周子渭 馬瓊 侯玉龍 岳東芹 姚心雨

摘要 隨著近幾年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，新疆農(nóng)業(yè)面源污染問題也愈加嚴(yán)重，加強環(huán)境污染治理問題是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個重要舉措。闡述了新疆農(nóng)業(yè)面源污染中對化肥、農(nóng)藥及地膜的使用量情況，并按照時間順序?qū)Νh(huán)境規(guī)制進行梳理，整理出針對農(nóng)業(yè)的相關(guān)環(huán)境規(guī)則制度，分析環(huán)境規(guī)制對農(nóng)業(yè)面源污染治理的作用，并對此提出新疆農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)面源污染;環(huán)境規(guī)制;現(xiàn)狀;新疆

中圖分類號 F.323.22文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2021）07-0074-03

AbstractWiththerapiddevelopmentofmodernagricultureinXinjianginrecentyears，theproblemofnonpointsourcepollutionhasbecomemoreandmoreserious.Strengtheningenvironmentalpollutioncontrolisanimportantmeasuretopromotethesustainabledevelopmentofagriculture.Thisarticledescribedtheuseofchemicalfertilizers，pesticidesandmulchfilminagriculturalnonpointsourcepollutioninXinjiang，sortedoutenvironmentalregulationsinchronologicalorderandrelevantenvironmentalrulesandsystemsforagriculture，andanalyzedtheeffectsofenvironmentalregulationsonagriculturalnonpointsourcepollutioncontrol，andputforwardrelevantcountermeasuresforthetreatmentofagriculturalnonpointsourcepollutioninXinjiang.

KeywordsAgriculturalnonpointsourcepollution;Environmentalregulation;Currentsituation;Xinjiang

作者簡介 周子渭（1995—），女，四川內(nèi)江人，碩士研究生，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟。

*通信作者，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究。

近年來，新疆農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平力在不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也極大地增加了對化肥、農(nóng)藥、地膜等的投入，對新疆的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量起到了促進作用，但隨之而來的農(nóng)業(yè)污染問題也使得新疆農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理的施肥、農(nóng)藥以及地膜殘留等對農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境造成了大面積的土壤及地下水質(zhì)污染[1]。新疆面源污染造成的破壞包括土壤性狀的失衡、地下水的惡化等，使農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境以及村民的健康生活質(zhì)量受到威脅[2]。為解決環(huán)境污染問題，我國也制定了許多環(huán)境規(guī)章制度，而目前制定的環(huán)境規(guī)制是否能夠從根本上解決新疆面源污染問題值得深思和探討。因此，筆者對新疆農(nóng)業(yè)面源污染及環(huán)境規(guī)則現(xiàn)狀進行分析，對解決新疆面源污染生態(tài)治理問題具有重要的現(xiàn)實意義。

1化肥污染情況

化肥的利用率一般比較低，為35%～45%，化肥在土壤、水體中殘留或者不合理的使用嚴(yán)重導(dǎo)致了土壤的板結(jié)問題，致使土壤出現(xiàn)堿化、鹽化的現(xiàn)象，對土壤造成嚴(yán)重的破壞。根據(jù)《農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》和《新疆統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示（表1），2007—2017年新疆化肥使用總量增加了2倍，從131.5萬t增加至250.7萬t，其中增長最多的為氮肥的使用量，新疆氮肥使用量從2007年的63.5萬t增長至2017年的109.6萬t，參照全國化肥比例來看，新疆增長速度非常迅速;全國化肥使用量水平，以2015年為轉(zhuǎn)折點，2015年全國化肥使用量最高，為6022.6萬t。2015年后，國家制定《化肥、農(nóng)藥使用量的零增長計劃方案》使得全國及新疆的化肥使用量開始呈現(xiàn)下降趨勢，而新疆化肥使用量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長。2018年新疆單位播種面積的化肥總用量為541.98kg/hm2，超出了安全化肥施用量225萬t，是標(biāo)準(zhǔn)水平的1.7倍，新疆整體化肥用量明顯超標(biāo)。從氮肥、磷肥、鉀肥的比例來看，氮肥使用量最多，而鉀肥使用量最少，“重氮肥、輕鉀肥”問題十分突出，施肥結(jié)構(gòu)不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重。

2農(nóng)藥污染情況

農(nóng)藥的使用可以防治病蟲害的發(fā)生，從而保證農(nóng)民的豐收，但一些高毒、高殘留農(nóng)藥的使用對農(nóng)田土壤造成了嚴(yán)重的污染，破壞了新疆地區(qū)的農(nóng)田生態(tài)平衡，高毒的農(nóng)藥也造成了對益蟲的傷害，導(dǎo)致病蟲害的治理得不到控制。根據(jù)《統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示（表2），全國農(nóng)藥使用量在2012—2014年使用量最高，最高達(dá)180.69萬t，隨著農(nóng)藥的品種及效果的增加，新疆的農(nóng)藥使用量也迅速增加，從2007年的1.66萬t增加至2017年的2.77萬t，2014年新疆農(nóng)藥使用量高達(dá)3.04萬t。2015年國家頒布《農(nóng)藥使用量零增長行動方案》使得全國農(nóng)藥使用量得到緩慢控制，我國農(nóng)藥使用量呈現(xiàn)下降趨勢。

3農(nóng)用地膜污染情況

1979年，地膜栽培技術(shù)便開始被新疆引進，除了少數(shù)農(nóng)作物不使用地膜覆蓋，如小麥、雜糧等，大多數(shù)農(nóng)作物都采用地膜覆蓋生產(chǎn)，新疆成為農(nóng)膜使用最多的省區(qū)。新疆農(nóng)作物的種植面積在不斷擴大，因地膜使用量的提高造成了新疆農(nóng)業(yè)面源污染的大幅度增加。2007—2017年新疆地膜使用量從12.47萬t增加至21.95萬t，2017年地膜使用量相比2007年增加了近2倍;其中2015年新疆地膜使用量最高，達(dá)23.15萬t（表2）。據(jù)調(diào)查，新疆農(nóng)田地膜的殘留率高達(dá)25%左右，殘膜的污染造成新疆農(nóng)田出現(xiàn)缺苗斷壟的現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅了新疆農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，新疆已經(jīng)成為中國乃至世界上“白色污染”最嚴(yán)重的區(qū)域[3]。為切實解決地膜污染問題，2016年5月，新疆施行了《自治區(qū)農(nóng)田地膜管理條例》，其中規(guī)范了農(nóng)田地膜的使用厚度（≤0.01mm），農(nóng)戶所使用的農(nóng)田地膜覆蓋薄膜需要符合國家規(guī)定的地膜參數(shù)，且廢舊農(nóng)田地膜必須按照要求回收處理。2018—2019年地膜回收率達(dá)76.04%，地膜回收量為12.77萬t，新疆地膜回收治理取得了初步成效[4]。

4環(huán)境規(guī)制情況

目前我國環(huán)保法律已經(jīng)有10余部，1971年“環(huán)境保護辦公室”在我國正式批準(zhǔn)成立，1979年在我國先后頒布了《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》和《環(huán)境保護法（試行）》[5]。總體而言，中國的環(huán)境保護起步雖然比較早，但是針對農(nóng)業(yè)污染治理問題的規(guī)章制度很少。隨著國家對環(huán)境保護問題注重度的提高，在1989年，國家頒布了《環(huán)境保護法》，其中便針對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題提出了保護意見，要求各級地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)增加對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護力度，防治土壤污染和水土流失，合理規(guī)范使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素[6]。但并沒有直接針對農(nóng)業(yè)污染提出治理，從1993年頒布《農(nóng)業(yè)法》開始，直接針對農(nóng)業(yè)污染防控的規(guī)定逐漸增多（表3），并且涉及的農(nóng)業(yè)污染類別也不斷增加，增加了有關(guān)薄膜使用的治理問題，使用農(nóng)用薄膜的農(nóng)戶應(yīng)該對其進行回收處理，減少地膜殘留對生態(tài)環(huán)境的污染。

1997年國家發(fā)布了《農(nóng)藥管理條例》，針對農(nóng)藥使用問題也提出了方針，使用農(nóng)藥應(yīng)當(dāng)遵守制定的農(nóng)藥規(guī)定，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入時做到正確配藥及施藥，減少農(nóng)藥對環(huán)境的污染。同年，國家環(huán)境保護部針對土壤污染問題提出了《關(guān)于加強土壤污染防控防治工作的若干意見》，對土地防治的實施意義和具體工作措施等作出了規(guī)定。我國雖然對土壤污染治理問題有了重視，但在2010年才開始對水源污染問題中農(nóng)業(yè)污染問題進行補充加強，2010年修訂了《水土保持法》，其中增列了嚴(yán)控化肥農(nóng)藥使用以及減少水土流失引起的面源污染等規(guī)定[6-7]。

2014年修訂的《中國環(huán)境保護法》和《農(nóng)業(yè)法》第48、65條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)派遣技術(shù)指導(dǎo)員對農(nóng)戶農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)投入品的正確使用進行指導(dǎo)。2015年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也提到了要按照科學(xué)合理的原則，對施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品進行正確使用，并及時對農(nóng)業(yè)廢棄物進行回收治理，防止對農(nóng)業(yè)面源進行污染。正是由于2015年對化肥和農(nóng)藥的污染都施行了具體的治理方針，從2015年開始，全國化肥和農(nóng)藥的使用量得到緩慢控制。2016年國務(wù)院辦公廳制定的《土壤污染防治行動計劃》對農(nóng)用土地及其土壤的生態(tài)環(huán)境和土壤質(zhì)量的檢查進行了嚴(yán)格防控面源和修復(fù)規(guī)劃，有序開展污染治理[8]。2017年頒布了《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，要求對農(nóng)藥使用量進行嚴(yán)格的限定，對高毒、高殘留的農(nóng)藥也提出禁止使用的規(guī)定，明確污染土壤治理與修復(fù)主體，制定土壤污染治理措施并預(yù)防保護農(nóng)用地土壤環(huán)境。

十六屆五中全會提出“新農(nóng)村建設(shè)”這一規(guī)劃以來，我國把生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的總?cè)蝿?wù)作為目前發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的一項戰(zhàn)略任務(wù)，并針對此任務(wù)制定了詳細(xì)的實施方針。在“十二五”期間，有關(guān)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策（《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的意見》《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用的實施方案》和《關(guān)于檢測土壤農(nóng)作物施肥質(zhì)量的配方施肥工藝和施肥處理方法等施肥技術(shù)應(yīng)用規(guī)范》）也相繼出臺，黨的十九大明確提出，將環(huán)境治理問題作為目前最突出的問題，提出要推進綠色發(fā)展的重要性，強調(diào)應(yīng)當(dāng)加強落實農(nóng)業(yè)面源污染防治工作?！笆濉睍r期，中國將“綠色”定位為“發(fā)展理念”，農(nóng)業(yè)部門成為這時期綠色增長的重點之一。

綜上所述，我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度就農(nóng)業(yè)面源污染防治問題無專門規(guī)定，并且各環(huán)境規(guī)則的法律中限定內(nèi)容具備局限性，勢必導(dǎo)致相關(guān)部門多頭監(jiān)管、分散執(zhí)法和職責(zé)不清等實踐問題[9]。在新疆的連隊里幾乎沒有設(shè)置專門的環(huán)境保護機構(gòu)，更沒有專門針對關(guān)于土壤污染治理的管理機構(gòu)設(shè)置，在新疆只有每年每季度才會多農(nóng)戶進行一次環(huán)境保護知識的宣傳。在強制性的罰款制度中，農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度缺乏過程管控，由于各村民之間的互相掩護與包庇，加上監(jiān)管力度的不規(guī)范性，也使得污染環(huán)境的行為得不到有效控制。同時環(huán)境規(guī)制中也只強調(diào)造成污染的要按規(guī)定處罰，卻并沒有規(guī)范制度具體的懲治救濟措施。因此，應(yīng)針對農(nóng)業(yè)面源污染問題制定一套完善具體的規(guī)范懲治治理制度，針對明確的污染行為提出具體要達(dá)到的目標(biāo)任務(wù)，增強監(jiān)管力度，并進行環(huán)境治理改善情況考核績效評價，對每年每季度完善情況進行評估，狠抓重點領(lǐng)域，壓實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。

5對策

我國目前針對農(nóng)業(yè)面源污染治理所制定的環(huán)境規(guī)制較少，政府對農(nóng)業(yè)污染治理的重視程度相比工業(yè)來說要低，在環(huán)境資金投入方面政府的補貼力度強度也不大，而對農(nóng)業(yè)面源污染治理的空間卻很大，環(huán)境規(guī)制的健全也有待完善[10]。對此，提出以下幾點對策建議。

5.1明確制定農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，依法加強監(jiān)管力度

完善針對農(nóng)業(yè)面源污染治理問題的環(huán)境法規(guī)，針對具體的環(huán)境污染問題制定明確的方針政策，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)章，圍繞農(nóng)業(yè)污染防治問題設(shè)置考核指標(biāo)，充分發(fā)揮政府和社會監(jiān)督的作用[11]。而環(huán)境規(guī)制執(zhí)法體系失效是造成不能徹底解決環(huán)境問題的根本性原因，應(yīng)當(dāng)明確部門及地方政府的職責(zé)，落實責(zé)任主體，加強命令強制性懲罰制度的監(jiān)控。嚴(yán)格依照環(huán)境規(guī)章制度的規(guī)定，認(rèn)真落實環(huán)境規(guī)制的每一條例，同時加強監(jiān)管力度是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題的重要環(huán)節(jié)。

5.2增加農(nóng)業(yè)污染治理投入，健全農(nóng)業(yè)環(huán)境保護機構(gòu)

目前新疆只有個別地區(qū)有獨立的環(huán)境保護機構(gòu)，且環(huán)境保護機構(gòu)并不健全，在對環(huán)境保護工作安排的人員力量上也較為匱乏。缺乏農(nóng)業(yè)環(huán)保的專項事業(yè)經(jīng)費，沒有系統(tǒng)的信息傳導(dǎo)機構(gòu)，也造成政府下達(dá)及掌握環(huán)境污染信息與農(nóng)戶接收信息的不對稱。因此，應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)業(yè)污染治理的資金投入，加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的支持力度，增加農(nóng)業(yè)環(huán)境保護機構(gòu)，落實到每一個特別是污染較重的典型區(qū)域。構(gòu)建能及時有效處置農(nóng)業(yè)污染的執(zhí)法行動機制，以及對環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法情況的監(jiān)督機制和處罰機制，促進地區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理的監(jiān)測和監(jiān)管力度。

5.3加強法律宣傳與教育培訓(xùn)，提高農(nóng)戶的環(huán)境素養(yǎng)

充分利用媒體及團隊例會等多種宣傳方式進行大力宣傳，通過對農(nóng)戶開展環(huán)境保護知識、農(nóng)業(yè)污染防控、綠色生產(chǎn)方式及綠色生產(chǎn)技能的宣傳教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民的環(huán)境保護意識以及相關(guān)接受知識能力水平，同時提升農(nóng)戶的環(huán)境保護素養(yǎng)，切實落實“誰污染誰治理，誰受益誰治理”的各項路線方針和基本原則，將農(nóng)業(yè)可持續(xù)利用理念深入農(nóng)戶群眾的內(nèi)心，同時引導(dǎo)農(nóng)戶保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)揚生態(tài)衛(wèi)士精神。通過綜合措施，提高農(nóng)戶土壤污染治理的自覺性和主動性，鼓勵和加強農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)面源污染治理和環(huán)境保護的參與力度。

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