谷 俊

（1.嵩山少林武術(shù)職業(yè)學(xué)院，河南 登封 452470； 2.華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450046）

0 引言

美國(guó)公共政策學(xué)家約翰·W·金登的多源流理論認(rèn)為， 將一個(gè)問(wèn)題推上趨于采取政府行動(dòng)的公共政策議程需要問(wèn)題源流、 政策源流和政治源流的共同作用［1］。目前，我國(guó)已有學(xué)者應(yīng)用多源流理論來(lái)考察我國(guó)慈善立法議程的設(shè)置、“全面二孩” 政策的推行等問(wèn)題，且具有一定的解釋力和適用性［2-3］。 河長(zhǎng)制是河湖治理的一項(xiàng)創(chuàng)新型公共政策和制度， 從多源流理論角度探討其形成與全面建立的過(guò)程， 可以系統(tǒng)梳理河長(zhǎng)制形成和發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制， 使河長(zhǎng)制建立過(guò)程中的問(wèn)題、 政策和政治因素能夠以較為明晰的視角展現(xiàn)出來(lái)， 為我國(guó)公共環(huán)境治理政策的制定和實(shí)施提供一定的理論啟迪和現(xiàn)實(shí)參照。

1 問(wèn)題源流的驅(qū)動(dòng)力

1.1 河湖水質(zhì)惡化的現(xiàn)實(shí)壓力

1.1.1 關(guān)鍵指標(biāo)的變化：水質(zhì)級(jí)別下降

問(wèn)題引起政府決策者關(guān)注的原因在于， 某些指標(biāo)完全表明那兒本來(lái)就有一個(gè)問(wèn)題存在。 1997～2006 年十年間，我國(guó)水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類的河流比例逐年增加，且增加趨勢(shì)明顯。2006 年，水質(zhì)為劣Ⅴ類河流的比例比1997 年增加了約6%，七大江河水系中超過(guò)一半的監(jiān)測(cè)斷面為Ⅴ類水或劣Ⅴ類水，河水“臟黑臭”問(wèn)題十分突出。 1997～2006 年我國(guó)河流水質(zhì)具體變化情況見(jiàn)表1。

表1 1997～2006 年我國(guó)河流水質(zhì)變化統(tǒng)計(jì)表Tab.1 Statistics of river water quality changes in China from 1997 to 2006

以太湖為代表的湖泊水質(zhì)惡化更為嚴(yán)重， 太湖劣Ⅴ類水從1997 年的26.0%擴(kuò)大到2006 年的81.2%，增長(zhǎng)了3 倍有余。 氮磷鉀污染導(dǎo)致的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化程度也一直在加重，自2005 年起，全湖均已處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，具體如表2 所示。

表2 1997～2006 年太湖水質(zhì)變化表Tab.2 River water quality changes of Taihu lake from 1997 to 2006

1.1.2 焦點(diǎn)事件的發(fā)生：太湖藍(lán)藻危機(jī)

多源流理論認(rèn)為， 問(wèn)題引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注，需要危機(jī)和焦點(diǎn)事件的推動(dòng)，且對(duì)一個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)只有到第二次危機(jī)發(fā)生時(shí)才會(huì)實(shí)現(xiàn)，在第一次危機(jī)發(fā)生時(shí)往往做不到。 雖然以往的危機(jī)已經(jīng)預(yù)警多次，政府也采取了相應(yīng)措施，但收效較小。而2007 年5 月爆發(fā)的 “太湖藍(lán)藻危機(jī)” 使無(wú)錫市70%的水廠和200 萬(wàn)人口的生活飲用水被污染［4］，危害范圍和程度均超出以往， 政府也不會(huì)像前幾次小規(guī)模藍(lán)藻爆發(fā)時(shí)那樣， 將其作為一次孤立的偶然事件而不予考慮。 這次危機(jī)已讓河湖治理問(wèn)題暴露無(wú)遺，且再一次刺痛了政府和公眾的神經(jīng)，其對(duì)問(wèn)題源流的形成和匯聚具有極強(qiáng)的催化作用， 也促使政府將河湖環(huán)境惡化帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力轉(zhuǎn)化為一種治理、改善現(xiàn)狀的原動(dòng)力。

1.2 河湖管理改革的內(nèi)部張力

1.2.1 多頭管理導(dǎo)致碎片化行政

我國(guó)河湖管理體制為縱向的層級(jí)管理、 橫向的流域管理以及分設(shè)眾多職能部門， 這在突出河湖治理專業(yè)化的同時(shí)， 也為政府部門之間的合作治理和跨區(qū)域的協(xié)同治理帶來(lái)了麻煩和困惑， 使得治理的過(guò)程被分割成無(wú)數(shù)個(gè)“碎片化”的行政小區(qū)域［5］，以致這種各自為政的局面被稱為“九龍治水”?！熬琵堉嗡?成為象征河湖多頭管理難題的一個(gè)標(biāo)志性語(yǔ)言符號(hào)。 這種流行符號(hào)的出現(xiàn)和傳播是多源流理論描述的焦點(diǎn)事件的一種變異體， 能促使人們迅速捕捉到并聚焦已經(jīng)以一種比較模糊、 分散的方式感覺(jué)到的某種現(xiàn)實(shí)——河湖治理體制有較為普遍性的弊病。這種碎片化的管理體制亟需進(jìn)行統(tǒng)一與整合，河湖管理理念由傳統(tǒng)的多頭管理向整體治理轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)管理體制的改革，提高治理效率和質(zhì)量。

1.2.2 路徑依賴導(dǎo)致創(chuàng)新力不足

我國(guó)原有的河湖管理體制作為一項(xiàng)制度安排，在不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，無(wú)論是權(quán)力的擴(kuò)大、功能的增加，還是職責(zé)的延伸，都使其在發(fā)展成熟的過(guò)程中呈現(xiàn)一種自我強(qiáng)化的狀態(tài)。這固然體現(xiàn)了河湖治理穩(wěn)定性和持續(xù)性的優(yōu)勢(shì)，但我們還時(shí)不時(shí)地能夠觀察到河湖治理的狀態(tài)并不理想，治理效果也被鎖定在一個(gè)范圍之內(nèi)，得不到顯著的質(zhì)的提升。 河湖管理體制已形成了一定程度上的路徑依賴，管理的惰性和僵化在加重，制度層面的創(chuàng)新力已十分欠缺，管理能力有逐漸弱化的趨勢(shì)，急需打破原有管理體制的定式。

由此可見(jiàn)， 碎片化行政的弊病與整體性治理的呼喚， 路徑依賴問(wèn)題的存在與創(chuàng)新管理體制的需求形成了兩股內(nèi)部張力， 驅(qū)使著河湖治理體制機(jī)制進(jìn)行一次改革。

2 政策源流的助推力

在多源流理論闡釋的政策共同體內(nèi)，地方政府、專家學(xué)者和大眾傳媒發(fā)表的看法和意見(jiàn)， 表達(dá)的某種思想和觀念， 提出的建議與方案甚至實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，匯合成為政策源流。

2.1 地方政府的先行先試

河長(zhǎng)制發(fā)軔于基層地方政府的實(shí)踐樣板和治理方案。2003 年，浙江省長(zhǎng)興縣最早設(shè)立河長(zhǎng)，2004 年和2005 年，無(wú)錫和江陰開(kāi)始招聘河道管理員，這是對(duì)河長(zhǎng)制的早期摸索和嘗試。 2007 年，太湖藍(lán)藻危機(jī)爆發(fā)后， 無(wú)錫市創(chuàng)造性地推出了現(xiàn)代意義的河長(zhǎng)制［6］，被其他省市積極仿效和借鑒。 到2016 年8 月，全國(guó)至少已有8 個(gè)省份的河長(zhǎng)制版本 （如表3 所示），再加上各個(gè)地市縣的具體實(shí)施辦法，眾多的政策備選方案已逐漸“漂浮”呈現(xiàn)，這為國(guó)家層面政策的出臺(tái)提供了豐富的文本樣例。

表3 部分地方河長(zhǎng)制政策文本一覽表Tab.3 Policy text list of some local river chief system

2.2 專家學(xué)者的研究參與

作為政策研究共同體成員的專家、 學(xué)者和政府人員等，通過(guò)調(diào)查研究、論證分析和辯論，也給政策源流增添了新觀念和新思想， 碰撞融合出新的建議與方案。2009 年5 月，《環(huán)境保護(hù)》期刊設(shè)專欄，刊登“河長(zhǎng)制能否破解中國(guó)水污染困局”等1 組9 份稿件（如表4 所示）， 正反兩種觀點(diǎn)展開(kāi)了激烈討論和深入交流。 國(guó)內(nèi)的河湖水利論壇協(xié)會(huì)、生態(tài)研究機(jī)構(gòu)、高等院校等對(duì)此的研究也逐漸升溫。 從CNKI 學(xué)術(shù)趨勢(shì)也可看出，2007～2016 年，每年研究河長(zhǎng)制的文獻(xiàn)資料呈遞增之勢(shì)，2016 年河長(zhǎng)制全面建立之年，文獻(xiàn)激增至177 篇，2017 年直線上升到959 篇，并保持平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 而時(shí)任環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢也高度評(píng)價(jià)了河長(zhǎng)制的作用和價(jià)值， 表示要在全國(guó)江河湖海治理中推廣這一經(jīng)驗(yàn)。另外，全球治理委員會(huì)的“環(huán)境善治（Good environmental governance）”理念也在這一時(shí)期逐漸引起國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的重視， 它強(qiáng)調(diào)融合各種環(huán)境主體的力量，建立協(xié)同關(guān)系，采取聯(lián)合行動(dòng)來(lái)管理環(huán)境公共事務(wù)。

2.3 大眾傳媒的宣傳推動(dòng)

大眾媒體充滿了有關(guān)時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)事件的評(píng)論，特別是近幾年出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體，對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行了不遺余力的宣傳。2009 年以來(lái)，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》等對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行了大量專題報(bào)道，這些報(bào)道被環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站匯編， 表明河長(zhǎng)制在很大程度上得到了國(guó)家認(rèn)可。 2010 年，由著名演員牛犇和呂良偉主演的電影《河長(zhǎng)》上映，對(duì)太湖藍(lán)藻爆發(fā)危機(jī)進(jìn)行了藝術(shù)化演繹，引起巨大反響，也在一定程度上提高了河長(zhǎng)制的社會(huì)輿論熱度和公眾認(rèn)知度。

表4 《環(huán)境保護(hù)》期刊2009 年09 期《特別關(guān)注》欄目河長(zhǎng)制文章統(tǒng)計(jì)表Tab.4 Statistics of river chief system articles of special concern column of Environmental Protection， 2009（9）

至此， 問(wèn)題源流形成的內(nèi)部改革張力與外部現(xiàn)實(shí)壓力，經(jīng)過(guò)政策源流的吸收、解答與軟化，地方政府、 專家學(xué)者和傳媒給予的備選方案更加符合技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性和預(yù)期的公眾默認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，逐漸轉(zhuǎn)化為一種促進(jìn)政策形成的強(qiáng)大助推力。

3 政治源流的牽引力

河長(zhǎng)制的全面建立主要受到中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、國(guó)民情緒的變化，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整及非營(yíng)利環(huán)保組織的發(fā)展壯大等構(gòu)成的政治源流的影響。

3.1 中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的引導(dǎo)與民眾情緒的響應(yīng)

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治權(quán)力中心， 其施政的價(jià)值追求和理念對(duì)一項(xiàng)公共政策的形成具有高屋建瓴的指引作用。 2007 年，中共十七大提出建設(shè)“生態(tài)文明”的論斷，隨后納入黨章，繼之以綠色發(fā)展、“兩山”論、建設(shè)“美麗中國(guó)”等理念，釋放了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)河湖治理、 環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。2016 年9 月，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，加強(qiáng)流域生態(tài)修復(fù)和環(huán)境綜合治理， 改善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境成為最緊迫而重大的政治任務(wù)。值得注意的是，河湖水污染問(wèn)題已嚴(yán)重影響到民眾的日常生產(chǎn)、生活和健康，幾乎每一次污染事件都伴隨著民眾情緒的爆發(fā)和宣泄。因此，一系列環(huán)保和綠色發(fā)展理念的推出， 能迅速形成一種強(qiáng)大的、響應(yīng)黨和國(guó)家執(zhí)政理念與政策的氛圍。

3.2 政府機(jī)構(gòu)調(diào)整與環(huán)保組織的發(fā)展壯大

2008 年， 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院職能部門。 從最早的“環(huán)保小組”到“局”“總局”直至“部”，環(huán)保部門的地位一直在提升，環(huán)保部門的權(quán)力一直在加強(qiáng)。 而隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出， 非政府環(huán)保組織尤其河湖水質(zhì)保護(hù)團(tuán)體得到了迅速發(fā)展，民間環(huán)保組織的數(shù)量有了極大增長(zhǎng)。它們獨(dú)立于政府之外，活躍在河湖之間，為河湖治理建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)著公益熱血和草根力量，對(duì)“河長(zhǎng)制在民間”的認(rèn)同起到積極的作用。

用多源流理論審視河長(zhǎng)制建立的過(guò)程：2007年，問(wèn)題源流得到充分匯聚；之后，政策源流逐漸形成并完善；2016 年，政治源流明顯增強(qiáng)，問(wèn)題源流和政策源流在政治源流的引導(dǎo)下完成了匯聚， 打開(kāi)了政策之窗。 2016 年也是中央環(huán)保督察全面啟動(dòng)元年，第一批督查省份就包括河長(zhǎng)制的誕生地江蘇，這是政治源流對(duì)政策源流的一次回應(yīng)。2016 年12 月，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》 實(shí)施，2017 年6 月，河長(zhǎng)制寫進(jìn)新的《水污染防治法》，至此，河長(zhǎng)制被賦予了法律效力，正式成為國(guó)家公共管理體制，在全國(guó)全面推廣、建立。

4 啟示與思考

4.1 各源流并非獨(dú)自形成和發(fā)展，而是相互聯(lián)系和影響的

在金登的多源流理論框架內(nèi)， 各源流是獨(dú)立形成和發(fā)展的，而在我國(guó)河長(zhǎng)制全面建立的過(guò)程中，由于國(guó)情、政治制體和管理體制的不同，其解釋力有一定的局限性［7］。 這主要表現(xiàn)在，問(wèn)題源流出現(xiàn)時(shí)間早于政策源流， 它催發(fā)了政策源流并在實(shí)踐中給予不斷促進(jìn)和豐富；政策源流也反作用于問(wèn)題源流，使問(wèn)題源流更加明晰而進(jìn)入政府視野， 它們之間是相互交織糾纏的；政治源流雖具有相對(duì)獨(dú)立性，但在我國(guó)國(guó)體政體與西方體制相異的情境下， 它往往具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)指引性與導(dǎo)向性， 在某種程度上甚至決定著另外兩個(gè)源流者的走向與發(fā)展。

4.2 地方實(shí)踐的政策源流將會(huì)在未來(lái)越來(lái)越普遍和重要

多源流理論認(rèn)為， 只有問(wèn)題源流和政治源流會(huì)打開(kāi)問(wèn)題之窗和政治之窗。但在我國(guó)地方政府層面，先行先試的政策實(shí)踐和嘗試本質(zhì)上屬于政策源流范疇，也能打開(kāi)政策之窗。地方政府的政策試驗(yàn)與主動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐， 既是地方政府主動(dòng)作為和治理能力提升的表現(xiàn)， 也為國(guó)家層面治理提供了一個(gè)個(gè)鮮活的公共政策樣本與底層設(shè)計(jì)的備選方案， 從而能爭(zhēng)取和贏得中央的支持與肯定， 使公共問(wèn)題提上議程成為可能，而這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，就是我們等待開(kāi)啟與及時(shí)把握的政策之窗， 這意味著政府要制定公共政策來(lái)解決某些問(wèn)題的機(jī)會(huì)已經(jīng)到來(lái)， 從而開(kāi)始進(jìn)行普遍性的社會(huì)化推廣與應(yīng)用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)類似此種的政策制定模式將會(huì)越來(lái)越常見(jiàn)， 由此產(chǎn)生的反饋效應(yīng)也會(huì)越來(lái)越成為國(guó)家公共政策制定的重要參考標(biāo)本和參照模板。

5 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制是由我國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)， 并組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖管理和流域水環(huán)境問(wèn)題治理的創(chuàng)新性制度。 河湖水質(zhì)惡化的現(xiàn)實(shí)壓力和河湖管理改革的內(nèi)部張力匯聚為問(wèn)題源流； 地方政府的先行先試， 專家學(xué)者的研究參與和大眾媒體的宣傳推動(dòng)構(gòu)成了政策源流； 中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的引導(dǎo)和民眾情緒的響應(yīng)，政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和環(huán)保組織的發(fā)展壯大形成了政治源流。在三大源流共同作用下，開(kāi)啟了政策之窗， 實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制政策的出臺(tái)和推廣。 當(dāng)然，河長(zhǎng)制建立過(guò)程并不嚴(yán)格遵循多源流理論框架，問(wèn)題、政策和政治三源流也并非獨(dú)立存在和發(fā)展，而是相互交織、相互作用的，且在我國(guó)國(guó)情下的地方實(shí)踐性質(zhì)的政策源流， 將會(huì)在國(guó)家公共政策制定中顯示出更為重要的地位與作用。