員可以憑借法律賦予的權(quán)利推掉這些“分外之事”。但記者在多地采訪了解到，如何推掉領(lǐng)導交辦的事而不得罪領(lǐng)導，實際操作起來卻很難。

基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。“領(lǐng)導交辦的事”雖然帶來一種激勵機制，但它是非制度化的，使得領(lǐng)辦人在操勞過后不一定能獲得與其勞動匹配的激勵，也容易挫傷基層公職人員的斗志。

對此，楊華建議應(yīng)建立落實基層導向崇尚實干的考核與激勵體系，構(gòu)建和完善基層公共管理標準化機制，破除“潛規(guī)則”，亮出“明規(guī)則”，應(yīng)該大膽探索領(lǐng)導交辦的急事、難事的正向激勵機制、容錯糾錯機制，促進體制內(nèi)行為規(guī)范化、科學化、高效化，并有效地發(fā)現(xiàn)和約束領(lǐng)導不斷向下級“加碼”的情況。

消除領(lǐng)導交辦過多過濫的不良影響，需要進一步從制度上防止“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”，將敢于擔當、實績突出的領(lǐng)辦人的物質(zhì)、精神激勵規(guī)范化。

同時，從根本上而言，消減“領(lǐng)導交辦”過多過濫現(xiàn)象的本質(zhì)還是在于加強對相關(guān)黨政一把手權(quán)力的監(jiān)督管理。楊華說，要繼續(xù)完善黨紀法規(guī)，規(guī)范領(lǐng)導的責任權(quán)力，讓權(quán)力真正在制度的籠子里運行下去。