趙靜 內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理中心

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略形勢下，農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民群眾問題日趨突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)改革與傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度之間的矛盾日益突出。農(nóng)村地區(qū)的大量青壯年勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)的勞動力減少，如何更好的提高土地的利用效率，保證農(nóng)業(yè)健康發(fā)展就成為現(xiàn)階段我們需要重點(diǎn)攻克的難題。土地邊際遞減規(guī)律向我們揭示了過量投入的弊端，在國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的引導(dǎo)之下，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)改革，就成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要支撐。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的關(guān)聯(lián)性分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了充足的土地資源

傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭為單位開展，生產(chǎn)規(guī)模較小，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力較差，使得規(guī)?；?jīng)營難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，隨著農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務(wù)工，在農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多數(shù)為老年、兒童和婦女，這就使得大量農(nóng)業(yè)耕地撂荒，土地資源得不到合理利用。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，常常會受到土地資源供給不足的限制。建設(shè)用地存量小和農(nóng)業(yè)用地廢棄撂荒不用之間的矛盾十分突出。同時(shí)，我國也制定了嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)土地保護(hù)制度，在這一制度背景下為了更好滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中對土地的需求，就需要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，由過去家庭小規(guī)模生產(chǎn)，向著集約化方向發(fā)展，只有這樣才能夠釋放出更多土地資源，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有更加充沛的土地資源保障。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了充足的勞動力來源

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，能夠釋放出大量勞動力，農(nóng)民群眾從繁重的農(nóng)業(yè)勞作中解脫出來，轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，增加城市勞動力資源總量。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生勞動力資源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了重要的勞動力來源。一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效的轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，使得農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動力持續(xù)向著非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，最終促進(jìn)農(nóng)村勞動力資源科學(xué)優(yōu)化配置。另一方面農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民群眾能夠擺脫高度依賴土地的思想束縛，全身心的投入到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，切實(shí)促進(jìn)城鎮(zhèn)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，帶動城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展[1]。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠加速土地流轉(zhuǎn)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷向前推進(jìn)，對土地資源需求量越來越大。但城市建設(shè)用地本來十分有限。在這一大背景下，會使得城市周邊土地價(jià)值越來越高。農(nóng)民群眾通過適當(dāng)放棄土地使用權(quán)而獲得更加可觀的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)也會進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民群眾使用權(quán)交易意識和交易需求的增加，這樣能夠進(jìn)一步帶動新一輪的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。由此可以看出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有著密不可分的聯(lián)系，城鎮(zhèn)化建設(shè)加速了土地流轉(zhuǎn)[2]。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，能夠?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)提供更多的勞動力資源和土地資源，二者相互依存，相互發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)水平不高

進(jìn)入新世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化不斷向前發(fā)展，城鎮(zhèn)人口率達(dá)到了58%以上。大量青壯年勞動力從農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)務(wù)工，而進(jìn)程之后農(nóng)民群眾身后的土地卻沒有進(jìn)入到相應(yīng)的流轉(zhuǎn)程序，大量的撂荒閑置，無法發(fā)揮其應(yīng)有的生產(chǎn)能力。城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展需要農(nóng)業(yè)作為后續(xù)支撐，但從現(xiàn)階段的發(fā)展情況來看，土地流轉(zhuǎn)水平普遍較低，無法實(shí)現(xiàn)集約化規(guī)模化生產(chǎn)，限制了土地生產(chǎn)能力的發(fā)揮。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)意見當(dāng)中明確指出要建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場，但從現(xiàn)階段的建設(shè)情況來看，除了沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)率先示范帶動之外，內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的地區(qū)還沒有加快構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場。互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)市場的模式還處于發(fā)展階段，很多農(nóng)民群眾不會采用網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)交易，造成了土地供求信息不對稱，大量土地閑置，而需求方找不到土地。

（二）土地流轉(zhuǎn)效率低下

在土地流轉(zhuǎn)工作開展過程中，巴彥淖爾市的很多種糧大戶反應(yīng)雖然流轉(zhuǎn)的土地提高了重量效率，但是隨著農(nóng)藥成本化學(xué)成本的日益增加，以及糧食價(jià)格的持續(xù)走低，造成了擴(kuò)大種植和實(shí)際的收益之間存在較大的反差，有些規(guī)?；N植戶因?yàn)樵耘喙芾聿簧疲斐山?jīng)濟(jì)效益普遍較差，甚至出現(xiàn)連年虧本的現(xiàn)象，經(jīng)常會出現(xiàn)退租等糾紛問題。另外現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相對較為分散，無法實(shí)現(xiàn)集中連片種植，很多流轉(zhuǎn)群體大多都是農(nóng)民群眾個(gè)人缺乏一定組織，由于每一戶的土地保有量有限，從不同農(nóng)民群眾所流轉(zhuǎn)到的土地期限也存在一定差異，合同到期之后很多農(nóng)民群眾會不再簽約，這就造成了流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)效率普遍較低，影響到承包人對土地水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)備的投入，給規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不便，同時(shí)也影響到土地的產(chǎn)出率。

（三）服務(wù)不到位

從2014年開始，國家和中央出臺了一系列關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和意見，但是在很多基層地區(qū)無法將這些政策落實(shí)到位，各項(xiàng)配套設(shè)施建設(shè)不合理，尤其是在示范園區(qū)，農(nóng)業(yè)科技投入方面缺乏落地政策?；鶎拥貐^(qū)的中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)，新建農(nóng)場，家庭規(guī)?；r(nóng)場在初創(chuàng)階段，政策扶持力度不足，生產(chǎn)經(jīng)營過程中面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。另外縣鄉(xiāng)地區(qū)的一級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善，沒有構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，不管在協(xié)調(diào)引導(dǎo)還是服務(wù)方面都面臨著較大的滯后性。有些部門的工作人員服務(wù)缺乏主動性，雖然完成了土地確權(quán)頒證工作，但對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中涉及到的問題沒有主動協(xié)調(diào)和解決。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下巴彥卓爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對策

（一）加快全新土地流轉(zhuǎn)模式的推廣和應(yīng)用

首先，積極推行承包土地委托流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)鼓勵農(nóng)戶自愿將土地經(jīng)營權(quán)委托村級集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、公開交易，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。在集中連片流轉(zhuǎn)過程中，村級集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，為有耕種需求的農(nóng)戶合理安排土地；其次，深化土地股份合作制改革。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股形式開展股份合作制改革，以土地股份合作形式開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。土地股份合作可采取自行統(tǒng)一經(jīng)營模式，也可采取出租、入股等經(jīng)營模式，并推行租金保底和利潤分紅結(jié)合的收益分配機(jī)制；最后，探索“土地銀行”模式。鼓勵以鎮(zhèn)（街）為單位探索“土地銀行”運(yùn)行模式，接受農(nóng)民自愿“存”入的承包土地（經(jīng)營權(quán)），并支付相應(yīng)“利息”，再通過招商引資，將承包土地（經(jīng)營權(quán)）“貸”給有需求的經(jīng)營主體，農(nóng)民獲取土地信貸收益，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營[3]。

（二）探索農(nóng)民土地承包權(quán)退出機(jī)制

各區(qū)要結(jié)合實(shí)際，積極探索建立農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)等辦法，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)與收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活或基本喪失勞動能力的農(nóng)民自愿退出土地承包權(quán)，也可鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。退出土地承包權(quán)的農(nóng)民仍享受其他集體權(quán)益。

（三）推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)全覆蓋

依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級流轉(zhuǎn)服務(wù)全覆蓋和信息互聯(lián)互通。農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺進(jìn)行公開交易。耕地面積在2000公頃（3萬畝）以上的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)要明確承包土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承包土地流轉(zhuǎn)信息的收集發(fā)布、對外招商引資及土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作。有條件的區(qū)、鎮(zhèn)可建立承包土地流轉(zhuǎn)交易市場，促進(jìn)承包土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營供求雙方信息暢通，為農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)搭建服務(wù)平臺。由流轉(zhuǎn)雙方采用協(xié)商、競投等方式合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)過程

首先，匯集土地流轉(zhuǎn)信息。有流轉(zhuǎn)意向的流出方要到村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站進(jìn)行登記，登記內(nèi)容包括:流轉(zhuǎn)土地的地點(diǎn)、面積、土地類型、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)意向價(jià)格及付款方式等。村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站將流轉(zhuǎn)供需信息登記、匯總、整理后，定期上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心將信息篩選分類后上報(bào)縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。土地流轉(zhuǎn)供需信息在市、縣（旗）、鄉(xiāng)三級公開發(fā)布；其次，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容。除代耕代管不超過1年可以不簽訂流轉(zhuǎn)合同外，均應(yīng)簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，合同內(nèi)容包括：流轉(zhuǎn)雙方的姓名(名稱)、身份證號碼、住所、聯(lián)系方式流轉(zhuǎn)土地的所在地名稱、位置、四至、面積、質(zhì)量等級及地上附著物的情況。流轉(zhuǎn)的期限和起止日期，流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)土地的用途，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，流轉(zhuǎn)價(jià)格及支付方式，流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理，違約責(zé)任，爭議解決方式，其它雙方約定事項(xiàng)；再次，訂立土地流轉(zhuǎn)合同。提倡流轉(zhuǎn)雙方在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心簽訂合同。以出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)50畝以上、流轉(zhuǎn)期限3年以上的，應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心簽訂合同。受流出方或流入方書面委托的，應(yīng)出具（旗）委托證明，由委托方代表與對方簽訂合同；第四，加強(qiáng)合同檔案管理。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂后，流轉(zhuǎn)雙方可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或公證機(jī)關(guān)申請合同鑒證。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫進(jìn)行合同鑒證。流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心各備案一份。對流轉(zhuǎn)面積較大的新型經(jīng)營主體實(shí)行備案制度，流轉(zhuǎn)土地1000畝以上的，由市級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案，500畝-1000畝的，由縣（旗）級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案。500畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案。對流轉(zhuǎn)50畝以上的新型經(jīng)營主體要建立檔案，加強(qiáng)服務(wù)，促進(jìn)其提高經(jīng)營效益和合同履約能力；最后，妥善調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛。實(shí)行“鄉(xiāng)村調(diào)解、市縣仲裁、司法保障”的糾紛調(diào)處工作機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，雙方可自行協(xié)商解決，也可依次通過村、鄉(xiāng)兩級調(diào)解解決;協(xié)商、調(diào)解不成的，可向土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可直接向人民法院起訴。已向人民法院起訴的，不再進(jìn)行仲裁。

（五）科學(xué)防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

首先，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格提倡實(shí)物折價(jià)、貨幣兌現(xiàn)。縣（旗）、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心可以對流轉(zhuǎn)土地位置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件、土地種養(yǎng)收益、收入水平、供求關(guān)系等因素進(jìn)行綜合評估，提供流轉(zhuǎn)底價(jià)參考，可根據(jù)市場變化，約定一定年限遞增（減）比例。土地流轉(zhuǎn)最終價(jià)格可由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，或者委托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等評估確定；其次，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用預(yù)付制度。流入方自土地流轉(zhuǎn)合同生效之日起10日內(nèi)，預(yù)付一年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。自第二年起，每年預(yù)付下一年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用；最后，各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，防止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途、長期閑置撂荒以及破壞土壤肥力的掠奪性式經(jīng)營行為。

（六）勉強(qiáng)農(nóng)村土地利用監(jiān)管

堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘、建房及其他毀壞種植條件的行為，嚴(yán)格堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處及流轉(zhuǎn)土地所在村兩委班子負(fù)主體責(zé)任，做好日常管制和監(jiān)督工作。對受讓方改變基本農(nóng)田性質(zhì)、改變一般耕地農(nóng)業(yè)用途用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)和開發(fā)，要及時(shí)制止，并采取相應(yīng)的處罰措施外，要及時(shí)聯(lián)合市直有關(guān)部門予以查處。市行政綜合執(zhí)法局要聯(lián)合國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門定期開展巡查工作，對發(fā)現(xiàn)改變土地用途擅自占地建設(shè)、占用耕地建窯、挖沙、采石、采礦、取土、占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的行為依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈土地管理〉辦法》的相關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行處罰。