張賀 舒炳文 任旒

摘要：隨著2020年8月24日云南省最后一個(gè)批次地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行結(jié)束，至此，2020年云南省全年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行完畢。本文通過(guò)回顧2020年以來(lái)我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況及重大政策梳理，并統(tǒng)計(jì)了云南省2020年全年所有3個(gè)批次專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行數(shù)據(jù)，從多維度分析云南省本級(jí)及16個(gè)州市的發(fā)債情況，弄清專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域，并為后疫情時(shí)代的專(zhuān)項(xiàng)債“包裝”工作提出建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 專(zhuān)項(xiàng)債 疫情 二重一新

一、2020年全國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況

伴隨抗疫特別國(guó)債全部發(fā)行完畢，新增專(zhuān)項(xiàng)債也迎來(lái)新一輪發(fā)行高峰。數(shù)據(jù)顯示，截至8月19日，2020年專(zhuān)項(xiàng)債已累計(jì)發(fā)行3.55萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史同期新高，其中新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行2.56萬(wàn)億元，超過(guò)去年全年水平。

按照財(cái)政部的要求，3.75萬(wàn)億元規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)債將力爭(zhēng)在10月底前全部發(fā)行，截至8月初，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額度已經(jīng)完成全年限額的60.27%，全年剩余的專(zhuān)項(xiàng)債額度約為1.5萬(wàn)億元。

受抗疫特別國(guó)債發(fā)行影響，六七月新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)大幅回落的情況，具體規(guī)模分別為811億元、349億元，與去年同期相比回落幅度超80%。但隨著7月底1萬(wàn)億元特別國(guó)債全部發(fā)行結(jié)束，專(zhuān)項(xiàng)債將迎來(lái)集中發(fā)行的高峰期，預(yù)計(jì)未來(lái)3個(gè)月月均發(fā)行規(guī)模將達(dá)到5000億元。

2020年上半年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況受疫情沖擊明顯，伴隨復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的作用及一系列財(cái)政政策支持，截至6月底，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)接近往年水平，其中地方債大規(guī)模提前發(fā)行起到了不可忽視的作用。

截至8月26日，全國(guó)各地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況，數(shù)據(jù)來(lái)源：上海證券交易所

財(cái)政部在上半年多次提前下發(fā)債券發(fā)行通知，其中2020年2月11日，提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額8480億元，4月底又提前下達(dá)了1萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債券新增限額。中央提前下達(dá)地方政府新增債務(wù)限額，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，有效促進(jìn)了其投資，是應(yīng)對(duì)疫情沖擊的積極舉措。

為做好債券使用工作，財(cái)政部近日還印發(fā)《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”）?！锻ㄖ穼?duì)年內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作做出了詳細(xì)指導(dǎo)，以進(jìn)一步提高專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行及使用效率，助力財(cái)政政策更加有效。

相比以往債券管理辦法，2020年專(zhuān)項(xiàng)債管理中，財(cái)政部對(duì)因準(zhǔn)備不足、短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目，首次允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債資金用途，進(jìn)一步防范新增專(zhuān)項(xiàng)債資金挪用風(fēng)險(xiǎn)，并促使多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)債支持項(xiàng)目快速開(kāi)工，起到助力穩(wěn)增長(zhǎng)的雙重作用，是專(zhuān)項(xiàng)債管理方式的又一創(chuàng)新。從穩(wěn)增長(zhǎng)的角度出發(fā)，專(zhuān)項(xiàng)債下半年仍將主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從而繼續(xù)發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大作用。

此前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，各地要加快專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用，支持“兩新一重”（指新基建、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)）、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

數(shù)據(jù)顯示，2020年上半年收費(fèi)公路項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行57只，規(guī)模1354.77億元，目前項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金比例超過(guò)82%。

根據(jù)《通知》要求，從投向領(lǐng)域看，2020年第三批專(zhuān)項(xiàng)債強(qiáng)調(diào)積極支持“兩新一重”項(xiàng)目，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，交通領(lǐng)域建設(shè)、水利建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)債比例將會(huì)大幅提高。

此外，2020年上半年央行實(shí)行了較為寬松的貨幣政策，一季度市場(chǎng)流動(dòng)性充足，加之多次下調(diào)逆回購(gòu)、MLF等市場(chǎng)利率，在寬松貨幣政策引導(dǎo)下，地方債發(fā)行利率繼續(xù)下行，融資成本有所降低，這也使得項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債更受市場(chǎng)歡迎。

眾所周知，在疫情影響下，地方政府的財(cái)政壓力加大，這加大了專(zhuān)項(xiàng)債資金用途被挪用的可能性，對(duì)此，財(cái)政部近日進(jìn)一步加強(qiáng)了專(zhuān)項(xiàng)債資金用途的管理。在2020年6月召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆做相關(guān)報(bào)告。會(huì)議指出，在當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下高度重視防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作，不能因?yàn)閼?yīng)對(duì)疫情就不重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)樨?cái)政困難就違規(guī)舉債制造新的風(fēng)險(xiǎn)，絕不為解決短期問(wèn)題而留下后遺癥，并且強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究。

根據(jù)會(huì)議精神，多位財(cái)稅人士認(rèn)為，為防范地方政府違法違規(guī)舉債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)計(jì)未來(lái)，財(cái)政部對(duì)違法違規(guī)舉債和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和監(jiān)管將會(huì)加強(qiáng)。

二、云南省2020年度地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行情況總結(jié)

（一）全年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況

本輪第三批次專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行完畢，意味著2020年全年的新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行告一段落。

總體來(lái)看：云南省本級(jí)共發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債83.5億元;云南16個(gè)州市全年均有專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行，發(fā)行額度排名前五的地區(qū)是臨滄市、昆明市、曲靖市、大理州和文山州。前五地區(qū)的發(fā)行額度共占全省全年發(fā)行額度的53.69%;迪慶州是發(fā)行額度最少的州，全年一共發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債6.1億元;作為滇西地區(qū)，臨滄和大理的發(fā)債額度均位列前五，債券投向主要是用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。云南省以打造滇西國(guó)際大通道為抓手，進(jìn)一步完善道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建東南亞交通、物流樞紐，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，積極融入國(guó)家“一帶一路”倡議。

（二）發(fā)行項(xiàng)目分類(lèi)

云南省全年累計(jì)發(fā)行新增專(zhuān)債項(xiàng)目589個(gè)，總金額1490億元。所有項(xiàng)目共投向21個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，其中排名前五的分別是收費(fèi)公路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水利水務(wù)、鐵路和醫(yī)院，前五類(lèi)項(xiàng)目發(fā)行金額合計(jì)占全年金額的79.52%。

從項(xiàng)目投向來(lái)看，2020年發(fā)行的三個(gè)批次專(zhuān)項(xiàng)債中，第二批專(zhuān)項(xiàng)債投向種類(lèi)最多，第一批次次之，第三批次最少。

第三批次項(xiàng)目種類(lèi)相比2020年第一、第二批次項(xiàng)目類(lèi)別大幅減少，主要項(xiàng)目集中在收費(fèi)公路、棚改以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)三大類(lèi)項(xiàng)目，以及2020年第一批、第二批次分期發(fā)行的項(xiàng)目。按照國(guó)家政策，第三批次新增了棚改類(lèi)項(xiàng)目，另外第三批次項(xiàng)目中收費(fèi)公路和水利水務(wù)項(xiàng)目的發(fā)債資金占比都比前兩批次要高。其中收費(fèi)公路、水利水務(wù)建設(shè)主要是按照國(guó)家“兩新一重”的政策部署，完善重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）發(fā)行期限分析

在2020年全年發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券中，從期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，30年期的占比最大，達(dá)47.23%;其次是7年期的項(xiàng)目和10年期的項(xiàng)目，占比分別是30.29%和15.83%;5年期的項(xiàng)目占比最少，為6.65%。

從對(duì)應(yīng)項(xiàng)目來(lái)看，30年期主要對(duì)應(yīng)的是公路、鐵路等基建項(xiàng)目;10年期對(duì)應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水利水務(wù)等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;7年期主要對(duì)應(yīng)的是教育、醫(yī)療等項(xiàng)目。

2020年發(fā)行項(xiàng)目的期限與去年相比總體明顯拉長(zhǎng)，也說(shuō)明在疫情影響與脫貧攻堅(jiān)的雙重背景下，國(guó)家更加注重對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，更加強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響。

（四）“兩新一重”項(xiàng)目

根據(jù)政府工作報(bào)告，2020年地方債重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又促調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。此外，2020年1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債部分也投向“兩新一重”建設(shè)領(lǐng)域。

2020年下半年，受到持續(xù)降雨造成的洪澇災(zāi)害影響，從中央到地方都在以“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)）為抓手，列出方案、計(jì)劃、清單，抓緊推進(jìn)和儲(chǔ)備重大投資項(xiàng)目。

2020年第三批項(xiàng)目中“兩新一重”無(wú)疑也成為了重頭戲，交通建設(shè)和水利項(xiàng)目都得到了進(jìn)一步的加碼。從交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，再到新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們可以看出，“兩新一重”項(xiàng)目正在有條不紊地持續(xù)推進(jìn)中。由于該類(lèi)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有強(qiáng)大的推動(dòng)力，從“全國(guó)一盤(pán)棋，集中力量辦大事”的精神出發(fā)，可以預(yù)測(cè)，今后一段時(shí)間內(nèi)，“兩新一重”項(xiàng)目仍然是地方投資的重點(diǎn)。

三、分析與思考

2020年由于專(zhuān)項(xiàng)債大幅擴(kuò)容，地方債供給明顯增加。地方專(zhuān)項(xiàng)債 1—7 月累計(jì)發(fā)行2.47萬(wàn)億元，占地方債發(fā)行量的65.7%。6—7 月份為給特別國(guó)債發(fā)行騰挪市場(chǎng)空間，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行大幅放緩，預(yù)計(jì) 8—9 月的凈增量較高，單月凈增量可能達(dá)到 4500—7500 億元附近，到四季度則會(huì)明顯回落。

2020年地方專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行拉長(zhǎng)期限的趨勢(shì)非常明顯。2020年 1—7 月地方專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行期限進(jìn)一步延長(zhǎng)，平均發(fā)行期限為 15.1 年， 較 2019 年增加 4.8 年。整體來(lái)看，15 年及以上的超長(zhǎng)期地方專(zhuān)項(xiàng)債占比大幅上升至 46.7%，10 年及以上地方債占比更是高達(dá) 80.9%，遠(yuǎn)超歷史水平。與此同時(shí)，上半年地方專(zhuān)項(xiàng)債整體需求旺盛，多數(shù)省市的中標(biāo)利率基本都較下限上浮 25bp，且投標(biāo)倍數(shù)較高，多個(gè)省市的地方專(zhuān)項(xiàng)債投標(biāo)倍數(shù)超過(guò) 10 倍。分期限來(lái)看，5Y 和 30Y 地方專(zhuān)項(xiàng)債需求最為旺盛。

2020年專(zhuān)項(xiàng)債總體資金投向與以往有很大變化，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，并根據(jù)疫情需求增加了新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方應(yīng)急醫(yī)療救助、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施投入。與此同時(shí)，為了支持地方財(cái)政，本批次專(zhuān)項(xiàng)債中增加了棚改類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債。2020年支持的項(xiàng)目以在建項(xiàng)目為主，國(guó)家對(duì)資金使用速度和效率的要求提升。目前用于新建項(xiàng)目資金約占全部項(xiàng)目資金的 36%，用于在建項(xiàng)目約占 64%。 同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)債可用作資本金的比例和范圍進(jìn)一步拓寬，支持實(shí)體的金融杠桿效應(yīng)增強(qiáng)。專(zhuān)項(xiàng)債可支持的比例從去年 20% 放開(kāi)到 25%，近期又?jǐn)U大支持領(lǐng)域，安排了 2000 億元用于補(bǔ)充中小銀行資本金。目前，從實(shí)際落地情況來(lái)看，利用專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金的利用度并不太高，云南省第三批次發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金部分占比不超過(guò) 5%。目前專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金支持的項(xiàng)目數(shù)和金額最多的是公路和鐵路建設(shè)領(lǐng)域，占所有專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金總規(guī)模比例約 50%。總體來(lái)看，需要用作資本金支持的領(lǐng)域，項(xiàng)目的收益性相對(duì)更差一些。

作為西部省份，云南省2020年全年專(zhuān)項(xiàng)債投向更多向鐵路、公路等交通建設(shè)傾斜。而2020年的創(chuàng)新品種如新基建、老舊小區(qū)改造等多數(shù)由東部省份發(fā)行，整體來(lái)看東部省份發(fā)行人創(chuàng)新步伐更快。后疫情時(shí)代，大基建仍為云南省發(fā)債重點(diǎn)，由于老舊小區(qū)改造的重要性2020年以來(lái)明顯提升，專(zhuān)項(xiàng)債層面2020年也新推出了老舊小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債品種，預(yù)計(jì)后續(xù)云南省會(huì)有老舊小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債獲得發(fā)行，同樣，新型城鎮(zhèn)化和新基建專(zhuān)項(xiàng)債也會(huì)得到進(jìn)一步支持。

作者單位：張賀，國(guó)家信息中心，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行云南省分行;舒炳文，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行西雙版納分行;任旒，云南大學(xué)工商管理碩士研究生