〔收稿時間〕 2021-01-17

〔基金項目〕 青海民族大學研究生創(chuàng)新項目。

〔作者簡介〕 李建勇（1994—），男，山東武城人，青海民族大學政治與公共管理學院研究生。

張建英（1967—），女，青海門源人，青海民族大學政治與公共管理學院教授，碩士生導師。

〔摘要〕 改革開放以來，國家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系發(fā)生了巨大調(diào)整，基層政府的行為邏輯也由此發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。稅費改革前后，我國中西部基層政府行為先后經(jīng)歷了“管控與汲取—松散與懸浮—合作與協(xié)調(diào)”三個階段的變遷。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，既依賴于基層政府的制度創(chuàng)新，也是基層行政體制轉(zhuǎn)型的根本訴求。進入現(xiàn)代化發(fā)展階段，中西部基層政權(quán)仍然展現(xiàn)出諸多不適，主要表現(xiàn)為治理目標偏離、互動角色錯位、執(zhí)行行為離散等偏差行為，為了有效矯正行為偏差，未來中西部基層政府治理應(yīng)重點從加強制度建設(shè)、創(chuàng)新考核模式、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)等方向做出努力。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化; 基層政府行為; 農(nóng)村稅費改革; 行為偏差

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2021）03-0323-08

一、 問題提出與文獻簡評

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的基石，基層政府作為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵主體，其行為也深刻影響著基層社會的治理成效。如何規(guī)范基層政府的行為，讓基層政府行為沿著民眾期待和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需求的方向前進，成為政治學和行政管理學界普遍關(guān)注的焦點。

全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對中西部鄉(xiāng)村的“反哺”能力進一步增強，國家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，在國家治理現(xiàn)代化的時代際遇下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已成為后稅費時期中西部鄉(xiāng)村發(fā)展的時代之需與必然選擇。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)嵌于基層治理現(xiàn)代化的整個過程，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。與城市基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段相比，鄉(xiāng)村社會受資源約束、制度環(huán)境、思維觀念及主體素質(zhì)等多重因素的影響，在治理過程中因訴及多方主體及利益關(guān)系而更具多維性和復雜性，中西部地區(qū)欲實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型和瓶頸突破也顯得愈發(fā)艱難。為此，不得不做出更加深入的思考和務(wù)實的行動。中央的政策何以不折不扣地貫徹執(zhí)行，國家的資源何以及時高效地落到基層，故而在解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“最后一公里”問題上，基層政府始終是探討鄉(xiāng)村治理繞不開的關(guān)鍵主體。對此，有學者指出，基層政府的運作根植于鄉(xiāng)村復雜的社會結(jié)構(gòu)之中，這樣的社會事實使得基層政府在參與鄉(xiāng)村治理時所表現(xiàn)出的行為邏輯大大有別于現(xiàn)代科層制的理想類型，在多元治理已經(jīng)是一個基本共識的今天，我們?nèi)匀环浅Ｓ斜匾P(guān)注鄉(xiāng)村治理中的政府行為[1]。

因此，本文正是基于對這一現(xiàn)實問題的深入思考，選取青海省E、D兩鎮(zhèn)作為研究考察點，兩鎮(zhèn)分居所在區(qū)縣北部和西南部，總面積約73平方公里，常住總?cè)丝诩s6萬人，總耕地面積17 604畝，是西部典型的農(nóng)業(yè)區(qū)。本文所需的研究資料主要來源于對E、D兩鎮(zhèn)的實地考察，考察實踐主要是利用2020年暑假時間，調(diào)查總時長25日左右。調(diào)查主要采用半結(jié)構(gòu)化訪談半結(jié)構(gòu)化訪談是指通過提前預(yù)約并按照訪談提綱開展的訪談，主要用于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導、部分村干部和村民的訪談。和非結(jié)構(gòu)化訪談非結(jié)構(gòu)化訪談是指在閑聊中獲取零星的數(shù)據(jù)或信息，主要用于半結(jié)構(gòu)化之外的信息獲取。這些數(shù)據(jù)或信息對半結(jié)構(gòu)化訪談得到的數(shù)據(jù)或信息有很好的補充作用。的方式，并對訪談對象進行編號：D鎮(zhèn)黨政辦-D01、D鎮(zhèn)紀檢干部-D02及TB村村支書-D03;E鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長-E01、E鎮(zhèn)綜治辦-E02、E鎮(zhèn)社會事務(wù)科-E03及ST村村會計-E04。

之所以選取該兩鎮(zhèn)作為考察點，主要源于以下幾點：一是，兩鎮(zhèn)分別作為中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“普通一員”，具有我國西部基層政權(quán)的普遍特征。兩鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展在全國范圍內(nèi)來看處于一般水平，轄區(qū)有耕地，村民主要以務(wù)農(nóng)、務(wù)工為主。二是，從時間維度來看，近年來兩鎮(zhèn)發(fā)展成效較為顯著，截至2019年末所轄村莊的村集體經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)全部“破零”，部分村莊的整體發(fā)展水平較高;從空間維度來看，各村之間的發(fā)展狀況差異較大，有的村集體經(jīng)濟已經(jīng)達到十幾萬元，而有的村才剛剛“破零”，這種時空差異為研究中西部鄉(xiāng)村治理中的基層政府行為提供了比較視角。

關(guān)于基層政府行為的學理性探討，既有研究多從制度環(huán)境的視角出發(fā)，主要細化于兩種理論解釋。一是從縱向府際關(guān)系來看，上級政府為達到治理現(xiàn)代化的高效行政，所生發(fā)出強勁的行政考核和任務(wù)壓力，形塑了基層政府的“形式主義”[2]、“痕跡主義”[3-4]、正式權(quán)力的非正式運作[5]21-46、從共謀應(yīng)對到“分鍋”避責[6-7]以及“策略主義的消極回應(yīng)”[8]等行為，出現(xiàn)通過“跨部門共謀、策略性變通”[9]、“象征性完成”[10]或“自利與避責”[11]等方式轉(zhuǎn)化或替代政策，以應(yīng)付上級的檢查考核，這些研究主要集中于對基層政府行為偏差的審視與分析。二是從權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角尋求基層政府行為的調(diào)適機制。隨著對基層政府研究的推進與深入，研究者不再囿于基層政府的角色分析而轉(zhuǎn)向基層政府的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其治理機制的探討，期間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)[12]、鄉(xiāng)村之間所型塑的“回應(yīng)性參與”的行為互動機制[13]、“軟嵌入”式的治理方式[14]、運動式治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)型[15]、在簡約治理與復雜治理之間尋求可控的韌性治理[16]、有限政府與無限政府的適時調(diào)整以應(yīng)對復雜多變的治理需求[17]等研究成果共同勾畫了基層政府不同維度的治理形態(tài)。這些理論解釋基本揭示了基層政府行為的運行邏輯及規(guī)律，使我們對當前基層政府行為的表現(xiàn)有了更加深刻的認識。但還需要進一步指出的是，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代際遇下探討基層政府行為，應(yīng)如何認識鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與基層政府行為的邏輯關(guān)聯(lián)及基層政府行為的演變進路，基層政府行為與治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求還存在何種偏離，如何調(diào)適基層政府的行為以實現(xiàn)其與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展方向的恰適是本文所要探討的重點。

二、邏輯關(guān)聯(lián)：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與基層政府行為之辯

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化在中國鄉(xiāng)村場域的具體實踐樣態(tài)，是國家意志的主導、基層政府的推動與鄉(xiāng)村社會的實踐綜合作用的結(jié)果。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是探索國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會建構(gòu)新型關(guān)系的生動實踐，對基層社會而言，則是實現(xiàn)基層政府指導與村民自治實踐有機結(jié)合、良性互動的關(guān)鍵?；鶎诱鳛閲覚?quán)力下沉到鄉(xiāng)村社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無論是研究中國的農(nóng)村問題，還是窺探國家與鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在關(guān)系，都是繞不開的重要主體。

（一） 相互依存：鄉(xiāng)村之間關(guān)系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的具體實踐中建構(gòu)了相互依存的鄉(xiāng)村關(guān)系：鄉(xiāng)村社會既是基層政府的主要活動場域，也是基層政府開展工作的主要面向?qū)ο?，這彰顯出基層政府參與鄉(xiāng)村治理的必然性;隨著國家對鄉(xiāng)村社會反哺能力的增強，治理資源自上而下的合理配置與精準落戶離不開基層政府的積極參與和有效運作，雖然政策的導向源于中央，但是政策的推進必須依托基層，這彰顯出基層政府參與鄉(xiāng)村治理的必要性。

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，基層政府并不是置身事外的旁觀者，而是鄉(xiāng)村發(fā)展的直接關(guān)系人，有時是解決和處理鄉(xiāng)村社會問題的主要管理者，有時甚至是問題本身[18]1-3?；鶎诱鳛榕c鄉(xiāng)村社會關(guān)系最密切的一級政府，是聯(lián)結(jié)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會的關(guān)鍵節(jié)點，是探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不可或缺的分析主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的諸多行為共同影響著鄉(xiāng)村社會的治理秩序，鄉(xiāng)村社會既為基層政府提供了“施展權(quán)力”的平臺，也為其提供了“做出政績”的場域。

進入后稅費時期，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量的治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力的最終執(zhí)行機構(gòu)，協(xié)同村干部共同完成資源下鄉(xiāng)的各項工作。如果離開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的參與，上級政府既難以有效解決項目實施中的諸多細節(jié)問題，也難以處理資源進村后的各種復雜的利益關(guān)系。當前我國中西部地區(qū)正處于鄉(xiāng)村治理的快速發(fā)展期和關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，治理難題的解決和現(xiàn)實困境的紓解需要國家意志主導下的基層政府的參與[19]。

（二） 行為訴求：基層行政體制改革的內(nèi)在動因

促進基層治理轉(zhuǎn)型，不只是理論界的廣泛呼聲，更是我國中西部地區(qū)基層政府的自身需求，是其對自身績效不良、權(quán)責失衡的深刻反思與出路探索。2020年中央一號文件指出，健全基層民主制度，推進村民自治制度化、規(guī)范化和程序化。國家通過規(guī)定村治現(xiàn)代化的具體要求和加強基層服務(wù)型政府建設(shè)的雙重舉措，推動基層社會治理和服務(wù)重心下移，把更多的資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能，這就為中西部基層政府職能轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實需求和根本動力。

隨著國家“反哺”時代的到來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的主要職能已由農(nóng)村稅費征收轉(zhuǎn)向負責資源下沉，鄉(xiāng)村之間也由對立的“汲取”關(guān)系轉(zhuǎn)向和諧的“服務(wù)”關(guān)系。國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整以及國家力量主導下的村治現(xiàn)代化的發(fā)展，時刻倒逼和影響著基層政府自身職責的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)當沿著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需求的方向找尋前進的道路。國家惠農(nóng)政策和資源下鄉(xiāng)為中西部基層政府適應(yīng)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的要求提供了契機和動力，也為未來基層政府體制的全面轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)提供了重要條件。

農(nóng)村稅費改革以后，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的基本狀態(tài)就是：資源權(quán)力的上收與繁重事務(wù)的下沉[20]。隨著“項目治國”時代的到來，各類治理資源以項目制的形式被賦予了明確的用途，基層政府只能按照上級政府的安排執(zhí)行，失去了自主處置資源的權(quán)力和空間，也由此面臨權(quán)力壓縮和事務(wù)下沉的雙重困境[20]。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進，或許可以賦予基層更大的選擇與探索的空間，以使基層獲得更大的靈活性與充分的自主性。一方面，鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新需要依法下放給基層相應(yīng)的權(quán)力，同時也應(yīng)賦予與其職責相對應(yīng)的財力，以更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村社會[21]。另一方面，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既需要“村治”的現(xiàn)代化，也需要“鄉(xiāng)政”的現(xiàn)代化，在一定程度上，可以將村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導權(quán)進行合理定位，從而使二者權(quán)力配置達到相對均衡的狀態(tài)。

三、 政策分析：稅改前后的基層政府行為之變

新中國成立至改革開放時期，國家為維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定、順應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展需要，以國家力量為主導的基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的互動關(guān)系在不同的歷史階段有著不同的表現(xiàn)形式，展現(xiàn)著基層政府不同的行為邏輯。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理先后經(jīng)歷了建國初期的“鄉(xiāng)村并立”“鄉(xiāng)村并立”是指根據(jù)1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，規(guī)定行政村與鄉(xiāng)人民政府并立為國家在地方的一級政權(quán)機關(guān)。模式、人民公社時期的“政社合一”“政社合一”是1958年中央政治局擴大會議上通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出，實行政社合一的人民公社，按照“一大二公”和“黨政軍民學統(tǒng)一”的原則建立的集政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)為一體的全能主義治理模式。公社既是國家政權(quán)，又是鄉(xiāng)村社會組織生產(chǎn)和生活的機構(gòu)。模式、改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”“鄉(xiāng)政村治”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家行使政治、行政、經(jīng)濟等權(quán)力，村（一般以自然村為單位）是農(nóng)村基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間是指導與被指導的關(guān)系。模式。改革開放后，國家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與農(nóng)村社會的關(guān)系發(fā)生了巨大調(diào)整，基層政府的行為邏輯也由此發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。根據(jù)國家相關(guān)政策及學者的研究分析，可以將改革開放以來的基層政府行為演變分為三個階段來探討（見表1）。

（一） 管控與汲取：稅改前的基層政府行為（1978年—2000年前后）

1983年前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會制度在農(nóng)村社會逐步建立，國家以制度化、文本化的方式對鄉(xiāng)村關(guān)系進行了重新定義和建構(gòu)。但受人民公社體制的影響，制度文本中對鄉(xiāng)村關(guān)系的一些較為原則化和理論化的規(guī)定，因在實際的運作中超脫出現(xiàn)實的社會環(huán)境、獨立于外在的社會需求而難以真正落實。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會在法理上的關(guān)系得以重塑，但面對當時經(jīng)濟發(fā)展水平及社會環(huán)境的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在傳統(tǒng)管控型的路徑依賴下對鄉(xiāng)村社會進行“縱向到底，橫向到邊”的行政管理，以非制度化的權(quán)力運作方式轉(zhuǎn)嫁和消解村民自治在鄉(xiāng)村治理中的作用。

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管控鄉(xiāng)村社會的同時又給予其必要的自主性，只不過這種自主性在當時社會環(huán)境的制約下顯然是弱小的，也是有限的。

20世紀80年代末，隨著財政包干體制的確立，各種涉農(nóng)稅收構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政包干收入基數(shù)的主要部分，同時在“多收多支”的財政激勵下，更加強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村稅費征收的積極性。隨著1994年分稅制改革的進行，央地之間開始“分灶吃飯”，大量財稅劃歸中央，造成地方財力不足。基層政府為緩解財政困境只能另辟蹊徑，在東部地區(qū)表現(xiàn)為“以地生財”，中西部地區(qū)則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)稅費驟增[20]。1985年，全國農(nóng)業(yè)各稅約為42.05億元，人均農(nóng)業(yè)各稅約為5.2元，占農(nóng)村人均純收入的1.31%。到了1998年，全國農(nóng)業(yè)各稅增長到398.80億元，增長了8倍多，人均農(nóng)業(yè)各稅達到45.9元，占農(nóng)村人均純收入的2.12%，增長了近8倍（國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1999）。面對農(nóng)民負擔的日益加重，以汲取農(nóng)村稅費為財政基礎(chǔ)的基層政府行為弊端彰顯，這也直接構(gòu)成了我國農(nóng)村稅費改革的動因。

（二） 松散與懸浮：稅改時期的基層政府行為（2000年—2006年前后）

2000年起，國家開始進行農(nóng)村稅費改革試點工作，隨后在全國范圍內(nèi)陸續(xù)展開，2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費改革意在調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，然而卻深刻影響了基層政府的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來源的縮減使得原本就受分稅制改革影響的基層政權(quán)再一次面臨財源流失與權(quán)力萎縮的雙重困境。稅費改革在倒逼農(nóng)村基層政權(quán)“消腫減肥”的同時，實際上也弱化了他們參與鄉(xiāng)村治理的能力。財政上的“空殼化”與機構(gòu)上的“瘦身”與“缺員”，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會治理職能的正常發(fā)揮，加上自身財力的不足，很大程度上削弱了其為鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)的能力。

與松散型的鄉(xiāng)村關(guān)系相伴而生的就是中西部基層政權(quán)“懸浮型”的特征。伴隨農(nóng)村稅費改革而進行的一系列配套改革工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)進行了調(diào)整，包括義務(wù)教育、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)上收，教育經(jīng)費納入縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改革，以及“鄉(xiāng)財縣管”改革，形塑了“以縣為主”的格局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化[20]。伴隨著縣鄉(xiāng)村關(guān)系的全面調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從上往下看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越像上級政府的派出機構(gòu)，其對上級政府的依附性明顯增強;從下往上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的交往頻率已遠不同于稅費時期，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既“無村取錢”又“無錢治村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革同鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需求之間的張力，或者說二者之間還存在尚未彌合的距離，使得鄉(xiāng)村關(guān)系有所疏離，形塑了基層政權(quán)懸浮型的特征。

（三） 合作與協(xié)調(diào)：后稅費時期的基層政府行為（2006年至今）

進入后稅費時期，資源下鄉(xiāng)重新梳理了鄉(xiāng)村之間的利益鏈條，調(diào)動了多元治理主體間的積極性，喚起了基層政府與鄉(xiāng)村社會的互動關(guān)系，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了推動力量和現(xiàn)實可能。自上而下的資源項目既需要落實中央政策的具體要求，也需要考慮鄉(xiāng)村社會的實際需要，以實現(xiàn)“項目下鄉(xiāng)”與“精準落戶”之間的有效對接。這一周詳?shù)倪^程，就需要熟稔鄉(xiāng)村社會具體情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與，而要保證項目的順利進村與精準落地則離不開鄉(xiāng)村兩級的有效配合，由此形塑了“合作型”的鄉(xiāng)村關(guān)系。

合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系植根于“協(xié)調(diào)型”政權(quán)的制度環(huán)境之中，協(xié)調(diào)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則源于治理資源在自上而下的運作制度中所形塑的服從上級、服務(wù)下級的角色行為。根據(jù)相關(guān)學者的研究，后稅費時期中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“協(xié)調(diào)型”行為可從兩個方面來解釋：一是，項目下鄉(xiāng)“止于縣政”，由縣及其職能部門主要負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則處于輔助而非主導地位;二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化的同時，卻又承擔了大量項目落地的具體事務(wù)，成為一個跑腿辦事、疲于奔命的協(xié)調(diào)者[20]。正如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言：

“從上邊下來的項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有太大權(quán)力，資金基本都是直接從上級直達到村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中間只起一個溝通協(xié)調(diào)的作用，負責協(xié)調(diào)或監(jiān)督項目進展情況，比如幫助檢查一下完成的情況，協(xié)調(diào)一下項目與村民之間的矛盾關(guān)系，就相當于中間協(xié)調(diào)者的角色?！保ㄔL談記錄：D鎮(zhèn)黨政辦，D01-20200807）

按照國家的政策要求及“項目制”制度設(shè)計的初衷來看，中央政府為了提高各項治理資源的使用效率，把各類項目資源垂直下達至縣級政府，希望通過縣級政府具體落實項目進村的整個過程，這樣可以盡量繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將國家意志投射到鄉(xiāng)村社會之中。但在具體實踐中，各類技術(shù)化、規(guī)范化的制度設(shè)計難以契合鄉(xiāng)村社會本土化的特征?？h級政府長期以來把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層治理的派出機構(gòu)，“治官權(quán)”的行使導致其對鄉(xiāng)村社會的具體情況缺乏深入了解而難以及時做出反應(yīng)，在項目進村的過程中會遇到各種困難和矛盾，導致項目建設(shè)難以有序推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會接觸較為密切，對村莊的實際情況較為熟知，這樣的特點賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合縣級政府協(xié)調(diào)項目落地的天然優(yōu)勢。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以利用自身權(quán)威對村干部施加影響，得到村干部的協(xié)助與支持，在一定程度上提高了項目落地的效率。

由此可見，“項目下鄉(xiāng)”這一套復雜嚴格的運作制度要真正落實到鄉(xiāng)村社會，終究還是離不開基層政府的作用。然而，各類專項資金的向下轉(zhuǎn)移及附著其中的復雜嚴格的配套制度，實則弱化了基層政府的權(quán)力，限制了基層政府參與鄉(xiāng)村治理的靈活性。中央的政策是很好的，充分體現(xiàn)了“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，基層政府也是在有限的財權(quán)下盡力做著服務(wù)鄉(xiāng)村的工作，只不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種參與鄉(xiāng)村治理的行動更多是在“以縣為主”或上級政府的壓力下做出的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)實則弱化了，但治村事務(wù)卻又異常繁重，徹底形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依附上級、服務(wù)下級，夾在“正式權(quán)力”與“非正式權(quán)力”之間的協(xié)調(diào)型政權(quán)。

四、 實踐檢視：中西部基層政府行為偏差的主要表現(xiàn)

進入后稅費時代，中西部地區(qū)的基層政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中所發(fā)揮的作用及其所表現(xiàn)出的效能具有積極的一面，應(yīng)當給予充分肯定。但不可否認，受制度環(huán)境、治理實踐、資源約束等多重因素的影響，中西部地區(qū)的基層政府行為似乎已經(jīng)固化于某種特定的狀態(tài)，而這種行為狀態(tài)與治理現(xiàn)代化的目標并不是與時俱進的，已然表現(xiàn)出難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實際需求。

（一） 目標偏離的治理行為

就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，基層政府不僅要考慮鄉(xiāng)村治理的實際需要，還會考慮自身的實際需要，當二者不完全一致或發(fā)生某種偏離甚至沖突的時候，基層治理之困便呈現(xiàn)出來了，這就是中西部基層治理面對的現(xiàn)代性困境和難題。

1. “理性治理”：資源配置中的政治考量

在治理過程中，基層政府一方面負責資源向村莊傳遞的過程，另一方面，其也要仰仗有能力和有條件的村莊利用有限的治理資源作出一些政績。自上而下的資源項目有其專門的使用標準，基層政府基本能夠按照國家意志做好這些項目的使用，但就某些使用標準模糊或基層政府自己“跑來”的項目而言，哪個項目具體能落到哪個村莊，看似具有一定的偶然性，其中實則摻雜了基層政府自身的政治考量。比如，2019年E鎮(zhèn)SS村落地的以鄉(xiāng)俗文化為特色的“小吃一條街”就利用自身經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢，整合配套資金12萬元，得到80萬元的項目總投資，目前實際已經(jīng)完成投資58.0046萬元，預(yù)計建成以后實現(xiàn)年收入10萬元。JJ村和GJ村整合配套資金100萬元（每村各50萬元），得到第三方投資884.24萬元，兩個村子成功撮合了總投資984.24萬元的幼兒園建設(shè)項目，每年村集體經(jīng)濟增收約15萬元。像這樣原本村集體經(jīng)濟就比較好，或相對來說比較富裕的村子，反而更能得到項目落地的支持，而普通村或邊緣村就很少能夠得到這樣的機會。

“財政緊張可以說是目前每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的共同問題，有限的資源也很難做到‘雨露均沾’，在保證每個村子正常發(fā)展的情況下，還要表現(xiàn)工作成績。一方面，有些項目需要配套資金，經(jīng)濟不好的村子根本拿不出來，所以也就沒有辦法;另一方面，我們爭取到的資金有限，這些錢投到普通的村子很難產(chǎn)生明顯的效果?！保ㄔL談記錄：E鎮(zhèn)社會事務(wù)科，E03-20200714）

這種以政治前途為導向的“中心工作”，集中資源投入，突出工作成績，而忽視或較少關(guān)注邊緣村的發(fā)展，表現(xiàn)出資源配置上的側(cè)重，或異化為鄉(xiāng)村治理中的“馬太效應(yīng)”。

2. “形式治理”：考核壓力中的策略回應(yīng)

在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，自上而下的工作攤派與行政考核，意味著任務(wù)壓力和問責風險的逐級轉(zhuǎn)移[9]，如不能按時完成上級政府下達的工作任務(wù)，將面臨嚴峻的問責風險。因此，基層政府在資源不足和治權(quán)弱化的情況下，便出現(xiàn)了象征性完成或策略性回應(yīng)等形式主義作風。以考核工作為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部存在以“主管領(lǐng)導簽字”代替考核成效的形式主義?！坝行┕ぷ髌鋵嵨覀兌家呀?jīng)做好了，為了提高工作效率，有些考核工作只要我們主要負責人把字簽上就行了，就算考核完畢?！保ㄔL談記錄：E鎮(zhèn)綜治辦，E02-20200714）

當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的考核工作也更多是只看資料不看實效，或者以資料代替實效。如筆者訪談的某村干部所述：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年對我們考核四次，一個季度基本上一次，主要還是鎮(zhèn)政府下來檢查工作，主要是一些材料。當然，如果我們把工作做得很好，而沒有這些材料應(yīng)付檢查的話，是不行的?！保ㄔL談記錄：ST村村會計，E04-20200817）

這種“以會議貫徹會議、以文件落實文件、以填表代替實效”[22]的形式主義作風在中西部基層治理工作中仍然存在，既挫傷了基層干部工作的積極性，也塑造了基層工作拼湊應(yīng)付的行為。

（二） 角色錯位的互動行為

當前，鄉(xiāng)村治理各主體間角色身份的模糊及背后的深層邏輯，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“指導者”與“領(lǐng)導者”之間徘徊，村干部在“當家人”與“代理人”之間搖擺，極易造成基層治理“內(nèi)卷化”的困境。

在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是一元化的行政權(quán)威主導，還是以命令代替指導的工作方式，抑或決策中的“為民做主”，種種行為偏差與其自身的角色定位存在一定關(guān)系，即“領(lǐng)導有余而指導不足”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為整個行政管理體系中的重要一環(huán)，發(fā)揮其在基層治理中的領(lǐng)導作用，既有必要性也有合理性。但就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，這種“全權(quán)代理”的“家長式”管理顯然不完全是治理現(xiàn)代化的需求。從制度安排上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的直接領(lǐng)導，以及“村兩委”交叉任職、書記主任“一肩挑”的制度現(xiàn)實，催生出鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的直接領(lǐng)導。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政領(lǐng)導和制度安排，鄉(xiāng)村社會似乎就失去了發(fā)展下去的“源頭活水”，不知道該做什么，更不知道該如何做。

“從制度上來講，我們對村級事務(wù)治理是發(fā)揮指導作用的，但在實際操作中，我們主要還是發(fā)揮領(lǐng)導作用，這主要是由很多現(xiàn)實問題決定的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責具體安排，村干部負責落實。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與，村子就無法治理好，因為他們不知道如何發(fā)展。”（訪談記錄：D鎮(zhèn)紀檢干部，D02-20200807）

同樣，在實際操作中，村級治理的各項工作，村干部也要先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報，聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排和批準?！跋翊遄尤绾伟l(fā)展啊，怎么發(fā)展啊這些，都需要聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排，事先要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)覺得可以，審批了，才敢做，如果鎮(zhèn)上不同意，即使想法再好也不行?！保ㄔL談記錄：TB村村支書，D03-20200815）

這種單向性、一元威權(quán)化的行政結(jié)構(gòu)所具有的權(quán)力擴張的天然傾向不斷蠶食村民自治的法理基礎(chǔ)，一定程度上勢必會強化基層政府的主導而阻礙村民自治的發(fā)揮。

（三） 上下離散的執(zhí)行行為

基層政府位于整個行政鏈條的底層，過度的任務(wù)壓力和有限的權(quán)力，使基層政府出現(xiàn)主動調(diào)適抑或被動選擇的行為邏輯。上級政府的政策傳達模糊與行政考核壓力，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力、無效的執(zhí)行行為;囿于繁重的工作任務(wù)和上級政府的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級治理工作更多采取命令式的領(lǐng)導行為;基層民主渠道的閉鎖限制了農(nóng)民權(quán)利的發(fā)揮，難以對基層干部的權(quán)力進行有效監(jiān)督。

因地制宜、自主探索可以說是一種正常的鄉(xiāng)村治理探索思路，但在基層治理實踐中，卻出現(xiàn)了上下離散的執(zhí)行困境。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊優(yōu)勢相比，縣級政府對鄉(xiāng)村社會發(fā)展的具體情況缺乏詳細了解，因此縣級政府就會將更多的任務(wù)下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，各種文件也多只表明所要達到的效果而無具體指導細則，意在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多執(zhí)行的靈活性與探索的自主性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨“人少事多、錢少活多”的現(xiàn)實和按期完成任務(wù)的壓力，只能選擇被動應(yīng)付或模糊執(zhí)行來化解被問責的風險。

“針對上級政府下發(fā)的任務(wù)，很少考慮下邊的實際情況。對于一些專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，我們既沒有專業(yè)人員，也沒錢聘請，人手又不夠，為了完成這種硬性任務(wù)，下邊只能自己琢磨著干，干好了還行，干錯了就擔責?！保ㄔL談記錄：E鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長，E01-20200714）

自上而下的任務(wù)壓力和行政考核賦予了基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非常沉重的責任，于是權(quán)力與責任的天平便出現(xiàn)了失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上必須按時完成交辦的任務(wù)，對下又要確保工作的有效開展，處于“夾心餅”狀態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過“命令式”的方式來開展工作，以期通過擠壓指導村民自治的空間來提高行政效率。

我國中西部鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過程必然會面臨各種問題，基層政府在此過程中表現(xiàn)出偏差行為也在所難免，這就需要一個實現(xiàn)鄉(xiāng)土傳統(tǒng)與治理現(xiàn)代化規(guī)則和諧共處和彼此適應(yīng)的緩沖期。

五、 結(jié)語與討論

后稅費時期，現(xiàn)代化所要求的治理方式的轉(zhuǎn)變及治理任務(wù)的增加，在各種“硬任務(wù)”和“硬指標”的壓力之下，我國中西部基層治理之困便呈現(xiàn)出來了。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實踐探索中，出現(xiàn)各種程式化、標準化的政策要求與鄉(xiāng)村治理實踐之間的張力在所難免，基層政府在治理實踐中所表現(xiàn)出的種種行為偏差，也絕非僅是基層政府本身的問題或基層干部本人的問題，而是治理轉(zhuǎn)型背景下各種因素綜合作用的結(jié)果。為此，可從以下幾方面做出努力。

首先，加強制度建設(shè)，彌合制度文本與治理實踐之間的張力，實現(xiàn)二者之間的有效對接。既要使制度建設(shè)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐發(fā)展之需，也要使鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐沿著制度所建構(gòu)的方向前進。其次，創(chuàng)新考核模式，重塑基層政府行為的偏好?？冃Э己耸窃u價基層政府行為和村“兩委”工作的主要形式，對于規(guī)范基層政府行為、落實政策要求、實現(xiàn)治理目標發(fā)揮著十分重要的作用。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了新的治理問題和更高的治理要求，這就使得基層政府行為不能僅停留在原有財政收入和職位晉升等偏好的基礎(chǔ)上，還必須將其偏好納入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需求之中。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中基層政府行為的偏好，從原則上看，應(yīng)與中央的政策要求保持一致;從內(nèi)容上看，應(yīng)與鄉(xiāng)村治理的實際需要保持一致。再次，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，調(diào)適基層政府間的關(guān)系。中西部地區(qū)基層政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的行為選擇植根于鄉(xiāng)村復雜的治理結(jié)構(gòu)之中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是調(diào)適基層政府行為偏差的重要機制。基層政府治理建構(gòu)所包含的現(xiàn)代性含義，就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，就是順應(yīng)經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變化，向著公民權(quán)利基礎(chǔ)上的多元治理格局轉(zhuǎn)型和朝著制度化基礎(chǔ)上的民主治理方向努力。

鄉(xiāng)村治理是一個復雜的系統(tǒng)性工程，基層政府在這個治理過程中展現(xiàn)出多姿多彩的行為，這些行為中，有些是有利于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的，有些是不利于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的。其中，制度因素始終是貫穿其中的關(guān)鍵變量。因此，對于上層來說，最重要的工作是怎樣規(guī)范基層政府的行為，讓其沿著農(nóng)民期待和治理現(xiàn)代化需求的方向前進。這一過程既是基層政府內(nèi)部機制和體制創(chuàng)新的過程，也是一個不斷提高政府制度化水平的過程。當然，要正確理解基層政府的行為表現(xiàn)就要對治理現(xiàn)代化有一個清晰的認識。嚴格意義上講，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并不是一個節(jié)點，也沒有嚴格既定的標準，它在一定程度上同社會主義制度的發(fā)展和人類社會的進步類似，它是一個過程或階段，也可以說是鄉(xiāng)村治理的能力和水平從低級向高級發(fā)展的必然趨勢。要達到治理現(xiàn)代化應(yīng)有的程度，必然經(jīng)歷一個或長或短的期限。因此，我們需要用動態(tài)的視角、發(fā)展的眼光和過程的思維來看待這種治理樣態(tài)，來理解這一樣態(tài)中的基層政府行為。

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Grass-roots Government Behavior in the Modernization of Rural Governance：

An Analytical Perspective of Rural Tax Reform

LI Jian-yong， ZHANG Jian-ying

（School of Politics and Public Management， Qinghai Nationalities University， Xining 810007， China）

Abstract： Since the reform and opening up， the relationship between the state and farmers， and the relationship between the grass-roots government and the rural society have been greatly adjusted， and the behavior logic of the grass-roots government has also changed profoundly. Before and after the reform of taxes and fees， the behavior of grass-roots governments in central and western China has undergone three stages of change： control and absorption-loose and suspension-service and coordination. The realization of rural governance is effective， which depends not only on the system innovation of grass-roots government， but also on the fundamental demand of grass-roots system transformation. In the stage of modernization development， grass-roots government behavior in central and western still shows many discomfort， such as deviation of governance goal， dislocation of interactive role， dispersion of executive behavior and so on. In order to effectively correct behavior deviation， grass-roots government in central and western should focus on strengthening system construction， innovating assessment mode and optimizing governance structure in the future.

Key words： modernization of rural governance; grass-roots government behavior; rural tax reform; behavioral deviation